instituto centroamericano de administracion pública icap programa de maestría nacional en ...

262 Pages·2011·2.55 MB·Spanish

INSTITUTO CENTROAMERICANO DE ADMINISTRACION PÚBLICA
ICAP

PROGRAMA DE MAESTRÍA NACIONAL EN
GERENCIA DE PROYECTOS DE DESARROLLO

Propuesta metodológica para realizar evaluación ex- post de proyectos
para abastecimiento de agua potable y disposición de aguas residuales

Tesis sometida a la consideración del Tribunal Examinador del Programa
de Postgrado en Gerencia de Proyectos de Desarrollo para optar al Título
de Magister Scientiae en Gerencia de Proyectos de Desarrollo

Elaborado por:

Francisco Javier Valverde Hernández
Jorge Arturo Madrigal García

San José, Costa Rica
Junio, 2011
ii
Agradecimientos

Javier y Jorge

Al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados por brindarnos la
oportunidad de prepararnos en el campo de la gerencia de proyecto.

A la profesora Gloria Chicas de Márquez, ejemplo de vocación de educadora,
por su orientación y dedicación durante la elaboración de este trabajo.

Al profesor Sergio Ivan Vega Mayorga por su guía y apoyo para mejorar el
contenido de este trabajo.

A nuestras esposas, que nos apoyaron para culminar nuestros estudios.

Jorge

A Maritza Oconitrillo por su apoyo incondicional y por asumir
responsabilidades laborales que me permitieron disponer del tiempo requerido
para realiza los estudios.

iii
Dedicatoria

A nuestras madres que han sido un ejemplo de vida dedicada a la formación y
apoyo de sus hijos.

A nuestros padres (qdDg) por su ejemplo de honradez y trabajo lo que
contribuyó a la formación de nuestros valores y carácter.

A nuestras esposas por su compañía en el proyecto más importante de
nuestras vidas que es la formación de nuestras hijas e hijos, y por asumir el
reto de alcanzar la maestría como un proyecto familiar.

A nuestros hijos e hijas, les legamos este esfuerzo para estimular el deseo de
superación y como testimonio de que nunca es tarde para emprender retos
intelectuales.

Los proyectos carentes de reflexión fracasan;
tendrán éxito si han sido bien madurados.

Proverbios 15: 22

iv
Resumen Ejecutivo

En el AyA la experiencia en proyectos ha tenido un énfasis en la formulación
técnica ingenieril, en la ejecución y en la operación, sin que se evalúe si se han
alcanzado los objetivos y metas propuestas.

El objetivo de este trabajo es desarrollar una metodología de evaluación Ex-
post para proyectos abastecimiento de agua potable y disposición de agua
residual, mediante la definición de indicadores y guías de evaluación, para
determinar la eficacia, eficiencia y el impacto de los proyectos, para que los
formuladores, ejecutores, operadores y evaluadores de proyectos
institucionales, cuenten con una herramienta estandarizada, para la
retroalimentación y mejora continua en la toma de decisiones en las distintas
etapas del proyecto.

Como parte de la investigación se realizaron entrevista a funcionaros
responsables de las fases de pre-inversión, ejecución y operación de los
sistemas, el diagnóstico mostró la ausencia en AyA de una metodología para la
evaluación en general y particularmente de ausencia de metodologías para la
evaluación ex -post de término y de impacto.

Se determinó que durante la fase de pre-inversión no se identifican con
claridad los objetivos e indicadores con los cuales serán evaluados los
proyectos, de aquí la necesidad de desarrollar un modelo de evaluación ex-
post que oriente a los formuladores de proyectos en la definición de objetivos e
indicadores, así como en el establecimiento de la línea base para la evaluación
posterior de los proyectos.

A pesar de que en los últimos años el AyA ha mantenido un programa de
capacitación de profesionales en el tema de gerencia de proyectos, se
determinó que un número muy reducido de ellos están laborando en áreas
afines al desarrollo de los proyectos. Como resultado del diagnóstico se
v
determinó que 47% de los entrevistados tiene conocimiento de evaluación ex –
post, sin embargo el 89% de los entrevistados indicó que nunca ha participado
en la ejecución de una evaluaciones ex –post.

La metodología que se propone en esta investigación es para efectuar la
evaluación ex-post de los proyectos de abastecimiento de agua potable y
disposición de agua residual que lleve a cabo el Instituto Costarricense de
Acueductos y Alcantarillados (AyA).

El modelo establece la forma de evaluar los proyectos inmediatamente que los
mismos son terminados por los encargados de la construcción de las obras y
entregados a los responsables de la operación (evaluación ex -post de
término), además se define el modelo para realizar la evaluación ex -post de
operación (impacto parcial), según la naturaleza del proyecto.

Se determinó que el manejo de la información de los proyectos no se realiza de
forma estandarizada, no se conforma un portafolio de proyecto en el cual se
integren todos los documentos relacionados con el proyecto, desde la
identificación del problema, hasta la puesta en operación, lo que permitiría
realizar un proceso de evaluación ex -post que retroalimente la formulación de
proyectos.

En la metodología propuesta se establece la secuencia que debe seguirse
para realizar una evaluación ex post de proyectos, se identificaron las
siguientes actividades a seguir para realizar un proceso de evaluación ex –
post: planificación de la evaluación ex –post, definir los objetivos, conformar el
equipo de evaluación, valorar la información disponible, identificar los temas a
evaluar, establecer un cronograma de actividades, estimar el presupuesto,
establecer la línea base, recopilar la información, aplicar la metodología de
evaluación diseñada, elaborar el informe de evaluación y comunicación de los
resultados.

Se anota la recomendación de que la conformación del equipo de evaluación,
que debe ser coordinado por la Dirección de Planificación y se conforme con
vi
funcionarios de distintas Direcciones, debe contar con expertos en temas
agua potable, agua residuales, sistemas electromecánicos, ambiental y
financiero, según la naturaleza del proyecto; se define un inventario de la
información que debe ser consultada y las fuentes de información; se
seleccionaron un número importante de indicadores, tanto de uso internacional
como los relacionados con el cumplimiento de tiempo de ejecución de obras y
los relacionados con el costo del proyecto, como algunos de uso en el AyA
sobre la calidad de servicio y algunos elaborados por los autores; se define la
forma en que se debe evaluar si se cumplieron los compromisos ambientales,
asumidos durante la fase de formulación del proyecto, tanto durante la fase de
construcción como de operación; se detalla en la propuesta un modelo del
contenido de los informes de Término de Proyecto y el de Evaluación Ex –
post.

En la apéndice 4 de presentan las 12 guías propuestas, mediante las cuales
se sistematiza el proceso de evaluación ex –post.

vii
Tabla de contenido
CAPÍTULO I ................................................................................................................................ 2
1. MARCO METODOLÓGICO ................................................................................................. 2
1.1 Introducción: .................................................................................................................................... 2
1.2 Justificación del tema ....................................................................................................................... 3
1.3 Problema de estudio ........................................................................................................................ 5
1.3.1 Planteamiento general del problema ............................................................................................. 5
1.3.2 El problema en síntesis. ................................................................................................................. 6
1.4.1 Delimitación temporal .................................................................................................................... 7
1.4.2 Delimitación espacial. ................................................................................................................... 7
1.4.3 Delimitación institucional. .............................................................................................................. 8
1.4.4 Delimitación al alcance. .................................................................................................................. 8
1.5 Objetivo General ............................................................................................................................. 9
1.5.1 Objetivos Específicos ...................................................................................................................... 9
1.6 Estrategia de investigación. ............................................................................................................ 13
1.6.1 Caracterización de la Investigación. .............................................................................................. 13
1.6.2 Fuentes de información ................................................................................................................ 13
1.6.2.1 Investigación bibliográfica .................................................................................................... 14
1.6.2.2 Investigación de campo ........................................................................................................ 15
1.6.3 Procesamiento de la información ................................................................................................ 15
1.6.4 Limitantes de la investigación ...................................................................................................... 15
CAPITULO II ........................................................................................................................... 17
2. MARCO TEÓRICO ............................................................................................................ 17
2.1 Introducción .................................................................................................................................. 17
2.2 Teoría de proyectos ....................................................................................................................... 18
2.2.1 Conceptualización ......................................................................................................................... 18
2.2.2 Clasificación de proyectos ............................................................................................................. 20
2.3 Enfoque del Marco Lógico (EML) como sustento de la formulación de los proyectos ..................... 21
2.4 Ciclo de vida del proyecto ............................................................................................................. 26
2.4.1 Fase de pre inversión ................................................................................................................... 28
2.4.2 Fase de promoción, negociación y financiamiento. ..................................................................... 29
2.4.3 Fase de diseño final ...................................................................................................................... 30
2.4.4 Fase de inversión/ejecución: ........................................................................................................ 31
2.4.5 Fase de operación / funcionamiento ........................................................................................... 33
2.5 Evaluación de proyectos. ............................................................................................................... 35
2.5.1 Tipos de Evaluación durante el Ciclo del Proyecto ...................................................................... 36
2.5.2 Evaluación Ex-ante ....................................................................................................................... 37
2.5.3 Evaluación durante ...................................................................................................................... 38
2.5.4 Evaluación ex-post ....................................................................................................................... 38
2.5.4.1 Evaluación ex–post de término. .......................................................................................... 39
viii
2.5.4.2 Evaluación ex-post de operación “Impacto parcial” ........................................................... 40
2.5.4.3 Evaluación ex-post de impacto ............................................................................................. 40
2.6 Indicadores de gestión................................................................................................................... 43
2.6.1 Clases de indicadores ................................................................................................................... 43
2.6.2 Indicadores transversales: ............................................................................................................. 46
2.7 Principios de la evaluación ............................................................................................................ 47
2.8 Gerencia de Proyectos ................................................................................................................... 48
2.8.1 Informe de Término de Proyecto .................................................................................................. 52
2.8.1.1 Estructura del informe de término de proyecto (ITP) ........................................................... 52
2.8.1.2 Estructura del informe de operación (Impacto parcial) del proyecto ................................... 53
CAPÍTULO III .......................................................................................................................... 56
3 MARCO REFERENCIAL ................................................................................................... 56
3.1 Introducción .................................................................................................................................. 56
3.2 Caracterización ........................................................................................................................... 57
3.2.1 Características generales del país ........................................................................................... 57
3.2.2 Organización del sector de agua potable y disposición de aguas residuales. .......................... 58
3.3 Política Sectorial ........................................................................................................................... 58
3.3.1 Cobertura ..................................................................................................................................... 58
3.3.2 Calidad de agua ....................................................................................................................... 59
3.3.3 Saneamiento ............................................................................................................................ 60
3.4 Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados ............................................................. 61
3.4.1 Historia .................................................................................................................................... 61
3.4.2 Caracterización del AyA ........................................................................................................... 63
3.4.2.1 Políticas institucionales ....................................................................................................... 64
3.4.2.2 Estrategias Institucionales. ................................................................................................... 65
3.4.2.3 Misión. ................................................................................................................................. 67
3.4.2.4 Visión. ................................................................................................................................. 67
3.4.2.5 Valores. ................................................................................................................................ 67
3.4.3 Estructura orgánica del AyA ......................................................................................................... 68
3.5 Organización de AyA para la gestión de proyectos ....................................................................... 70
3.5.1 Estructura Orgánica de Unidades Ejecutoras ............................................................................. 78
3.5.2 Tipo de proyectos. ..................................................................................................................... 78
3.5.2.1 Proyectos en sistemas administrados por AyA. .................................................................. 78
3.5.2.2 Proyectos en sistemas de administración comunal. ...................................................... 79
3.6 Experiencias referentes a la Evaluación Ex-post. ........................................................................... 79
3.6.1 Experiencias internacionales. .................................................................................................. 79
3.6.2 Experiencias Nacional en evaluación ex- post ......................................................................... 81
3.6.3 Perspectiva de evaluación ex-post de proyectos en AyA ........................................................ 82
3.7 Estructura Normativa .................................................................................................................. 82
3.7.1 Normativa Funcional ............................................................................................................... 82
3.7.2 Normativa sobre evaluación ex-post ....................................................................................... 83
CAPÍTULO IV .......................................................................................................................... 87
ix
4. DIAGNÓSTICO DEL PROCESO DE EVALUACIÓN EX –POST QUE SE REALIZA
EN AYA. ..................................................................................................................................... 87
4.1 Introducción ................................................................................................................................... 87
4.2 Instrumentos de investigación ....................................................................................................... 88
4.3 Análisis de resultados ..................................................................................................................... 90
4.3.1 Estudios de pre- inversión ............................................................................................................. 90
4.3.2 Metodología de evaluación ex -post ............................................................................................ 91
4.3.3 Estructura organizativa para la evaluación Ex –post .................................................................... 92
4.3.4 Indicadores de ejecución de obra ................................................................................................. 93
4.3.5 Expediente de proyecto ................................................................................................................ 93
4.3.6 Capacitación profesional para evaluación..................................................................................... 95
4.3.7 Formación profesional y experiencia en evaluación ex –post ...................................................... 96
4.3.8 Seguimiento y control de proyectos ............................................................................................. 97
4.3.9 Recepción de obras para la operación .......................................................................................... 98
4.3.10 Costo presupuesto y costo real .................................................................................................. 99
4.3.11 Informe de término de proyecto ................................................................................................ 99
4.3.12 Evaluación de procedimientos de fase de ejecución. ............................................................... 100
4.3.13 Normativa ambiental ................................................................................................................ 101
4.3.14 Información para evaluación ex -post de operación. ................................................................ 102
CAPÍTULO V ........................................................................................................................ 104
CAPÍTULO V ........................................................................................................................ 105
5. PROPUESTA METODOLOGÍA PARA REALIZAR EVALUACIÓN EX - POST DE
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA DE ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE
Y DISPOSICIÓN DE AGUA RESIDUAL. .......................................................................... 105
5.1 Introducción ................................................................................................................................ 105
5.2 Planificación de la evaluación Ex –post........................................................................................ 107
5.2.1 Definir los objetivos de la Evaluación Ex -post. .......................................................................... 107
5.2.2 Conformar el equipo de evaluación. .......................................................................................... 108
5.2.3 Valorar la información disponible. ............................................................................................. 108
5.2.4 Identificar los temas a evaluar. ................................................................................................... 109
5.2.5 Establecer un cronograma de actividades. ................................................................................. 109
5.2.6 Estimar el presupuesto. .............................................................................................................. 110
5.2.7 Establecer línea de base de evaluación ..................................................................................... 110
5.2.8 Recopilar la información y aplicar la metodología de evaluación diseñada. .............................. 111
5.2.9 Reuniones y trabajo de campo. .................................................................................................. 111
5.2.11 Comunicación de los resultados. .............................................................................................. 112
5. 3 Evaluación ex –post de término. .................................................................................................. 112
5.3.1 Ejecución de obra ....................................................................................................................... 112
5.3.2 Indicador de cumplimiento temporal (ICT) ................................................................................. 113
5.3.3 Indicador de Costos (IC) .............................................................................................................. 113
5.3.4 Grado de desempeño de la Unidad ejecutora (GDUE) ................................................................ 114
5.3.5 Tiempo de formalización de finiquito de obra (TFFO) ................................................................ 114
5.3.6 Tiempo de capitalización de obra (TCO) ..................................................................................... 115
5.3.7 Elaboración de informe de término de proyecto (ITP) ............................................................... 116
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