Koppelen van de gemeentelijke organisatiedoelstellingen aan de vastgoedstrategie

132 Pages·2012·9.77 MB·Dutch

Koppelen van de gemeentelijke
organisatiedoelstellingen aan de vastgoedstrategie

Instrument voor ondersteuning van gemeentelijk vastgoedmanagement

1
Colofon

TITEL
Koppelen van de gemeentelijke organisatiedoelstellingen aan de vastgoedstrategie
Instrument voor ondersteuning van gemeentelijk vastgoedmanagement

© Technische Universiteit Delft – S. Struthmann – 30/1/2012

STUDENT
Naam: Sabrina Struthmann BBA
Studentennummer: 4023447
Adres: Oleanderstraat 40
5925 EA Venlo
Telefoon: 06-10648837
E-mailadres: [email protected] &
[email protected]

NAAM MSC LABATORIUM
Real Estate Management, coördinator Dr. Ir. T.J.M. van der Voordt

TEAM
Hoofdmentor: Ir. M.H. Arkesteijn MBA
Faculteit Bouwkunde, afdeling Real Estate & Housing
Corporate Real Estate Management
[email protected]

Tweede mentor: Dr. Ir. R. Binnekamp
Faculteit Bouwkunde, afdeling Real Estate & Housing
Sectie Design and Decision Systems
[email protected]

Gecommitteerde: Ir. Y.J. Cuperus
Faculteit Bouwkunde, afdeling Bouwtechnologie
Architectural Engineering
[email protected]

Externe mentor: Ir. M. Bakker MRE
Gemeente ‘s-Hertogenbosch
Vastgoedadviseur Ingenieursbureau, Sector Stadsbedrijven
[email protected]

2
Voorwoord

Dit rapport betreft het eindresultaat van het afstuderen in de richting van Corporate/ Public Real Estate
Management (C/PREM), master Real Estate & Housing, aan de Technische Universiteit te Delft.

Gemeenten hebben de hoofdtaak om beleidsdoelstellingen te verwezenlijken. Wanneer dit niet optimaal
wordt gedaan, verminderd het resultaat op zowel maatschappelijk als financieel vlak. In dit onderzoek is een
model ontwikkeld, genaamd: ‘Strategisch sturen met vastgoed’. Welk enerzijds de gemeentelijke
organisatiedoelstellingen koppelt aan de vastgoedstrategieën, zodat het vastgoed optimaal kan bijdragen aan
de gemeentelijke organisatie. En anderzijds inzicht geeft in indicatoren die inzicht kunnen bieden of de
vastgoedportefeuille bijdraagt aan de functionele, technische, financiële en strategische eisen. Afsluitend word
geadviseerd middels het softwareprogramma Tetra en een afwegingsmodel, welke vastgoedacties en
bijhorende overwegingen bijdragen aan het verbeteren van de prestaties van de gemeentelijke
vastgoedportefeuille.

Dit rapport zou er niet zijn geweest zonder de betrokkenheid en ondersteuning van een aantal mensen.
Allereerst zou ik mijn mentoren willen bedanken: Monique Arkesteijn en Ruud Binnekamp, voor het wegwijs
maken in de werelden van gemeentelijk vastgoedmanagement en voorkeursmetingen. Monique, bedankt voor
je vakinhoudelijke kennis, kritische reflecties en de prettige samenwerking. Bedankt Ruud, voor de tijd en het
geduld dat mij altijd is geboden. Bij gemeente ’s-Hertogenbosch wil ik in het bijzonder Marion Bakker
bedanken. Marion, je hebt me veel kennis gegeven over de werking van een gemeentelijke organisatie. En
geïntroduceerd in een team dat me met open armen heeft ontvangen. Dus ook mijn dank gaat uit naar de
gehele afdeling Maatschappelijk Vastgoed. Bedankt voor de kennis van jullie werkgebieden, de rondleidingen
bij het gemeentelijk vastgoed en de heerlijke Brabantse gezelligheid. Ook mijn grote dank gaat uit naar de
mensen die ik heb mogen interviewen. Zonder jullie was ik niet tot dit eindresultaat gekomen.

In het speciaal wil ik de mensen bedanken die me de afgelopen jaren enorm hebben gesteund. Mijn steun en
toeverlaat: Jelbe, mijn (‘schoon’)ouders, familie en vrienden. Het spijt me dat ik de afgelopen jaren niet veel
tijd voor jullie heb gehad, ik hoop dit snel in te kunnen halen. Afsluitend de persoon die mij ertoe heeft gezet
om aan de Technische Universiteit Delft te gaan studeren: Maarten Sannen. Je hebt me wegwijs gemaakt in het
vastgoed en altijd geloofd in mijn kunnen. Bedankt!

Sabrina Struthmann
Delft, 30 januari 2012

3
Inhoudopgave

SAMENVATTING 6
SUMMARY 13
DEEL I – DE VERKENNING
1. INLEIDING 22
1.1 Motivatie 22
1.2 Probleemanalyse 22
1.3 Probleemstelling 23
1.4 Onderzoeksvragen 24
1.5 Doel 25
1.6 Eindproduct 25
1.7 Relevantie 26
1.8 Onderzoeksmethoden 26
1.9 Afstudeerorganisatie 28
1.10 Leeswijzer 28

DEEL II – THEORIE GEMEENTELIJK VASTGOEDMANAGEMENT
2 GEMEENTELIJK VASTGOEDMANAGEMENT 31
2.1 Real Estate Management en Corporate Real Estate Management 31
2.2 Public Real Estate Management 32
2.3 Gemeentelijk vastgoedmanagement 34
2.4 Gebruikers gemeentelijk vastgoed 35
2.5 Conclusie 36
3 KOPPELEN ORGANISATIEDOELSTELLINGEN AAN VASTGOEDSTRATEGIEËN 38
3.1 Literatuuronderzoek 39
3.2 Organisatiedoelstellingen 47
3.3 Corporate/ Public Real Estate Management domeinen 47
3.4 Vastgoedstrategieën 52
3.5 Operationele beslissingen 53
3.6 Indicatoren 60
3.7 Vastgoedacties 69
3.8 Verbindingen 72
3.9 Conclusie 85
4. BESLUITVORMINGSTHEORIE 87
4.1 Theorie besluitvorming 87
4.2 Instrumenten gemeentelijk vastgoedmanagement 88
4.3 Preference Function Modeling bij gemeentelijk vastgoedmanagement 89
4.4 Tetra 89
4.5 Proof of concept 90
4.6 Conclusie 91

4
DEEL III – ONTWERPEN & TESTEN
5 MODEL ‘STRATEGISCH STUREN MET VASTGOED’ 92
5.1 Bouwstenen literatuuronderzoek 94
5.2 Aanvullende bouwstenen 95
5.3 Voorbeeld 97
5.4 Conclusie 98
6. PRAKTIJK 99
6.1 Workshops Ontwikkelingsbedrijf Rotterdam 99
6.2 Workshops Gemeente ’s-Hertogenbosch 100
6.3 Conclusie workshops 102
6.4 Interviews gemeente ’s-Hertogenbosch 103
6.5 Conclusie interviews 104
6.6 Pilotstudy Tetra Gemeente ’s-Hertogenbosch 106
6.7 Conclusie 118

DEEL IV – CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
7. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 119
7.1 Hoofdvraag 120
7.2 Deelvragen 121
7.3 Aanbevelingen 126
NAWOORD 128
LITERATUURLIJST 129

BIJLAGEN
A. Status-quo professionalisering gemeenten
B. Instrumenten (gemeentelijk) vastgoedmanagement
C. Overzichtstabellen
 Organisatiedoelstellingen
 Vastgoedstrategieën
 Operationele beslissingen
 Indicatoren
 Maatschappelijk rendement
D. Oplossingsrapporten Tetra
 Proof of concept
 Filter
E. Interviewopzet
F. Objectformulieren gemeente ’s-Hertogenbosch
G. Verslagen interviews gemeente ’s-Hertogenbosch
H. Input tetra - voorkeursmetingen

5
Samenvatting

DEEL I – DE VERKENNING

Als gevolg van dalende inkomsten van gemeenten en veranderende regelgeving wordt aan de verantwoording
en doelmatigheid van gemeenten steeds meer belang gehecht (Kaganova en Nayyar-Stone, 2000; Tazelaar en
Schonau, 2010). Ondanks de dikwijls grote en complexe vastgoedportefeuilles van gemeenten, lopen zij
vergeleken met commerciële partijen achter op het gebied van professioneel vastgoedmanagement (Simons,
1994; Kaganova en Nayyar-Stone, 2000; Appel-Meulenbroek, e.a., 2005; Bakker, 2011)(bijlage A). Zo blijkt dat
er geen uniforme categorisatie van gemeentelijk vastgoed bij gemeenten wordt gehanteerd en hanteert de
helft van de Nederlandse gemeenten geen of onvoldoende onderbouwing voor besluiten van aankopen,
(her)ontwikkelen of afstoten van vastgoed (Kappers, 2009; LOVGM, 2010). Het inzicht in de gemeentelijke
vastgoedportefeuille is bij zowel internationale en Nederlandse gemeenten nogal beperkt (Simons, 1994;
Kaganova en Nayyar-Stone, 2000; LOVGM, 2010; NoorderRuimte, 2010; Tazelaar en Schonau, 2010). Daarbij
komt centralisatie van de gemeentelijke vastgoedafdelingen slechts beperkt voor, met als gevolg dat het
gesplitste eigendom en management van de gemeentelijke portefeuille zorgt voor een suboptimaal resultaat
(Kaganova en Nayyar-Stone, 2000; Vastgoedmarkt, 2011b)(bijlage A).

Professioneel vastgoedmanagement wordt omschreven als het effectief ondersteunen van het primaire proces
en het toevoegen van waarde aan organisatiedoelen (Krumm, 1999; De Vries, 2007; De Jonge, e.a., 2009;
Joroff, e. a., 1993 in Den Heijer, 2011). Professioneel vastgoedmanagement betekent strategisch sturen met
het vastgoed: het realiseren van een optimale balans tussen de technische, financiële, functionele en
strategische belangen. Toepassen van PREM bij gemeenten maakt strategisch sturen mogelijk en zorgt voor
een meer inzicht en winst op zowel economisch als maatschappelijk gebied (Mac Gillavry, 2006). Om
strategisch sturen met vastgoed mogelijk te maken, wordt geadviseerd om de gemeentelijke
organisatiedoelstellingen te verbinden met de vastgoedstrategieën. Vastgoed kan dan als instrument dienen
om de beleidsdoelstellingen (beter) te kunnen bereiken, wat het hoofddoel van gemeenten is. De roep om het
doelmatig inzetten van middelen, toenemende bestuurlijke transparantie en verantwoording, wordt door het
verder professionaliseren beantwoord (Tazelaar en Schonau, 2010).

Momenteel geven gemeenten prioriteit aan het verkrijgen van inzicht in de gemeentelijke vastgoedportefeuille
(Tazelaar en Schonau, 2010). Het einddoel, strategisch sturen met vastgoed, wordt door gemeenten gezien als
een volgend ontwikkelstadium (Tazelaar en Schonau, 2010). Zo zal inzicht in de technische, functionele,
financiële en strategische aspecten van vastgoed duidelijkheid verschaffen of de vastgoedportefeuille optimaal
bijdraagt aan het primaire proces van de organisatie. Het inventariseren en classificeren van de gemeentelijke
vastgoedportefeuille geeft aan waar prioriteiten liggen, verbeterd de verantwoording en maakt strategisch
sturen op de vastgoedportefeuille mogelijk. Waardoor eventueel kosten kunnen worden bespaard, meer winst
kan worden gerealiseerd en eventueel stille reserves vrij kunnen worden gemaakt (Kaganova en Nayyar-Stone,
2000; Kluijtmans, 2010; Teuben, 2011). En waardoor strategisch(er) sturen met vastgoed mogelijk wordt
gemaakt.

Uit voorgaande informatie is de volgende hoofdvraag opgesteld:

Hoe kan gemeentelijk vastgoedmanagement verbeterd worden door het ontwikkelen van een instrument
dat: (1) een relatie legt tussen de gemeentelijke organisatiedoelstellingen en de gemeentelijke
vastgoedstrategie; (2) aan de hand van indicatoren inzicht biedt in de technische, functionele, financiële en
strategische score van de vastgoedobjecten; en (3) adviseert welke vastgoedacties en bijhorende
overwegingen bijdragen aan het verbeteren van de prestaties van de gemeentelijke vastgoedportefeuille?

6
DEEL II – THEORIE GEMEENTELIJK VASTGOEDMANAGEMENT

Corporate Real Estate Management (CREM) kan gezien worden als een exempel voor gemeentelijk
vastgoedmanagement, omdat het in eigendom hebben van vastgoed niet de primaire doelstelling van de
gemeentelijke organisatie is. Bij CREM is echter geen sprake van een politieke context, zodoende valt
gemeentelijk vastgoedmanagement onder Public Real Estate Management (PREM). Een belangrijk verschil
tussen CREM en PREM is de hoeveelheid aan verschillende gebruikers van gemeentelijk vastgoed, met elk hun
eigen doelstellingen: het gemeentelijke apparaat, de maatschappelijke organisatie en de ‘externe gebruikers’,
bestaande uit klanten van de maatschappelijke organisatie en de ‘klanten’ van de gemeente: de burgers.
Gemeentelijk vastgoed bestaat uit: beleidsondersteunend en procesondersteunend vastgoed, vastgoed voor
de huisvesting van de gemeentelijke organisatie en surplus vastgoed.

Hoofddoel van gemeenten is om de politieke standpunten te verwezenlijken; het genereren van
maatschappelijk rendement. Door middel van literatuuronderzoek op CREM, PREM en gemeentelijk
vastgoedmanagement is transparantie verkregen in het begrip maatschappelijk rendement. Enerzijds is inzicht
verkregen in verschillende variabelen waarmee (gerealiseerd) maatschappelijk rendement gemeten zou
kunnen worden. Anderzijds zijn voorbeelden van maatschappelijk rendement gevonden, welke raakvlakken
hebben met de gemeentelijke beleidsvelden. Deze voorbeelden van maatschappelijk rendement zorgen voor
het inzichtelijk maken van dit ‘onmeetbaar’ begrip. Inzicht verkrijgen in de potentiële maatschappelijke
gevolgen van vastgoedacties, kan leiden tot het bewuster en strategischer handelen.

Om gemeentelijk vastgoed als vijfde productiemiddel te kunnen laten fungeren en te laten bijdragen aan de
organisatiedoelstellingen, wordt geadviseerd om de vastgoedstrategie af te leiden van de gemeentelijke
doelstellingen. In dit onderzoek is een overzicht gegeven van (gemeentelijke) organisatiedoelstellingen,
vastgoedstrategieën, operationele beslissingen, indicatoren, vastgoedacties en onderlinge verbindingen welke
zijn gevonden in de geanalyseerde internationale onderzoeken, proefschriften en afstudeerverslagen (Figuur
a). Dit betreft een overzicht met onderdelen die op basis van overeenkomsten zijn gegroepeerd. De
doelstellingen representeren de vier CREM domeinen en geven inzicht in de activiteiten die nodig zijn om het
vastgoed van de organisatie optimaal te kunnen laten bijdragen aan de organisatieprestaties (Den Heijer,
2011). Een vastgoedstrategie betreft een plan waarbij een keuze wordt gemaakt voor de waarde waarop wordt
gestuurd. Uit het literatuuronderzoek zijn verschillende vastgoedstrategieën en toegevoegde waarden van
vastgoed gevonden, die uiteindelijk zijn teruggebracht tot tien vastgoedstrategieën.

De operationele beslissingen komen voort uit de vastgoedstrategie en geven aan hoe op operationeel niveau
de vastgoedstrategie uitgewerkt kan worden. Aan de hand van de literatuur zijn verschillende overkoepelende
operationele beslissingen naar voren gekomen (figuur a), in het literatuuronderzoek worden deze specifieker
benoemd. Niet alle gevonden operationele beslissingen kunnen daadwerkelijk beschouwd worden als concreet
en operationeel. De indicatoren maken inzichtelijk welke informatie van belang is voor het creëren van inzicht
in de gemeentelijke vastgoedportefeuille, om te achterhalen of de gemeentelijke vastgoedportefeuille
bijdraagt aan de gemeentelijke doelstellingen. Uit de gevonden indicatoren zijn hoofdindicatoren naar voren
gekomen, welke kunnen worden gezien als een advies aan Nederlandse gemeenten waarmee inzicht in de
score van de vastgoedportefeuille kan worden verkregen. De verschillende subindicatoren geven gemeenten
de vrijheid om zelf te bepalen hoe die hoofdindicatoren concreet gemeten kunnen worden. Afhankelijk van de
score van het vastgoed op de gehanteerde indicatoren, zijn door verschillende auteurs vastgoedacties en
overwegingen in kaart gebracht om te komen tot de meest optimale vastgoedportefeuille. Als advies wordt
gegeven om objecten met meerdere problemen, met een hogere prioriteit op te lossen om de score van de
gehele vastgoedportefeuille te kunnen verbeteren.

7
Figuur a Verbinden gemeentelijke organisatiedoelstellingen aan

vastgoedstrategieën, operationele beslissingen, indicatoren en vastgoedacties

Besluitvormingstheorie
Multi Criteria Decsion Analysis (MCDA) is ontwikkeld om de manier waarop mensen in het dagelijkse leven
beslissingen nemen te ondersteunen (Binnekamp, 2010). De laatste decennia is kritiek ontstaan op de meeste
MCDA methoden, vanwege het feit dat deze methoden voorkeursmetingen uitvoeren op incorrecte wiskundige
wijze (Binnekamp, 2010). Barzilai heeft nieuwe methode ontwikkeld gebaseerd op een correcte wiskundige
handeling: Preference Function Modelling (PFM) en bijhorende software te ondersteuning: Tetra.

De gevonden indicatoren maken inzichtelijk welke informatie van belang is voor het creëren van inzicht in de
gemeentelijke vastgoedportefeuille, om te achterhalen of de gemeentelijke vastgoedportefeuille bijdraagt aan
de gemeentelijke doelstellingen. Gemeentelijk vastgoed dient te presteren op zowel kwantitatief (financieel)
als kwalitatief vlak (strategisch). PFM biedt uitkomst voor het ondersteunen van de gemeentelijke
vastgoedbeslissingen op meerdere criteria (zowel kwalitatief als kwantitatief). Binnen voorkeursmeting wordt
namelijk geen onderscheid gemaakt tussen kwalitatieve en kwantitatieve criteria, aangezien de eenheid
waarop wordt gemeten bestaat uit voorkeur. In principe wordt bij deze vorm van voorkeursmeting een relatie
gelegd tussen het empirische en het wiskundige systeem, waarbij twee metingen nodig zijn om een schaal te
kunnen definiëren. Tetra betreft een softwareprogramma dat de PFM methodologie implementeert en wordt
gebruikt als ondersteuning bij beslissingen die worden genomen op meerdere criteria (Metrics, 2010).

Verschillende instrumenten gericht op gemeentelijk vastgoedmanagement zijn geanalyseerd (bijlage B). Hieruit
blijkt dat geen enkel instrument op correcte wiskundige wijze voorkeuren meet. Door onder andere onjuist
gebruik van de schalen en het gebruik van lineair programmeren, laten de uitkomsten verder geen wiskundige
operaties toe. De geanalyseerde instrumenten bieden wel mogelijkheden tot het toepassen van PFM. Hiervoor
zijn per indicator minimaal twee metingen nodig om de schaal te definiëren, omdat bij voorkeur geen vaste
schaal bestaat. Met de ‘proof of concept’ is binnen dit onderzoek aangetoond dat het softwareprogramma
methodisch toepasbaar is voor gemeentelijk vastgoedmanagement.

8
Figuur b Model ‘Strategisch sturen met vastgoed’

DEEL III – ONTWERPEN & TESTEN

De verschillende organisatiedoelstellingen, vastgoedstrategieën, operationele beslissingen, indicatoren en
onderlinge verbindingen fungeren als bouwstenen voor een model dat de organisatiedoelstellingen aan de
vastgoedstrategie koppelt; en inzicht geeft in de indicatoren die inzicht geven in de technische, financiële,
functionele en strategische score van de gemeentelijke vastgoedportefeuille (figuur b). Een overzicht van deze
verschillende onderdelen is van belang zodat expliciet aangegeven kan worden op welke vastgoedobjecten
gestuurd dient te worden om de gestelde doelstellingen te kunnen behalen. Wanneer aan de hand van
indicatoren inzichtelijk wordt gemaakt hoe de gemeentelijke vastgoedportefeuille op bepaalde aspecten
scoort, kunnen vastgoedbeslissingen gefundeerd worden genomen. Figuur c representeert de bouwstenen
voor het model ‘Strategisch sturen met vastgoed’. Het model bestaat uit drie koppelingen:
A. De (gemeentelijke) organisatiedoelstellingen aan de vastgoedstrategieën;
B. De vastgoedstrategieën aan de operationele beslissingen;
C. En de operationele beslissingen aan de meetindicatoren.

Figuur c Stappen model ‘Strategisch sturen met vastgoed’
9
Aan de hand van interviews is gekeken welke onderdelen van het model ‘Strategisch sturen met vastgoed’ van
toepassing zijn voor gemeente ’s-Hertogenbosch. Doel van de interviews is om te achterhalen of de
gemeentelijke vastgoedportefeuille een bijdrage levert aan de gemeentelijke organisatiedoelstellingen. En het
geven van een advies aan de gemeente hoe met vastgoed gestuurd kan worden op het bereiken van de
gemeentelijke organisatiedoelstellingen. Om dit doel te kunnen bereiken bestaat het interview uit drie
onderdelen:
1. Bij het eerste onderdeel is gevraagd welke criteria aan het vastgoed worden gesteld en welke doelen deze
bedienen. En wanneer meerdere eisen worden gesteld, of er een gewichtsverdeling aan deze eisen
gekoppeld kan worden.
2. Bij het tweede onderdeel is het model ‘Strategisch sturen met vastgoed’ erbij gehaald. Het model
functioneert als een middel waarmee strategieën door middel van ‘guided learning’ kunnen worden
benoemd. Deze ‘guided learning’ methode houdt in dat het model niet functioneert als een oorzaakgevolg
schema om bepaalde doelen te kunnen bereiken. De nadruk ligt op het heden en de dingen die moeten
gebeuren, niet naar de resultaten die behaald dienen te worden. Het model ‘Strategisch sturen met
vastgoed’ functioneert hierbij als een middel waarmee doelstellingen, strategieën, operationele
beslissingen en indicatoren door middel van ‘guided learning’ kunnen worden benoemd, aangevuld of
gespecificeerd. Door de antwoorden van deel een in het schema te plaatsen ontstaat inzicht in de situatie
van gemeente ’s-Hertogenbosch en kunnen de geïnterviewden aan de hand van het model bepalen of er
nog aanvullende eisen aan het vastgoed gesteld kunnen worden.
3. Bij het derde en laatste onderdeel wordt gekeken in welke mate een selectie van de gebouwen van
gemeente ’s-Hertogenbosch momenteel aan de gestelde eisen voldoen. Door middel van voorkeuren van
de geïnterviewden wordt aan tien vastgoedobjecten een score gegeven. De objecten die geen of een
beperkte bijdrage leveren aan de gemeentelijke organisatiedoelstellingen, kunnen zo kenbaar worden
gemaakt. Aan de hand van de eindresultaten van de interviews kan worden gekeken of de gemeentelijke
vastgoedportefeuille meer zou kunnen bijdragen aan de doelstellingen van gemeente ’s-Hertogenbosch.

Figuur d Overzicht gemeentelijke organisatiedoelstellingen, vastgoedstrategieën, operationele beslissingen indicatoren
10