Kommunalpolitik in Deutschland

506 Pages·1999·10.983 MB·German

by  Prof. Dr. Hiltrud Naßmacher, Prof. Dr. Karl-Heinz Naßmacher (auth.)

UTB2097
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Hiltrud N aBmacherlKarl-Heinz N aBmacher
Kommunalpolitik
in Deutschland
Leske + Budrich, Opladen 1999
Gedruckt auf sliure-und chlorfreiem, a1terungsbestlindigem Papier
Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme
NaBmacher, Hiltrud:
Kommunalpolitik in Deutschland / Hiltrud NaBmacher ; Karl-Heinz NaBmacher.
- Opladen : Leske + Budrich, 1999
(Schriftenreihe: Uni-Taschenbiicher; Bd. 2097)
ISBN 978-3-322-86677-6 ISBN 978-3-322-86676-9 (e8ook)
001 10.1007/978-3-322-86676-9
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und Verarbeitung in elektronischen Systemen.
© 1999 by Leske + Budrich, Opladen
Einbandgestaltung: Alfred Krugmann, Stuttgart
Satz: Leske + Budrich, Opladen
Inhalt
Vorwort........................................................................................ 9
Kapitell:
Kommunalpolitik heute: Lokalpolitische
Steuerung oder gemeindliche SelbstverwaItung? .................... 11
1.1 Politik vor art .................................................................. 12
1.1.1 Bestimmung des Gegenstandes........................................ 12
1.1.2 Wissenschaftlicher Problemzugriff .................................. 18
1.1.3 Gemeinden als Teil des politischen Systems.................... 25
1.1.4 Verhaltnis von Kommunalpolitik und Parteipolitik ......... 32
1.2 Traditionen der Selbstverwaltung .................................. .. 37
1.2.1 Stadtische Selbstverwaltung im Agrarstaat .................... .. 38
1.2.2 Selbstverwaltung im ModemisierungsprozeB ................ .. 45
1.2.3 Rekonstruktionen der gemeindlichen Selbstverwaltung .. .. 53
1.3 Spannungsfelder kommunaler Politik ............................ .. 62
1.3.1 6rtliche Gemeinschaft vs. gleichwertige
Lebensverhaltnisse .......................................................... . 63
1.3.2 Aufgaben-und Finanzverbund vs.
kommunale Autonomie ................................................... . 70
1.3.3 Neues Steuerungsmodell vs.
lokales Konfliktmanagement............ ................................ 77
Kapitel2:
Aufgaben der Gemeinden: Biirgemahe
DienstIeistungen und kIeinraumige UmweItgestaltung........... 85
2.1 Wichtige Aufgaben in den Beispielstiidten ....................... 86
2.2 Biirgernahe Versorgung mit offentlichen
Dienstleistungen............................................................... 94
5
2.2.1 Darstellung anhand des Verwaltungsaufbaus................... 94
2.2.2 Haushaltsplan als ausdifferenziertes Aufgabenspektrum.... 108
2.3 Kleinraumige Steuerung der Umweltentwicklung .......... . 117
2.3.1 Entwicklungsplanung: Gesamtkonzept oder
strategische Intervention? ............................................... . 118
2.3.2 Steuerungsmoglichkeiten der Gemeinden ........... , ........... . 125
2.3.3 Zusammenhlinge mit iiberortlichen Planungen ............... . 138
2.4 Kommunale Aufgabenerfiillung im Wandel .................... . 146
2.4.1 Versuche einer systematischen Erfassung der Aufgaben ... . 147
2.4.2 Abgrenzung zwischen privaten und
offentlichen Dienstleistungen .......................................... . 158
2.4.3 Privatisierung offentlicher Aufgaben .............................. . 164
Kapitel3:
Finanzierung kommunaler Ma8nahmen:
Politische Anforderungen und
wirtschaftliche Rahmenbedingungen ....................................... 175
3.1 Entgelte, Gebuhren und Beitrage..................................... 176
3.1.1 Kostendeckung bei Entgelten und Gebiihren ................... 178
3.1.2 Beitriige zwischen offentlichem und privatem Nutzen..... 186
3.2 Steuereinnahmen der Gemeinden..................................... 190
3.2.1 Kleine Gemeindesteuern .................................................. 192
3.2.2 Grundsteuer A und B ....................................................... 195
3.2.3 Gewerbesteuer.................................................................. 201
3.2.4 Gemeindeanteil an der Einkommen-und U msatzsteuer ..... 208
3.2.5 Bedeutung der Steuereinnahmen fUr
die Kommunalfinanzen .................................................... 212
3.3 Vermogensumschichtung und Kreditaufnahme................ 215
3.4 Finanzzuweisungen von Land, Bund und EU................... 224
3.4.1 Schliisselzuweisungen und Ausgleichszahlungen............ 228
3.4.2 Zweckzuweisungen als "goldener Ziigel" ........................ 240
3.5 Perspektiven der Haushaltskonsolidierung......................247
6
Kapitel4:
Entscheidung iiber gemeindliche Aufgaben:
Kommunale Selbstverwaltung oder Demokratie
in iiberschaubaren Einheiten ................... ............................. .... 263
4.1 Konvergenz der Gemeindeordnungen?........................... 263
4.2 Kommunales Entscheidungssystem ........... ....................... 273
4.2.1 Institutionen der kommunalen Selbstverwaltung ............. 274
4.2.2 Formen lokaler Offentlichkeit.... .............................. ........ 284
4.2.3 Elemente der Politikverflechtung, horizontal
und vertikal ................................................................ , ..... 299
4.3 Kommunaler Entscheidungsprozej3 ................................. . 307
4.3.1 Vorbereitung und Beratung einer Vorlage ...................... . 308
4.3.2 "Vorentscheider" als politische Manager ........................ . 317
4.3.3 Neue Herausforderungen an das Management.. .............. . 329
4.4 Beratung des Gemeindehaushalts ................................... . 338
4.5 Entscheidung aber einen Bebauungsplan ....................... . 350
KapitelS:
Handlungsfelder kommunaler Politik:
Wohnungen und Wirtschaft als Beispiele .............................. . 363
5.1 Auswahl der Handlungsfelder ......................................... . 363
5.2 Kommunale Wirtschaftspolitik ........................................ . 370
5.2.1 Aufgaben und Ziele ......................................................... . 371
5.2.2 Handlungspotentiale ....................................................... . 377
5.2.3 Ansiedlung und Aufsiedlung
(neue Betriebe und neue Standorte) ................................ . 389
5.2.4 Gemengelagen und FHichenrecycling
(Standortsicherung als Aufgabe) ..................................... . 401
5.2.5 Dienstleistungsstandorte und Gewerbehofe
(Standortentwicklung als Chance) ................................... . 409
5.3. Kommunale Wohnungspolitik ........................................ . 419
5.3.1 Aufgaben und Ziele ......................................................... . 421
5.3.2 Handlungspotentiale ........................................................ . 427
5.3.3 Bearbeitung typischer Probleme ..................................... . 432
5.4 Perspektiven .................................................................... 444
7
Literaturverzeichnis ......... ....... ... ................. .............................. 449
Sachregister ............. .... ...... ...................................... .................. 499
8
Vorwort
Als vor genau dreiBig Jahren einer von uns (jung, weiblich)·die Chan
ce erhielt, fUr einen (durch Verzicht freigewordenen, aber sichereri)
Wahlkreis im Rat einer nordrhein-westflilischen GroBstadt mitzuwir
ken, war das fur uns beide der Beginn einer wunderbaren Erfahrung.
Damals wuBten wir noch nicht, daB dieses ehrenamtliche Mandat
die entscheidende Weichenstellung fur unsere Berufstatigkeit werden
sollte: Die erste Berufung auf einen politikwissenschaftlichen Lehr
stuhl mit dem Schwerpunkt Kommunalpolitik folgte sechs Jahre spa
ter, die Habilitation uber ein kommunalpolitisches Thema weitere elf
Jahre danach.
Inzwischen ist Kommunalpolitik eine Konstante unseres Berufsle
bens. Zwanzig Jahre nach seinem ersten Erscheinen liefert dieses
Buch eine aktuelle, stark verbesserte und wesentlich erweiterte Zwi
schenbilanz unserer professionellen Einsichten. Wir hoffen, daB es
von den Leserinnen und Lesem in Studium und Berufspraxis genauso
freundlich aufgenommen wird, wie sein Vorganger.
Weil auch Menschen, die aus einer stabilen Paarbeziehung agieren,
in ihrem Leben Kollegen, Freunde und Helfer brauchen, widmen wir
das Buch Hans E., Heinz A., Ernst L. und Herbert D., vier unverzicht
baren Begleitem und Helfem auf diesem muhsamen Weg mit herzli
chern Dank fUr ihre hOchst unterschiedlichen Beitrage vorwiegend
ideeller Natur. Ohne den professionellen Einsatz von Sabine Rode
wald und Stephan Bissinger (Dniversitat Konstanz) sowie Isolde Mat
ziwitzki und Elisabeth Brand (Carl-von-Ossietzky Dniversitat Olden
burg) ware der Text wohl niemals fertig geworden. Hier hat unser
Dank einen sehr konkreten Bezug und die Betroffenen kennen ihren
Anteil!
Oldenburg, im Juni 1999 Prof. Dr.· Hiltrud N aBmacher
Prof. Dr. Karl-Heinz NaBmacher
9
1. Kommunalpolitik heute:
Lokalpolitische Steuerung oder
gemeindliche Selbstverwaltung?
Technische Neuerungen verandem die Lebensbedingungen der Men
schen in den entwickelten Industriegesellschaften standig - zuweilen
grundlegend. Heute ist das Auto als Massenverkehrsmittel aIIgemein
verbreitet; praktisch aIle HaushaIte sind mit Femsehgeriit und Telefon
ausgestattet. Die weltweite Vemetzung schreitet voran. In der niich
sten Umgebung, der engeren riiumlichen Umwelt, empfinden viele
Menschen eine Veranderung aIs besonders tiefen Eingriff in ihre per
sonlichen Lebensverhiiltnisse. So wird auch in den Gemeinden der ge
sellschaftliche Wandel filr jedermann erfahrbar.
Die Massenmotorisierung hat in Verbindung mit einem verstiirkten
StraBenbau die unmittelbare Niihe von Wohnort, Arbeitsplatz und
Einkaufmoglichkeit auf breiter Front in Frage gestellt. Das Massen
kommunikationsmittel Femsehen schuf filr die Freizeit wie filr die In
formation der BevOlkerung vollig neue Bedingungen. Auswirkungen
auf die gesellschaftliche Bedeutung der ortlichen Vereine, der LokaI
presse und damit verbunden auf das Verhiiltnis der Burger zur 10kaIen
Politik, ihren traditionellen Institutionen und Repriisentanten waren zu
erwarten.
Die Verbreitung des Telefons hat neue Moglichkeiten filr Ge
spriichskontakte zwischen Einzelpersonen geschaffen. Fur die Kom
munikation zeichnen sich durch neue Leitungssysteme sowie Satelli
ten erweiterte Moglichkeiten abo Die mit dem Fabriksystem (Fordis
MUS) verbundene Trennung von Wohnung und Arbeitsplatz wird teil
weise uberfiussig. Arbeitspliitze lassen sich weltweit miteinander ver
netzen (GlobaIisierung). Wirtschaftliche Tiitigkeit kann ohne Stand
ortbindung entfaItet werden.! Landwirtschaft, Industrie und personen-
Vgl. Grabow 1996a, S. 176f., 179f.
11
bezogene Dienstleistungen bleiben zwar in den Gemeinden, unter
scheiden sich aber im Hinblick auf ihre wirtschaftliche Bedeutung.
1.1 PoUtik vor Ort
sozialenveranderunge~~aben
Die meisten wirtschaftlichen und sich
allmlihlich vollzogen. 1m Gegensatz dazu fallen dicn~:roffnung eines
Verbrauchermarktes, die Errichtung. ganzer Neubauviertel, Sanierung
alter Wohngebiete und bedeutende Verkehrsbauten sofort ins Auge.
Ortliche GroBprojekte verandem in smdtischen Ballungsgebieten eben
so wie in kleinen Gemeinden des landlichen Raumes die Umwelt des
einzelnen. Sie rUcken den gesellschaftlichen Wandel in das BewuBt
sein der Bevolkerung, drangen die Frage nach den ortlichen Lebens
bedingungen auf, regen zur Analyse der dafiir maBgebenden Einfliisse
und Entscheidungen an.
Die ortlichen Lebensbedingungen werden durch wirtschaftliche
Entwicklung, sozialem Wandel und politische Entscheidungen beein
fluBt. Wieviel PoUtik in der Gemeinde stattfindet, ist im ZugrijJ der
Wissenschaft ebenso umstritten wie die Rolle der Parteien in der
Kommunalpolitik. Das Zusammenwirken lokaler Entscheidungen und
iiberortlicher Vorgaben ist abhangig von der Stellung der Gemeinden
im Staat. Die Gemeinden und ihr durch die Verfassung verbiirgtes
Recht zur Selbstverwaltung konnen auf eine lange Tradition zUrUck
blicken. 1m Verlauf der Entwicklung unterlagen die Gemeinden eben
so wie ihre gesellschaftIiche, wirtschaftliche und politische Umwelt
vielfliltigen Veranderungen.
1.1.1 Bestimmung des Gegenstandes
Die Darstellung der Gemeinde in der Fachliteratur zur kommunalen
Selbstverwaltung bleibt Mufig iiberlieferten Vorstellungen verhaftet,
z.B.: "Seit dem SeBhaftwerden der Menschen nehmen die Gemeinden
als Siedlungs- und Lebenseinheiten eine wichtige Stellung im .~~
schaftIichen und PQJitischen Leben. ein~!Entwicklungsgeschichtlich}.st'
die deutsche Gemeinde alter als der Staat. Ihre Wurzel ist die· aDS· der
N~chbafScliil:ft ·erwachsene ortliche Interessengemeinschaft, die zur
12