Krankenhauspolitik in der Bundesrepublik Deutschland: Historische Entwicklung und Probleme der politischen Steuerung stationärer Krankenversorgung

370 Pages·2000·8.563 MB·German

by  Michael Simon (auth.)

Studien zur Sozialwissenschaft 209
Michael Simon
Krankenhauspolitik in
der Bundesrepublik
Deutschland
Historische Entwicklung und
Probleme der politischen Steuerung
stationärer Krankenversorgung
Michael Simon
Krankenhauspolitik in der
Bundesrepublik Deutschland
Studien zur Sozialwissenschaft
Band 209
Michael Simon
Krankenhauspolitik
inder
Bundesrepublik
Deutschland
Historische Entwicklung und Probleme
der politischen Steuerung
stationärer Krankenversorgung
Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH
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© Springer Fachmedien Wiesbaden 2000
Ursprünglich erschienen bei Westdeutscher Verlag GmbH, Opladen/Wiesbaden 2000
Lektorat: Tatjana Rollnik-Manke
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Umschlaggestaltung: Christine Huth, Wiesbaden
ISBN 978-3-531-13490-1 ISBN 978-3-663-10555-8 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-663-10555-8
Inhalt
1 Einleitung ........................................................................................................ 13
2 Steuerungsprobleme des stationären Sektors: Stand der Forschung und
theoretischer Rahmen der Untersuchung ..................................................... 17
2.1 Stand der Forschung ................................................................................. 17
2.2 Fragestellung der vorliegenden Untersuchung ......................................... 20
2.3 Theoretischer Bezugsrahmen ................................................................... 21
2.3.1 Die Diskussion über die Steuerbarkeit moderner Gesellschaften
und die Steuerungs fähigkeit des Staates ....................................... 21
2.3.2 Der heuristische Nutzen des Steuerungsbegriffs ........................... 27
2.3.3 Der Advocacy-Koalitionsansatz .................................................... 37
3 Die historische Entwicklung der stationären Krankenversorgung und
Krankenhauspolitik in der Bundesrepublik Deutschland ........................... 40
3.1 Stationäre Krankenversorgung und Krankenhauspolitik zwischen
1945 und 1970 ......................................................................................... 41
3.1.1 Probleme des Wiederaufbaus nach 1945 ...................................... 42
3.1.2 Die Pflegesatzverordnung von 1954 ............................................. 47
3.1.3 Die Auswirkungen des Pflegesatzrechts von 1954 ....................... 48
3.1.4 Zwischenbetrachtung: Steuerungsprobleme der ftlnfziger und
sechziger Jahre .............................................................................. 57
3.2 Die Reform der Krankenhausfinanzierung von 1972 ............................... 69
3.2.1 Die veränderten Rahmenbedingungen .......................................... 69
3.2.2 Der politische Prozeß zum KHG 1972 ......................................... 71
3.2.3 Ziele und Grundzüge der Reform ................................................. 73 \:
3.2.4 Die Bedeutung der Reform ftlr die stationäre Versorgung ............ 78
3.2.5 Die Auswirkungen auf die gesetzliche Krankenversicherung ....... 83
3.2.6 Zwischenbetrachtung: Der Einfluß externer Faktoren auf die
Lösung der Reformblockade ......................................................... 86
3.3 Krankenhauspolitik nach 1975: Von der Bedarfsdeckung zur
'Kostendämpfung' .................................................................................... 89
3.3.1 Der krankenhauspolitische We rtewande I ...................................... 90
3.3.2 Krankenversicherungs-Kostendämpfungsgesetz 1977 und
KHG-Novelle ................................................................................ 94
3.3.3 Das Krankenhaus-Kostendämpfungsgesetz 1981 ....................... 100
3.3.4 Das Krankenhaus-Neuordnungsgesetz 1984 ............................... 106
3.3.5 Die Weiterftlhrung der Reform im Rahmen des
Gesundheitsreformgesetzes 1989 ................................................ 118
5
3.4 Zentrale Problemdefinitionen in der Krankenhauspolitik: Eine
kritische Bestandsaufuahme ................................................................... 126
3.4.1 Die ökonomische Entwicklung des Krankenhauswesens
nach 1975 .................................................................................... 128
3.4.2 Kostenexplosion, Unwirtschaftlichkeit und Bettenüberhänge:
Empirieresistente Mythen in der Krankenhauspolitik ................. 134
3.4.3 Die Ursachen der sektoralen Finanzierungsprobleme der
gesetzlichen Krankenversicherung .............................................. 146
4 Die Reform der Krankenhausfinanzierung im Rahmen des
Gesundheitsstrukturgesetzes 1993 .............................................................. 162
4.1 Die konzeptionellen Vorarbeiten zu einer grundlegenden Reform ........ 165
4.1.1 Die konzeptionellen Vorarbeiten in wissenschaftlichen
Gutachten .................................................................................... 167
4.1.2 Das Reforrnkonzept der Bundesregierung .................................. 177
4.1.3 Stellungnahmen zum Reforrnkonzept ......................................... 186
4.2 Die Initiierung der Reform ..................................................................... 188
4.2.1 Probleme im Vorfeld der Reform: Deutsche Einheit und
Ptlegenotstand ............................................................................. 189
4.2.2 Die Agendagestaltung zum Gesundheitsstrukturgesetz ............... 193
4.2.3 Die Reforrnkonzeption im Referentenentwurf ............................ 197
4.2.4 Die Positionen der wichtigsten Akteure ...................................... 202
4.3 Das Gesetzgebungsverfahren zum Gesundheitsstrukturgesetz 1993 ...... 208
4.3.1 Die Strategien von Regierungskoalition und Opposition ............ 208
4.3.2 Vom Regierungsentwurf zur koalitionsübergreifenden Reform .. 212
4.3.3 Zusammenfassende Bewertung des Gesetzgebungsverfahrens ... 218
4.4 Die krankenhausbezogenen Regelungen des Gesundheits-
strukturgesetzes ...................................................................................... 228
4.4.1 Die Modifikation des Selbstkostendeckungsprinzips .................. 229
4.4.2 Die Finanzierung der Investitionskosten ..................................... 232
4.4.3 Änderungen der Krankenhausplanung ........................................ 233
4.4.4 Decke1ung der Krankenhausbudgets ........................................... 235
4.4.5 Einfiihrung neuer Leistungsformen im Krankenhaus .................. 239
4.4.6 Einstieg in ein neues Entgeltsystem ............................................ 241
4.4.7 Die Ptlege-Personalregelung ....................................................... 242
5 Die Umsetzung der Reform im Krankenhausbereich ................................ 244
5.1 Die Umsetzung der Budgetdecke1ung in den Jahren 1993 bis 1995 ...... 246
5.1.1 Die vorgegebene zeitliche Struktur ............................................. 246
5.1.2 Die Umsetzung durch Verbände, Vertragsparteien und
Krankenhausleitungen ................................................................. 250
5.1.3 Die Entwicklung der Krankenhausbudgets ................................. 258
5.1.4 Die Reaktion der Politik ............................................................. 262
5.2 Die Einfiihrung neuer Leistungsformen im Krankenhaus ....................... 265
5.2.1 Vor- und nachstationäre Behandlung .......................................... 266
6
5.2.2 Der Einstieg in das ambulante Operieren .................................... 270
5.2.3 Neue Leistungsformen: Der Zielkonflikt zwischen
Strukturreform und Kostendämpfung ......................................... 277
5.3 Der Einstieg in das neue Entgeltsystem .................................................. 280
5.3.1 Der Prozeß der Vorbereitung ...................................................... 282
5.3.2 Die Umstellung auf Fallpauschalen ............................................ 289
5.3.3 Die Struktur des neuen Entgeltsystems ....................................... 296
5.3.4 Der politische Prozeß zur BPtlV 1995 ....................................... 298
5.4 Die Umsetzung sonstiger krankenhausbezogener Regelungen ............... 306
5.4.1 Die Umsetzung der Ptlege-Personalregelung .............................. 306
5.4.2 Änderungen in der Krankenhausplanung .................................... 308
6 Die Reform des stationären Sektors im Gesundheitsstrukturgesetz 1993:
Zusammenfassung und Bewertung ............................................................. 311
6.1 Strukturreform oder 'Kostendämpfungsgesetz'? .................................... 311
6.1.1 Das Gesundheitsstrukturgesetz als ,zusammengesetzte Reform' 311
6.1.2 Die Dominanz fiskalpolitischer Ziele ......................................... 315
6.2 Grundlegende Reform oder Fortsetzung inkrementaler Politik? ............ 318
6.2.1 Von der "Sofortbremsung" zur Dauerlösung .............................. 319
6.2.2 Neue Leistungsformen als Einstieg in eine Strukturreform ......... 323
6.2.3 Das neue Entgeltsystem: Ein gesundheitspolitisches
Großexperiment .......................................................................... 324
6.3 Eine erfolgreiche oder gescheiterte Reform? ......................................... 327
7 Die "Dritte Stufe" der Gesundheitsreform ................................................. 329
7.1 Der fiskalpolitische Hintergrund der "Dritten Stufe" ............................. 330
7.2 "Das Beständige ist der Wandel" - Die krankenhausbezogenen
Regelungen der Dritten Stufe ................................................................. 331
8 Steuerungsprobleme in der stationären Krankenversorgung: Eine
zusammenfassende Schlußbetrachtung ...................................................... 338
8.1 Technische Dimensionen der Steuerungsproblematik ............................ 338
8.1.1 Die Steuerbarkeit des stationären Sektors ................................... 338
8.1.2 Probleme der Steuerungsfiihigkeit eines hochgradig
binnendifferenzierten Staates ...................................................... 342
8.2 Normative Dimensionen der Steuerungsproblematik ............................. 345
8.2.1 Der Zielkonflikt zwischen Bund und Ländern ............................ 345
8.2.2 Der im Recht materialisierte Wertekonsens als
Handlungsrestriktion ................................................................... 347
8.3 Schlußbetrachtung .................................................................................. 348
9 Literatur ........................................................................................................ 351
10 Sachregister ................................................................................................... 373
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Abkürzungen
AbgrV Abgrenzungsverordnung
a.F. alte Fassung
AFG Arbeitsförderungsgesetz
AOK Allgemeine Ortskrankenkasse
BAT Bundesangeste Iltentari fvertrag
BdO Bundesverband der Ortskrankenkassen
BPflV Bundespflegesatzverordnung
BMA Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung
BMF Bundesministerium für Finanzen
BMFFG Bundesministerium für Familie, Frauen und Gesundheit
BMJFG Bundesministerium für Jugend, Familie und Gesundheit
BMG Bundesministerium für Gesundheit
BMW Bundesministerium für Wirtschaft
BR-Drs. Bundesrats-Drucksache
BR-PlPr. B undesrats-Plenarprotoko 11 e
BT-Drs. Bundestags-Drucksache
BT-PlPr. Bundestags-Plenarprotokolle
BVerfGE Entscheidungssammlung des Bundesverfassungsgerichts (nachste
hende Ziffer gibt den jeweiligen Band an)
BVerwGE Entscheidungssammlung des Bundesverwaltungsgerichts (nachste
hende Ziffer gibt den jeweiligen Band an)
EBM Einheitlicher Bewertungsmaßstab
DKH Das Krankenhaus
(Hrsg.: Deutsche Krankenhausgesellschaft)
DOK Die Ortskrankenkasse
(Hrsg.: Bundesverband der Ortskrankenkassen, Bonn)
FAZ Frankfurter Allgemeine Zeitung
FR Frankfurter Rundschau
f&w führen und wirtschaften im Krankenhaus
(Hrsg.: Bundesverband Deutscher Privatkrankenanstalten e.V. und
Verein der Leitenden Ärzte Deutscher Privatkrankenanstalten e.V.)
GKV Gesetzliche Krankenversicherung
GMK Gesundheitsministerkonferenz
("Konferenz der für das Gesundheitswesen zuständigen Minister und
Senatoren der Länder")
GRG Gesundheitsreformgesetz (1989)
GRV Gesetzliche Rentenversicherung
GSG Gesundheitsstrukturgesetz (1993)
HAZ Hannoversche Allgemeine Zeitung
HBeglG Haushaltsbegleitgesetz
i.d.F. in der Fassung
ICD International Classification of Disease
9
ICPM International Classification of Procedures in Medicine
KAiG Konzertierte Aktion im Gesundheitswesen
KBV Kassenärztliche Bundesvereinigung
KHBV Krankenhaus-Buchfiihrungsverordnung
KHG Krankenhausfinanzierungsgesetz
KHKG Krankenhaus-Kostendämpfungsgesetz
KHNG Krankenhaus-Neuordnungsgesetz
KHStV Krankenhaus-Statistikverordnung
KV Kassenärztliche Vereinigung
KU Krankenhaus Umschau
(Hrsg.: Verband der Krankenhausdirektoren Deutschlands)
LKG Landeskrankenhausgesellschaft
PPR Pflege-Personalregelung
Psych-PV Psychiatrie-Personalverordnung
RefE Referentenentwurf
RegE Regierungsentwurf
RRG92 Rentenreformgesetz 1992
SVRKAiG Sachverständigenrat der Konzertierten Aktion im Gesundheitswesen
StBA Statistisches Bundesamt
VdAK Verband der Angestellten-Krankenkassen e.V.
WIdO Wissenschaftliches Institut der Ortskrankenkassen
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