Kommunale Konkordanz- und Konkurrenzdemokratie: Parteien und Bürgermeister in der repräsentativen Demokratie

352 Pages·2008·2.654 MB·German

by  Lars Holtkamp (auth.)

Lars Holtkamp
Kommunale Konkordanz- und Konkurrenzdemokratie
Gesellschaftspolitik und Staatstätigkeit
Band 30
Herausgegeben von
Bernhard Blanke
Roland Czada
Gerhard Lehmbruch
Susanne Lütz
Herbert Obinger
Manfred G.Schmidt
Lars Holtkamp
Kommunale
Konkordanz-
und Konkurrenz-
demokratie
Parteien und Bürgermeister
in der repräsentativen Demokratie
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1.Auflage 2008
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© VSVerlag für Sozialwissenschaften | GWVFachverlage GmbH,Wiesbaden 2008
Lektorat:Monika Mülhausen
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Umschlaggestaltung:KünkelLopka Medienentwicklung,Heidelberg
Satz:Gerald Piuk
Druck und buchbinderische Verarbeitung:Krips b.v.,Meppel
Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier
Printed in the Netherlands
ISBN 978-3-531-15651-4
I nhalt

Vorwort ................................................................................................................................7
1 Einleitung...................................................................................................................9
1.1 Untersuchungsgegenstand und fragestellung....................................................11
1.2 Theoretischer Bezug...............................................................................................18
1.2.1 Verhandlungsdemokratische Ansätze in der
vergleichenden Regierungslehre.............................................................18
1.2.2 Parteienforschung.....................................................................................24
1.2.2.1 Ursachen für (lokale) Honoratiorenparteien.........................................28
1.2.2.2 Lokalparteien in der Kartellparteienphase............................................34
1.2.3 Besonderheiten lokaler Politik.................................................................38
1.3 Untersuchungshypothesen....................................................................................43
1.4 Untersuchungsmethodik und Untersuchungsaufbau.......................................44
2 Ideengeschichtliche Entwicklung der kommunalen Selbstverwaltung..........50
2.1 Der rechtswissenschaftliche Diskurs....................................................................51
2.1.1 Juristischer Diskurs im 19. Jahrhundert.................................................53
2.1.2 Juristischer Diskurs in der Weimarer Republik und im
Nationalsozialismus..................................................................................57
2.1.3 Juristischer Diskurs in der Bundesrepublik...........................................62
2.2 Der politikwissenschaftliche Diskurs...................................................................67
2.2.1 Lokale Politikforschung in den 60er und 70er Jahren..........................70
2.2.2 Lokale Politikforschung in den 80er Jahren...........................................76
2.2.3 Lokale Politikforschung seit den 90er Jahren........................................80
2.2.4 Konkordanzdemokratische Ansätze.......................................................83
2.3 Zusammenfassung..................................................................................................90
3 Entwicklung der kommunalen Parteien in der Bundesrepuplik
Deutschland zwischen 1945 und 2005.................................................................98
3.1 Wandel kommunaler Rahmenbedingungen.......................................................99
3.1.1 Rechtliche Rahmenbedingungen.............................................................99
3.1.2 Gemeindegröße........................................................................................109
3.1.3 Organisationsgrad der Parteien.............................................................112
3.1.4 Regionale politische Kultur....................................................................113
6 Inhaltsverzeichnis
3.1.5 Einfluss der nationalen Parteiorganisationen......................................116
3.1.6 Modell für den aktuellen Querschnittsvergleich................................120
3.2 Nominierungsphase.............................................................................................122
3.2.1 Parteiinterne Wahlen..............................................................................126
3.2.2 Nominierungsprozesse der Ratskandidaten.......................................130
3.2.3 Nominierungsprozesse der Bürgermeisterkandidaten......................144
3.2.4 Resümee....................................................................................................153
3.3 Wahlkampfphase..................................................................................................159
3.4 Wahl........................................................................................................................171
3.4.1 Wahlverhalten..........................................................................................171
3.4.2 Wahlerfolge der Wählergemeinschaften..............................................173
3.4.2.1 Einfluss des Kommunalrechts und der Gemeindegröße...................175
3.4.2.2 Einfluss des Parteienwandels................................................................180
3.4.2.3 Strukturwandel der Wählergemeinschaften........................................182
3.4.2.4 Fazit...........................................................................................................185
3.5 Regierungsphase...................................................................................................186
3.5.1 Personelle Parteipolitisierung................................................................186
3.5.2 Prozedurale Parteipolitisierung............................................................202
3.5.3 Inhaltliche Parteipolitisierung in der kommunalen
Haushaltspolitik......................................................................................226
3.5.4 Exekutive Führerschaft...........................................................................236
3.5.5 Exkurs: Direktdemokratische Vetopositionen.....................................261
4 Zusammenfassung, normative Bewertung und Ausblick..............................268
4.1 Konkordanz- und konkurrenzdemokratische Muster der
repräsentativen Demokratie auf kommunaler Ebene......................................268
4.2 Normative Bewertung der Konkordanz- und Konkurrenzdemokratie........272
4.3 Trends in Richtung Konkordanzdemokratie....................................................279
4.4 Die kommunale Ebene als Hoffnungsträger in der Parteienkrise?................287
Literatur............................................................................................................................291
Anhang.............................................................................................................................329
Auswertungen.................................................................................................................341
Abbildungsverzeichnis...................................................................................................350
V orwort

Das hier vorliegende Buch, das gegenüber der im September 2006 an der FernUni-
versität in Hagen als Habilitationsschrift eingereichten Fassung leicht überarbeitet
und gekürzt wurde, befasst sich mit unterschiedlichen Mustern der repräsentati-
ven Demokratie auf kommunaler Ebene. Ausgehend von langjährigen Beobach-
tungen in diversen Forschungsprojekten zu Kommunen unterschiedlicher Größe
und in unterschiedlichen Bundesländern wie auch im Rahmen meiner Tätigkeit als
Ratsmitglied in einer nordrhein-westfälischen Kleinstadt seit 1989 erlebte ich, dass
Kommunalpolitik durchaus unterschiedlich organisiert sein kann. Dabei ist nicht
einfach jede Kommune anders, sondern es lassen sich in Bezug auf diese Unter-
schiede aus meiner Sicht Regelmäßigkeiten feststellen, die in diesem Buch in
komprimierter Form beschrieben, erklärt und bewertet werden sollen.
Auf kommunaler Ebene lassen sich danach aus meiner Sicht zwei Extremty-
pen der repräsentativen Demokratie unterscheiden. Die kommunale Konkordanz-
demokratie ist geprägt durch eine geringe Parteipolitisierung von Rat und Bür-
germeistern in der Nominierungs-, Wahlkampf-, Wahl- und Regierungsphase bei
gleichzeitig starker Dominanz des Bürgermeisters. Demgegenüber zeichnet sich
kommunale Konkurrenzdemokratie durch eine starke Parteipolitisierung in allen
Phasen und einen weniger einflussreichen Bürgermeister aus. Diese beiden Ex-
tremtypen der repräsentativen Demokratie dienen in dieser Arbeit als Hinter-
grundfolie, um Untersuchungen zur Kommunalpolitik im Längs- und Quer-
schnittvergleich auf einem Intervall zwischen Konkordanz- und Konkurrenzde-
mokratie einordnen zu können.
Mit dieser Analyse verbinde ich vor allem drei Anliegen:
Erstens soll durch diese Perspektive die in der lokalen Politikforschung dominante
und vehement vertretene These einer stärkeren Parteipolitisierung der Kommu-
nalpolitik kritisch hinterfragt werden. Auch für die kommunale Ebene gilt aus
meiner Sicht, dass „nach dem Rom der Demokratie mehrere Wege führen“ (Lehm-
bruch 1987: 1) können, die vorbehaltlos empirisch zu untersuchen sind.
Zweitens soll mit diesem Buch erstmalig ein Überblick über die vielfältigen
empirischen Untersuchungen zur repräsentativen Demokratie auf kommunaler
Ebene gegeben werden. Über die Jahre hinweg sind viele hochwertige studentische
Arbeiten und Dissertationen entstanden, deren Ergebnisse bisher kaum zusam-
mengetragen und veröffentlicht wurden. Wie ich an der Fernuniversität in Hagen
erleben durfte, verfügen viele Studenten und Promoventen über intensive Fach-
kenntnisse in Kommunalverwaltung und -politik. Der relativ unproblematische
8 Vorwort
Feldzugang zur Kommunalpolitik ermöglicht es ihnen zudem (fast nur in diesem
Bereich) eigenständige und tiefgehendere empirische Untersuchungen durchzu-
führen. Dabei erweist es sich aber immer wieder als problematisch, dass in der
lokalen Politikforschung bisher kaum Überblickswerke zum Forschungsstand und
zu Forschungsperspektiven der repräsentativen Demokratie vorgelegt wurden.
Die in diesem Buch entwickelten Demokratietypen und skizzierten Erklärungsfak-
toren für unterschiedliche Konfliktregelungsmuster in der Kommunalpolitik sollen
damit auch ein Analyseraster bieten, das zukünftige studentische Arbeiten und
Dissertationen „anleiten“ könnte.
Drittens soll versucht werden, die empirischen Untersuchungen der lokalen
Politikforschung aus dem „kommunalwissenschaftlichen Ghetto“ herauszuführen
und stärker als bisher Bezüge zur vorwiegend national ausgerichteten Parteienfor-
schung und vergleichenden Regierungslehre herzustellen.
Wenn ich mit dem vorliegenden Buch zumindest einen kleinen Beitrag zur Er-
reichung dieser nicht unambitionierten Ziele leisten könnte, dann wäre aus meiner
Sicht schon viel erreicht.
Ohne die Hilfestellung verschiedenster Personen und die infrastrukturelle Ab-
sicherung wäre diese Arbeit kaum zu realisieren gewesen. Hier ist als Erstes Su-
sanne Lütz, Jörg Bogumil und Roland Czada zu danken, die mir einerseits an der
Fernuniversität in Hagen eine weitgehende Autonomie meiner Lehr- und For-
schungsaktivitäten gewährten und andererseits in Gesprächen und ihren Publika-
tionen sehr wichtige Hinweise für die theoretische Ausrichtung des Forschungs-
vorhabens gaben. Zudem hatte ich in vielen gemeinsamen Publikationen mit Jörg
Bogumil die Möglichkeit, die Bandbreite kommunal- und verwaltungswissen-
schaftlich relevanter Fragestellungen zu erkunden und verdanke ihm somit auch
viele empirische Anregungen.
Aus meiner alten Bochumer Zeit möchte ich mich insbesondere bei meinem
Doktorvater Uwe Andersen und bei Klaus Schubert herzlich bedanken, die mein
Interesse an einer lebendigen, aktuelle praxisnahe Fragen empirisch aufgreifenden
Politikwissenschaft nachhaltig bestärkt haben. Zahlreiche Hinweise zur Konzipie-
rung und publikationsreifen Überarbeitung der Habilitationsschrift verdanke ich
zudem Gerhard Banner, Arthur Benz, Marian Döhler, Thomas Eimer, David Geh-
ne, Hubert Heinelt, Everhard Holtmann, Angelika Vetter und Hans-Georg Weh-
ling. Bei der Erstellung von Grafiken, Formatierungs- und Korrekturarbeiten habe
ich zudem auf die fachkundige Hilfe von Thomas Eimer, Eugen Holtkamp und
Gerald Piuk zurückgreifen können.
Zum Schluss gilt mein Dank meinen Eltern und meiner Freundin Sonja, die mich
liebevoll in dieser Zeit unterstützt haben.
1 Einleitung
Der Einfluss von Parteien in der Kommunalpolitik gehört seit Jahrzehnten zum
Standardthema der lokalen Politikforschung. Die Debatte des Parteieneinflusses
auf kommunaler Ebene ist gekennzeichnet durch eine hohe normative Aufladung
– einige Autoren sprechen sogar von einem „Bekenntnisstreit“ (Holtmann 1998:
208). Während viele Politikwissenschaftler nach wie vor eine parteienstaatlich
strukturierte, konkurrenzdemokratische Kommunalpolitik propagieren, präferie-
ren viele Wähler und die rechtswissenschaftlich geprägte Kommunalwissenschaft
eher die kommunale Konkordanzdemokratie. Danach soll der Einfluss von Partei-
en auf die Kommunalpolitik stark reduziert werden und der Bürgermeister bei
gleichzeitig konsensualen Konfliktregelungsmustern im Gemeinderat die kommu-
nale Szenerie dominieren.
Aber nicht nur für die kommunale Ebene wird die Rolle von Parteien in der
Demokratie vermehrt kritisch diskutiert. Bereits zum Anfang der 90er Jahre wurde
die zunehmende Distanz zwischen Bürgern und Parteien in den Massenmedien
vorwiegend mit Bezug auf die Bundesebene auf den Begriff der Parteienverdros-
senheit gebracht. Auch wenn die politikwissenschaftliche Parteienforschung in
Deutschland relativ reserviert auf diese Krisenszenarien reagiert, zumal allein seit
1949 zehn Parteienkrisen in Deutschland konstatiert wurden (von Alemann 2000:
187), wird diese Ablösung der Parteien von ihrer gesellschaftlichen Basis bei
gleichzeitigem Vordringen in alle staatlichen Bereiche in der Diskussion über den
Parteienwandel weitgehend bestätigt und auch zunehmend aus normativer Per-
spektive problematisiert (von Beyme 2000: 202). Die spätestens seit den 90er Jahren
rückläufige Zahl der Parteimitgliedschaften, die Überalterung der Parteien und die
Abnahme der Parteiidentifikation der Wähler sind deutliche Anzeichen für die
zunehmende Distanz zwischen Parteien und Bürgern und wird nicht mehr aus-
schließlich auf gesellschaftliche Veränderungsprozesse, sondern bedingt auch auf
die „Kommunikations-, Realitäts- und Problemlösungsverluste“ (Oberreuter 2003:
98) der Parteien zurückgeführt. Zunehmend wird auch die institutionelle Privile-
gierung der politischen Klasse durch Kartellabsprachen problematisiert (von
Prittwitz 2000: 10). Durch diese Prozesse der sozialen Schließung könne der Wäh-
10 1 Einleitung
ler einzelne Politiker kaum noch zur Verantwortung ziehen, womit Frustration
und politische Apathie forciert würden (Borchert 2003: 40, 55).
Insgesamt wird vermehrt befürchtet, dass der Trend auf Bundesebene in Rich-
tung losgelöste und basislose Parteien geht (Wiesendahl 2003: 37) und die Parteien
damit viele der ihnen für das politische System zugeschriebenen Funktionen, die
gerade auf der Vermittlung zwischen Gesellschaft und Staat basieren, kaum noch
erfüllen.
Dabei richtet sich das Interesse in der Diskussion über mögliche Reformen des
Parteienstaats zunehmend wiederum auch auf die lokale Ebene. Durch die Refor-
men der kommunalrechtlichen Rahmenbedingungen in den 90er Jahren fungieren
die Kommunen zum Teil als Vorbild für die höheren föderalen Ebenen. So werden
Vorschläge bzgl. eines stärker personenorientierten Wahlrechts bzw. zur Direkt-
wahl der Ministerpräsidenten und zur Einführung von Volksentscheiden zwecks
Begrenzung des Parteieneinflusses mit Verweis auf Erfahrungen in der kommuna-
len Praxis von vielen Politikwissenschaftlern auch für die Ebene der Bundesländer
und des Bundes ernsthaft in Erwägung gezogen, wenn nicht gar befürwortet (De-
cker 2001; von Prittwitz 2003; Borchert 2003: 222f.; Dittberner 2004: 266).1 Oder es
wird eine Erweiterung des klassischen Mitgliederkonzeptes der Parteien gefordert,
um den im Zuge des Wertewandels gewachsenen Ansprüchen an eine thematisch
gebundene und zeitlich limitierte Partizipation besser gerecht zu werden. Hierfür
sei vor allem die lokale Ebene prädestiniert, auf der durch runde Tisch die Bürger
wieder vermehrt in die Politik und bedingt auch in die Parteien miteinbezogen
werden könnten (Mielke 2003: 165; Mielke 2005: 128). Insgesamt sollen sich die
lokalen Parteien vermehrt gegenüber den Bürgern öffnen, weil sich bürgerschaftli-
ches Engagement am ehesten in den Kommunen realisieren lasse (Langguth 2003:
183). Eine Netzwerkbildung und Öffnung der parteiinternen Willensbildung zu
anderen zivilgesellschaftlichen Akteuren vorrangig auf der lokalen Ebene wird als
große Chance gesehen, um „die gesellschaftliche Verankerung der Parteien zu
erhalten bzw. zurück zu gewinnen“ (Florack et al. 2005: 107). Die Kommunalpoli-
tik sei das „Basiscamp der Demokratie“, in dem die Parteien den Bürgern wieder
inhaltliche Orientierungen vermitteln könnten (Florack et al. 2004: 27).
Durchweg fällt bei dieser Bezugnahme auf die lokale Ebene auf, dass sie in der
Parteienforschung eher kursorisch und klischeehaft erfolgt und Hinweise auf em-
pirische Forschungsergebnisse gänzlich fehlen. Einschätzungen ohne jeglichen
empirischen Beleg, wie beispielsweise dass das Kumulieren und Panaschieren in

1 Grundsätzlich kritisch zu dieser auch von Juristen wie Hans Herbert von Arnim (2000) angestoß-
enen Reformdiskussion vgl. van Ooyen (2000: 165); Wirthensohn (1999).