Konzertierung, Verhandlungsdemokratie und Reformpolitik im Wohlfahrtsstaat: Das Modell Deutschland im Vergleich PDF
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Konzertierung, Verhandlungsdemokratie und Reformpolitik im Wohlfahrtsstaat Sven JochemINico A. Siegel (Hrsg.) Konzertierung, Verhandlungsdemokratie und Reformpolitik im Wo hlfahrtsstaat Das Modell Deutschland im Vergleich Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2003 Gedruckt auf săurefreiem und alterungsbestăndigem Papier. Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme ISBN 978-3-8100-3613-1 ISBN 978-3-663-10526-8 (eBook) DOI 10.1007/978-3-663-10526-8 © 2003 Springer Fachmedien Wiesbaden Ursprilnglich erschienen bei Leske + Budrlch, Opladen 2003 Das Werk einschlieBlich aHer seiner Teile ist urheberrechtlich geschUtzt. Jede Verwertung au Berhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlages un zulăssig und strafbar. Das gilt insbesondere fUr VervieIfăltigungen, Ubersetzungen, Mikro verfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Inhalt Sven Jochem und Nico A. Siegel Konzertierung, Verhandlungsdemokratie und wohlfahrtsstaatliche Refonnpolitik .......................................................................................... 7 Teil I Theoretische und international vergleichende Perspektiven Roland Czada Konzertierung in verhandlungsdemokratischen Politikstrukturen............ 35 AnkeHassel Soziale Pakte: Konzertierung als Instrument zur Anpassung an die europliische Wlihrungsintegration................ .......... .................................. 70 Teil IT Uindererfahrungen Wolfgang Schroeder Modell Deutschland und das Biindnis fUr Arbeit.............. ............ ........... 107 Nico A. Siegel Die politische Okonomie der Konzertierung in Deutschland: Das Beispiel Biindnis fUr Arbeit.............................................................. 148 5 Emmerich Talos und Marcel Fink Sozialpartnerschaft in Osterreich: Das korporatistische Modell am Ende?.................................................................................... 194 Anton Hemerijck A Paradoxical Miracle: The Politics of Coalition Government and Social Concertation in Dutch Welfare Refonn........................................ 232 SvenJochem Konzertierung und Parteienwettbewerb: Das schwedische Modell im Wandel................................................................................................ 271 Klaus Armingeon Konzertierung in der Schweiz........ ............................. ............................. 311 Teil ill Fazit Nico A. Siegel und Sven Jochem Konzertierung im Wohlfahrtsstaat........................................................... 331 Autorenverzeichnis.................................................................................. 361 6 Konzertierung, Verhandlungsdemokratie und wohlfahrtsstaatliche Reformpolitik Sven JochemlNico A. Siegel 1 Eine Renaissance konzertierter Reformpolitik im Wohlfahrtsstaat? Fast genau nach 16 lahren christdemokratisch-liberaler Regierungszeit ging im September 1998 eine rot-griine Koalition als Siegerin aus den Bundestags wahlen hervor. Nicht einmal drei Monate spiiter fanden am 7. Dezember im Bundeskanzleramt die ersten Spitzengespriiche des Bundnisses for Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfiihigkeit statt. Mit der Initiierung eines deut schen Standortbiindnisses, einer tripartistischen nationalen Makrokonzertie rungsarena, war die Bundesregierung auf einen Kurs eingeschwenkt, der in einer Reihe anderer europiiischer Liinder bereits beschritten wurde: die erst malige Einleitung oder Wiederbelebung tripartistischer Konzertierungsge spriiche unter Beteiligung von Regierungsvertretem sowie Spitzenvertretem von Wirtschaftsverbiinden und Gewerkschaften. Die dreiseitige Konzertie rung soHte einen Beitrag zur Bewiiltigung dringlicher, in hohem Malle sach lich interdependenter wirtschafts- und sozialpolitischer Probleme im Zeitalter eines zunehmenden Standortwettbewerbs und eines dynamisierten, auf eine gemeinsame Wiihrung zusteuemden europiiischen Integrationsprozesses leis ten (Hassel 2000, i.d.B.; Regini 2000; Traxler 2001). Vor aHem der Blick auf die "verhandelte Anpassung" in den Niederlan den (VisserlHemerijck 1997; vgl. Hemerijck i.d.B.) diente in der Regierungs erkliirung des Bundeskanzlers yom November 1998 als Vorzeigereferenz fiir eine konsensual auf den Weg gebrachte Reformpolitik in zentralen sozial und arbeitsmarktpolitischen Bereichen. Eine Vielzahl von Anhiingem einer abgestimmten, koordinierten und konsensorientierten Politikgestaltung zwi schen Regierung, Wirtschaft und Gewerkschaften setzten groBe Hoffnungen darin, dass das Biindnis fiir Arbeit in Deutschland als effektives Steuerungs instrument einen Beitrag leisten konnte, der deutschen Malaise aus ver gleichsweise niedrigem Wirtschafts-und Beschiiftigungswachstum sowie stei gendem Konsolidierungsdruck in den offentlichen Haushalten ein Ende zu be reiten. Wie Nico Siegel in seiner Analyse in diesem Band zeigt, war das Biindnis fiir Arbeit im Herbst 1998 zuniichst "Chefsache": der Bundeskanzler selbst maB den Spitzengespriichen offentlich groBe Bedeutung bei und mode rierte sie folglich personlich. Die Initiative fiir ein Biindnis fiir Arbeit, dem deutschen Standortbiindnis, ist vor dem Hintergrund des Politikerbes der rot-griinen Koalition, dem auch 7 international bemerkenswert angestauten Problemdruck in der Beschiifti gungs- und Sozialpolitik zu sehen. Wissenschaftliche und publizistische Beo bachter, aus dem In- wie dem Ausland, hatten dem ,,Modell Deutschland" be reits seit Mitte der 1990er Jahre attestiert, in einer strulcturell bedingten Krise gefangen zu sein, weil Politik und Wirtschaft keinen Ausweg aus dem uniiber sehbar ansteigenden Problemdruck fanden. So mehrten sich ab Mitte der 1990er Jahre die Diagnosen, die eine deutsche Krankheit attestierten und Deutschland als den ,,sick man oft he euro" (Economist, 5th June 1999: 19-23) titulierten. Das unbefriedigende, ja Besorgnis erregende Performanzprofil des deutschen W ohlfahrtskapitalismus war und ist weiterhin durch eine strukturell verfestigte Arbeitslosigkeit im transferintensiv ausgebauten Sozialstaat ge kennzeichnet - "welfare without worlt', so die stark zugespitzte Problemdia gnose, die sich in Anlehnung an G0sta Esping-Andersens anbietet (1996). Ne ben einer fast schon chronisch anmutenden Wachstumsschwiiche der deut schen Wirtschaft rundeten insbesondere die von verschiedenen Seiten ange mahnten Reformen in den Kernbereichen der sozialen Sicherungssysteme so wie der Arbeitsmarktpolitik, aber auch in zukunftsweisenden Politikfeldern wie der Bildungspolitik (Schmidt 2002), das Bild yom ,,komparativen Ver lierer" Deutschland hiiufig abo Angesichts der GroBe und der Vielzahl von Herausforderungen erschien das Biindnis fUr Arbeit den Anhiingern einer ko ordinierten reformpolitischen Anstrengung als tripartistisch besetzte ,,Elefan tenrunde" (Leggewie 1999: 15) die angemessene "nationale Kraftanstren gung". Gleichzeitig diente das Biindnis fUr Arbeit einem Teil der deutschen So zialdemokratie - weniger dem griinen Juniorpartner in der Koalition - als symbolische Politik, als "Fokus unserer Politik der neuen Mitte", in den Wor ten von Bundeskanzler Gerhard Schroder (Schroder 1999). Ohne "ideolo gische Scheuklappen" (Schroder 1999: 55), so der Bundeskanzler program matisch weiter, sollte auf konsensualem Wege der Umbau des deutschen Wo hlfahrtsstaates entscheidend angestoBen und konkretisiert werden. Aller dings zog dieser anvisierte Reformweg von Anfang harsche Kritik auf sich. Norbert Berthold und Rainer Hank (1999) konnen stellvertretend fUr eine Reihe von Anhiingern einer (neo)liberalen wirtschaftspolitischen Konzeption genannt werden, die durch das Biindnis fUr Arbeit das im deutschen Wohl fahrtsstaat angelegte "biindische Prinzip" zentralisiert sahen. Mit diesem sei eher eine Verfestigung schon bestehender Reformblockaden, quasi eine Ver liingerung der Pfadabhiingigkeit verbunden. Die offenkundige Gefahr sei, so die Fundamentalkritik an der tripartistischen Politikgestaltung weiter, dass Deutschland vollends im "interventionistischen Morast" (BertholdIHank 1999: 9) versinke. Die Gegenposition zu dieser vehement ablehnenden Haltung konzertier ter Reformprozesse hob hingegen hervor, dass die Revitalisierung oder Initi ierung von Konzertierungspraktiken gerade in den Wo hlfahrtsstaaten angera- 8 ten sei, in denen interdependente Problemfelder segmentierte Problemlosun gen ineffektiv erscheinen lieBen und vielfaltige Vetopositionen der Verbande vorherrschen (Palier 2000). Insofem erschien die Konzertierungsstrategie vor dem Hintergrund der vielfaltigen Vetopunkte im deutschen politis chen Sys tem (vgl. Schmidt 2000) und Sozialversicherungsstaat ein prima vista mehr Erfolg versprechendes Unterfangen zur Reform des deutschen W ohlfahrts staates als mehrheitsdemokratische Alleingange seitens der Bundesregierung, die stets Gefahr laufen mussten, sich im dichten VetopunktegestrUpp des deutschen Regierungssystems zu verfangen. Die (vorlaufige) Bilanzierung des deutschen Biindnisses fUr Arbeit ist ein Fokus dieses Buches (vgl. hierzu insbesondere die Beitrage von Roland Czada, Wolfgang Schroeder und Nico Siegel). Allerdings beschriinkt dieser Band sich nicht auf deutsche Erfahrungen, sondem handelt auch von den Er fahrungen mit Konzertierungsprozessen in verhandlungsdemokratischen Kon texten anderer europaischer Lander sowie der Frage, inwieweit dreiseitige Konzertierungsprozesse zu wohlfahrtsstaatlichen Reformen beigetragen ha ben. Das wichtigste Erkenntnisinteresse, das sich wie ein roter Faden durch die Beitrage des Buches zieht, liegt darin, folgendes Forschungsdesiderat ei ner Beantwortung zuzufiihren. Unter welchen ~edingungen werden tripartis tische Konzertierungsprozesse auf der Makroe~ne eingeleitet oder revitali siert und erfolgreich konsolidiert? Welches sind die angemessenen MaBstabe fUr eine Bilanzierung tripartistisch konzertiertir Reformpolitik in Europa? Welche Reformpotenziale weisen dreiseitige Konzertierungspraktiken auf? Und - vor allem - welche politischen Faktoren entscheiden im Regierungs prozess fiber Erfolg und Misserfolg dieser Politikrnuster? Zwar mag das deutsche Biindnis fUr Arbeit fUr die Mehrzahl der Leser in Deutschland von besonderem Interesse sein, aber die Erfahrungen europ aischer Nachbarsstaaten tragen nicht weniger zur Beantwortung von Fragen mit tagespolitischer Relevanz im deutschen Kontext bei. 1m Gegensatz zum nicht nur in der Politik hierzulande immer wieder erkennbaren Glauben, das Modell Deutschland sei ein einzigartiges Strukturgebilde und aus auslandi schen Erfahrungen konnten daher kaum hilfreiche Lehren fUr Reformvorha ben im deutschen W ohlfahrtskapitalismus gezogen werden, sind die Heraus geber dieses Buches davon fiberzeugt, dass mit vergleichenden Untersuchun gen, soweit sie Lander mit einer Reihe von strukturellen AhnIichkeiten und damit iihnlichen Kontextbedingungen umfassen (most similar systems de sign), sich nicht nur die wissenschaftliche Suche nach kausalen Relationen auf einen vergleichsweise fruchtbaren Weg begibt, sondem auch praktische Schlussfolgerungen gezogen werden konnen. Nicht auf Eins-zu-eins Analo gien beruhende Empfehlungen leiten das Erkenntnisinteresse, sondem kon textualisierte Schlussfolgerungen mittlerer Reichweite.1 Insofern unterstlltzen und - bestenfalls - ergllnzen wiT mit diesem Buchprojekt die Bemll hungen, das Modell Deutschland aus einer international vergleichenden Perspektive zu 9 Korporatismus und Verhandlungsdemokratie: Die theoretischen Bezugspunkte Aus theoretischer Perspektive kniipfen wir zur Beantwortung unserer Leitfra gen erstens an die (Neo)Korporatismusdebatte an, die vor aHem seit den 1970er Jahren sowohl in der Staat-Verbande-Forschung als auch in der ver gleichenden Policy-Analyse einen wichtigen SteHenwert eingenommen hat (vgl. Schmitter 1974, 1989; Lehmbruch 1984, 1991; zusammenfassend Sia roff 1999, Kenworthy 2000, MolinalRhodes 2002). Die Autoren dieser For schungstradition haben Thesen zu den Bestandsbedingungen und Reformpo tenzialen dreiseitiger Konzertierungspraktiken formuliert, die es lohnt, vor dem Hintergrund einer, wie es den Anschein hat, Renaissance konzertierter Reformmuster in Europa (Schmitter/Grote 1997; Regini 2000; Hassel 2000) einer emeuten Uberpriifung zu unterziehen. AHerdings ist eine Einseitigkeit der erwiihnten Korporatismusanalysen darin zu sehen, dass vorwiegend orga nisationssoziologische Aspekte und statische Analyseperspektiven die For schungsanstrengungen dominieren. Der prozessuale Aspekt dreiseitiger Poli tikgestaltung, vor aHem im Hinblick auf verhandlungsdemokratische Spielre geln und Regierungsprozesse, stand hingegen weniger hliufig im Mittelpunkt des Interesses.2 Diesen "blinden Fleck" versuchen wir, zweitens, durch eine theoretische Ankopplung an die Analysen zu den ,,korporativen Verhandlungsdemokratien Westmitteleuropas" (vgl. Lehmbruch 1996) zu beheben. In diesen Verhand lungsdemokratien dominiert ein im Vergleich zu den Mehrheitsdemokratien abweichender Problemlosungsmodus (Lijphart 1984, 1999; Schmidt 2000) und zwar sowohl innerhalb wie au13erhalb der parlamentarischen Arena. Insti tutioneHe Eigenheiten priigen die auf Verhandlungen gepolte ,,Betriebsweise" dieses politischen Systemtyps (vgl. Czada i.d.B.). Unilaterale Politikdurchset zung von Einparteienregierungen auf Basis einfacher parlamentarischer Mehrheiten stehen der historisch gewachsenen Konsensfindungskultur dieser Verhandlungsdemokratien entgegen. Verhandlungen zwischen den Regie rungsparteien, den Repriisentanten der Gliedkorperschaften und der Zentralre gierung und - als drittem Pfeiler - zwischen staatlichen Akteuren und Ver- evaluieren, vgJ. Jochem/Siegel (2000), wie dies auch und gerade von den Mitarbeitern in der so genannten Benchmarking Gruppe des Biindnisses fllr Arbeit verfolgt wurde, vgJ. EichhorstlProfitlThode (2001), Thode (2002), Eichhorst (2002), Heinze (2002). 2 Diese Kritik wird insbesondere von Molina und Rhodes (2002) ausgefiihrt: "Scholars re garded a particular set of formal policy-making practices as neo-corporatist ( ... ) but offe red few insights into how these functioned or adjusted over time" (2002: 312). Und beide Autoren kommen schlieBlich zum kaum euphorischen Urteil iiber den gegenwlirtigen For schungsstand: "To date, with few exceptions ( ... ), those who have begun studying the new neo-corporatisms or systems of concertation of the late twentieth and early twenty-first cen turies have barely moved beyond description and speculation" (2002: 326); vgJ. auch Ther born (1987,1992). 10 bandseliten in korporatistischen Politikgestaltungsprozessen haben in den Verhandlungsdemokratien den politischen Prozess auf Konfliktlosungsrou tinen jenseits des Mehrheitsprinzips justiert. Zwar kann den Theorien tiber Verhandlungsdemokratien vorgeworfen werden, dass sie in meist typologisierenden Bestrebungen eher statisch kon stitutionelle Regeln bzw. informelle Institutionen fokussieren und eine nicht durchweg instruktive additive Ansammlung einzelner Charakteristika zu Zwecken der Typenbildung betreiben (Kaiser 1998, Czada i.d.B.). Diese Schwache teilt das komparatistische Konzept der Verhandlungsdemokratie allerdings mit anderen rnaBgeblichen Typologisierungsbemiihungen, etwa der Unterscheidung zwischen Mehrheits- und Konsensdemokratien (Lijphart 1999) und kann als Preis vergleichender Typologisierungsbemiihungen kaum dem spezifischen theoretischen Konstrukt per se angelastet werden. Fiir die Zwecke dieses Buches erscheint uns das Konzept der Verhandlungsdemokra tie jedenfalls als hilfreicher Ausgangs- und wiederkehrender Bezugspunkt, der die Analyselinsen fUr die Autoren der einzelnen Landerstudien dieses Bandes scharfe n soli. Die Faile: Konzertierungsprozesse in Verhandlungsdemokratien Bislang wurden in der Literatur zur Renaissance tripartistischer Reform muster (Schmitter/Grote 1997; Regini 2000; Hassel 2000), die haufig als So ziale Pakte, Beschaftigungspakte oder Standortbiindnisse bezeichnet werden, vomehrnlich solche Lander gewiirdigt, in denen wahrend der 1980er und 1990er Jahre erstmals Konzertierungsprozesse initiiert wurden, also keine wieter zuriickreichende Traditionen mit korporatistischen Konzertierungsare nen bestanden (vgl. Aust 1999 fUr Irland oder Baccaro 2002 fUr Italien). Unser Buchprojekt urnfasst dagegen Analysen zu Landem, in denen mehr oder weniger stark forrnalisierte korporatistische Traditionen bereits in den Jahrzehnten zuvor maBgebliche Bestandteile der verhandlungsdemokrati schen politischen Okonomie darstellten. Osterreich (Talos und Fink i.d.B.) und Schweden (Jochem i.d.B.), aber auch der liberale Korporatismus der Schweiz (Armingeon i.d.B.) und die Niederlande (Hemerijck i.d.B.) seien als Lander genannt, in denen zumindest in der zweiten HaUte des 20. Jahrhun derts tiber weite Strecken oder dauerhaft korporatistische Konzertierungsare nen als Manifestation verhandlungsdemokratischer Politikprozesse bestanden. Insbesondere der verhandlungsdemokratische Kontext in diesen Landem lasst den Vergleich mit der Bundesrepublik, wo die tripartistische Konzertierung auf der nationalen Makroebene zwar die Ausnahrne darstellte, der Korporatis mus auf und die Koordinierung tiber die Mesoebene indes fester Bestandteil verhandlungsdemokratischer Politikarrangements war, besonders fruchtbar erscheinen. 11
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