Kommunale Aufgabenwahrnehmung im Wandel: Kommunalisierung, Regionalisierung und Territorialreform in Deutschland und Europa PDF
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Jörg Bogumil · Sabine Kuhlmann (Hrsg.) Kommunale Aufgabenwahrnehmung im Wandel Stadtforschung aktuell Band115 Herausgegeben von Hellmut Wollmann Jörg Bogumil Sabine Kuhlmann (Hrsg.) Kommunale Aufgabenwahrnehmung im Wandel Kommunalisierung, Regionalisierung und Territorialreform in Deutschland und Europa Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über <http://dnb.d-nb.de> abrufbar. . 1. Auflage 2010 Alle Rechte vorbehalten © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2010 Lektorat: Dorothee Koch VS Verlag für Sozialwissenschaften ist eine Marke von Springer Fachmedien. Springer Fachmedien ist Teil der Fachverlagsgruppe Springer Science+Business Media. www.vs-verlag.de Das Werkeinschließlichallerseiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohneZustimmungdes Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesond ere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspei- cherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in Germany ISBN 978-3-531-17557-7 Inhalt Vorwort............................................................................................9 Sabine Kuhlmann und Jörg Bogumil Kommunalisierung, Regionalisierung, Kooperation – die „neue Welle“ subnationaler Verwaltungsreform.....................11 Teil 1: Kommunalisierung staatlicher Aufgaben Martin Burgi Kommunalisierung staatlicher Aufgaben – Möglichkeiten, Grenzen und Folgefragen aus rechtlicher Sicht....23 Falk Ebinger Kommunalisierungen in den Ländern – Legitim – Erfolgreich – Gescheitert?.............................................47 Philipp Richter Kommunalisierung der Schulaufsicht – Erfahrungen aus der baden-württembergischen Verwaltungsstrukturreform.................67 Teil 2: Regionalisierung und interkommunale Kooperation Jörg Bogumil und Stephan Grohs Möglichkeiten und Grenzen von Regionalverwaltungen...............89 Axel Priebs Die Region Hannover – Erfahrungen und Perspektiven..............111 6 Inhalt Johannes Freiherr von Gayl Kreisgebietsreform in Mecklenburg-Vorpommern.....................125 Folkert Kiepe Erfahrungen mit und Thesen zur interkommunalen Zusammenarbeit.......................................143 Tino Schuppan Neue kommunale Kooperationsformen mit eGovernment..........153 Joachim Blatter und Nico von der Heiden Governance Muster in deutschen Metropolregionen...................175 Heinrich Mäding Strategische Regionsbildung – eine neue Form der interkommunalen Zusammenarbeit.......................................205 Teil 3: Internationale Erfahrungen Hellmut Wollmann Das deutsche Kommunalsystem im europäischen Vergleich – Zwischen kommunaler Autonomie und „Verstaatlichung“?.......223 Renate Reiter Zwei Schritte vor, einer zurück? Dezentralisierung der Sozialhilfepolitik in Frankreich................253 Inhalt 7 Sabine Kuhlmann „Interkommunale Revolution“ in Frankreich? Territoriale Konsolidierung ohne Gebietsfusion..........................277 Nathalie Behnke Politische Dezentralisierung und administrative Dekonzentration in Italien....................................299 Martin Brusis Regionalisierung in Mittel- und Osteuropa: Ursachen, Formen und Effekte....................................................323 Jörg Bogumil und Sabine Kuhlmann Kommunalisierung und Regionalisierung – Perspektiven der Verwaltungsforschung.....................................347 Autorenverzeichnis......................................................................353 Vorwort Der hier vorgelegte Sammelband ist aus einer gemeinsamen Tagung der Deut- schen Sektion des Internationalen Institutes für Verwaltungswissenschaften, der Sektion „Staatslehre und Politische Verwaltung“ und des Arbeitskreises „Lokale Politikforschung“ der Deutschen Vereinigung für Politische Wissenschaft her- vorgegangen, die im Mai 2009 in Bochum unter der Fragestellung „Kommunale Aufgabenwahrnehmung im Wandel – Möglichkeiten und Grenzen von Kommu- nalisierung und Regionalisierung“ stattfand. Die überaus anregende Diskussion dieses hochaktuellen Themenbereiches, an der sowohl Wissenschaftler als auch Praktiker teilnahmen, haben die Veranstalter der Tagung veranlasst, die Ergeb- nisse zu dokumentieren. Sie bilden den „Grundstein“ für den vorliegenden Band. Um den Fokus zu erweitern und insbesondere das internationale Profil des Ban- des zu stärken, wurden weitere Beiträge eingeworben, so dass dem Leser/der Leserin mit der nun vorliegenden Publikation ein breiter Überblick zum aktuel- len Stand der Diskussion um Kommunalisierung, Gebietsreform und Regionali- sierung aus nationaler wie internationaler Perspektive präsentiert werden kann. Zu danken ist allen mitwirkenden Autorinnen und Autoren nicht zuletzt da- für, dass sie sich mit dem strengen Zeitregime und den „Auflagen“ der Heraus- geber abfanden. Ferner sei Irene Wagener, Marcus Dittrich und Sabine Höhl (Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer) für ihre Sorgfalt und Geduld gedankt, mit der sie die aufwendige redaktionelle Bearbeitung der Beiträge bis zur Druckvorlage vornahmen. Dem VS Verlag für Sozialwissen- schaften möchten wir für sein Interesse an der Veröffentlichung des Bandes und der Deutschen Sektion für die materielle Unterstützung der Tagung danken. Bochum und Speyer im März 2010 Jörg Bogumil und Sabine Kuhlmann Kommunalisierung, Regionalisierung, Kooperation – die „neue Welle“ subnationaler Verwaltungsreform Sabine Kuhlmann und Jörg Bogumil 1 Hintergrund und Problemaufriss Seit einigen Jahren ist in Deutschland und in einer Vielzahl anderer europäischer Länder eine neue Welle der Dezentralisierung von Staatsaufgaben und der terri- torialen Reorganisation subnationaler Gebietskörperschaften in Gang gekom- men. Die Ursachen dieser Entwicklung sind vielschichtig. Zum einen gibt es wirkungskräftige externe Impulse, vor allem die Einflüsse der europäischen Integration, die die Etablierung und Stärkung von Regionen europaweit vorange- trieben haben. Den Regionen wurden eigenständige Zugänge zum Politiksystem der EU eingeräumt (Ausschuss der Regionen) und die Regionsbildung verbesser- te die Bedingungen für eine Beantragung und Abwicklung von EU-Fördermitteln im Rahmen der Kohäsionspolitik. Diese Faktoren machten sich vor allem in den traditionell unitarisch verfassten Ländern und in den neuen Mitgliedsstaaten geltend. Zum anderen sind Regionalisierungsprozesse durch funktionale Fakto- ren und Handlungszwänge bestimmt. Die Schaffung regionaler Verwaltungen in Metropolräumen und neuer Formen der interkommunalen Zusammenarbeit auf regionaler oder Meso-Ebene, die in vielen europäischen Ländern beobachtet werden können, sind darauf gerichtet, durch Zusammenschluss oder Kooperation mehrerer lokaler Gebietskörperschaften leistungsfähige regionale Steuerungsme- chanismen und Verwaltungsstrukturen zu schaffen. Ziel ist es, die administrative Fragmentierung und Koordinationsdefizite in Agglomerationsräumen zu reduzie- ren und so zu einer effektiveren Steuerung öffentlicher Aufgaben zu gelangen. Mit Blick auf den deutschen Fall kommt ferner die Besonderheit ins Spiel, dass sich ein funktionaler Zwang zur Schaffung von Regionalverwaltungen teils auch aus den Folgewirkungen der Verwaltungsstrukturreformen ergeben hat. Wenn etwa staatliche Mittelinstanzen beseitigt oder die sektorale Staatsverwaltung deutlich zurückgebaut worden sind, entsteht ein territoriales (überlokales) ‚Ko- ordinationsvakuum‘ und damit ein funktionaler Bedarf an regionaler Bündelung und Koordination, wofür Regionalverwaltungen eine institutionelle Lösung bie- ten. 12 Sabine Kuhlmann und Jörg Bogumil Auch die Kommunalisierung von staatlichen Aufgaben erfolgt vielfach aus Gründen funktionaler Optimierung und in der Überzeugung, dass bestimmte lokal wirksame Politiken effektiver und effizienter vor Ort in den kommunalen als von staatlichen Institutionen gesteuert und implementiert werden können. Damit verbunden ist die Erwartung, dass die multifunktional und gebietsbezogen operierende Kommune besser in der Lage ist, einen Ausgleich zwischen ver- schiedenen sektoralen Fachpolitiken im territorialen Raum herbeizuführen als eine monofunktional ausgerichtete Staatsbehörde, die in vertikale Fachbruder- schaften eingebunden ist und eher ‚policy-egoistisch‘ handelt. Aufgabendezen- tralisierung kann aber auch in der Absicht erfolgen, politisch-demokratische Legitimitätsgewinne dadurch zu erzielen, dass den gewählten Kommunalvertre- tern neue politische Beschlussrechte im Hinblick auf die kommunalisierten Auf- gaben eingeräumt werden (was in Deutschland selten, in anderen Ländern – etwa Schweden, Frankreich – häufiger der Fall ist), um so die demokratische Kontrol- le vor Ort zu verbessern. Hier ist die Debatte um eine ‚echte‘ (politische) oder ‚unechte‘ (administrative) Kommunalisierung und Dezentralisierung angespro- chen, die in einigen Beiträgen dieses Bandes aufgegriffen wird. Als weitere Antriebskräfte von Regionalisierung und Kommunalisierung machen sich der demographische Wandel und die ökonomische Krise geltend, die besonders stark auf die lokale Ebene ‚durchschlagen‘. Der Bevölkerungs- rückgang und die zunehmende Alterung der Gesellschaft im Zusammenspiel mit öffentlichen Finanzierungsproblemen führen dazu, dass die bislang angebotenen Verwaltungsleistungen und -institutionen der lokalen Ebene vielerorts nicht weiter aufrechterhalten werden können. Gebietsfusionen und Regionalisierung haben in diesem Kontext die Funktion, Behördendichte und -personal abzubauen und Einspareffekte durch regionale ‚Hochzonung‘ von kommunalen Aufgaben und die damit verbundenen ‚Skaleneffeke‘ zu erzielen, worin (auch) die zentrali- sierenden Effekte der aktuellen Reformen sichtbar werden. In umgekehrter Rich- tung werden aber auch von den Kommunalisierungs- und Dezentralisierungsre- formen eine fiskalische Optimierung und ein nachhaltiger Einspareffekt erwartet. Diese versprechen sich die staatlichen Akteure zum einen daraus, dass sie sich im Zuge der Aufgabenabschichtung selbst kostenträchtiger Aufgaben und Finan- zierungsverantwortung entledigen können, und zum anderen daraus, dass die dezentralisierten Aufgaben von den Kommunen mit weniger Ressourcen er- bracht werden sollen (Einspar-/Effizienzrendite). Regionalisierung, Kommunalisierung und Gebietsreform führen zu Ver- schiebungen der funktionalen und territorialen Kompetenzgrenzen. Sie verändern die Beziehungen zwischen Organisationen unterschiedlicher Ebenen und Sekto- ren. Institutionelle Grenzen werden neu bestimmt und die „Gestalt“ der Instituti- onenordnung wandelt sich (Benz 2004: 20). Diese Prozesse sind hochgradig
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