informe de auditoria ministerio de agricultura y desarrollo rural plan agro 2003-2015 para la ...

89 Pages·2012·3.67 MB·Spanish

CONTRALORIA
CONTRALORIA OELEGADA
SECTOR AGROPECUARIO
INFORME DE AUDITORIA
MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL
PLAN AGRO 2003-2015 PARA LA AGRICULTURA Y LA VIDA RURAL DE
LAS AMERICAS
(PERIODO 2003 - 2011)
CGR - CDSA No.
OCTUBRE DE 2012
Avenida Carrera 60 No.24-09 P. 8 (C.C. Gran EstaciOn II) • PBX: 6477000 • Bogota, D. C. • Colombia •
www.contraloriag_en.gov.co
CONTRALORIA
CONTRALORiA DELIGADA
GENERAL CE LA REPUBLIC!• SECTOR AGROPECUARIO
MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL
PLAN AGRO 2003 — 2015 PARA LA AGRICULTURA Y LA VIDA RURAL DE
LAS AMERICAS
(PERIODO 2003 - 2011)
Contralor General de la RepUblica SANDRA MORELLI RICO
Vicecontralor General CARLOS FELIPE CORDOBA LARRARTE
Contralor Delegado para el Sector LUIS ALBERTO HIGUERA MALAVER
Agropecuario
Director de Vigilancia Fiscal JAIRO ENRIQUE GARZON RODRIGUEZ
Supervisor de Auditoria HARVEY EDUARDO FRANCO LAVERDE
Responsable de Auditoria JAVIER RODRIGUEZ CORREDOR
Equipo de Auditores:
Integrantes del Equipo Auditor LILIANA RODRIGUEZ SANCHEZ
BLANCA MIREYA GUEVARA SAMACA
JAVIER RODRIGUEZ CORREDOR
Avenida Carrera 60 No.24-09 P. 8 (C.C. Gran EstaciOn II) • PBX: 6477000 • Bogota, D. C. • Colombia •
vvvn.v.contraloriagen.gov.co
,Q.9, ,_0,e,,79oFfieAt
71 1 C ONTRALORIA 0 et. MAMA
SECTOR AORapECUPPIC
TABLA DE CONTENIDO
1. HECHOS RELEVANTES EN EL PERIODO AUDITADO 4
2.CARTA DE CONCLUSIONES 8
3.RESULTADOS DE LA AUDITORIA 14
3.1 AVANCE HACIA LA VISION COMPARTIDA DEL PLAN AGRO 2003-2015 14
3.1.1. EvoluciOn de Ia situaci6n del Sector Agropecuario y la Vida Rural
2003-2011 14
3.1.2 PropOsitos del Plan Agro 2003-2015 implementados en el periodo
2003-2011 19
3.2 LA INVERSION Y EL GASTO PUBLICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO
2003-2011 36
3.2.1. Comportamiento de Ia asignaciOn presupuestal para el sector
agropecuario frente a su aporte a las economia nacional 2003-2011 37
3.2.2. Comportamiento de la Inversion POblica y su relaciOn con el Plan
Agro 2003 - 2015 39
3.2.3 Seguimiento al gasto pOblico rural durante el periodo 2003-2011 48
3.3 LA GESTION DEL RIESGO Y EMERGENCIA AGRICOLAS COMO
CONSECUENCIA DE LO FENOMENOS CLIMATICOS 2010 — 2011 50
4. ANEXOS 53
Avenida Carrera 60 No.24-09 P. 8 (CC. Gran Estación II) • PBX: 6477000 • Bogota, D. C. • Colon bia •
www.contraln
Pc9NTDEF.&,C.E9u0e,
cor4TRALonla DCLEGADA
, SECTOR AGROPECVAPIC
1. HECHOS RELEVANTES EN EL PERIODO AUDITADO
1
El proceso de las denominadas "Cumbres de las Americas", liderado por los Jefes
de Estado y de Gobierno de los paises de America, con el apoyo de los Ministros
de Relaciones Exteriores y los Coordinadores Nacionales de las Cumbres,
"...busca avanzar en la construcción y ejecucien de una agenda interamericana
para el desarrollo de las Americas. Esta agenda incluye compromisos, mandatos y
acciones concretas en temas estrategicos para el desarrollo integral y sostenible
de los paises".
Dado que en la Primera Cumbre de las Americas, realizada el arm 1994 en Miami
(USA), no se incluyO la Agricultura y la Vida Rural como parte de los temas
estrategicos para el desarrollo integral de los paises, los Ministros de Agriculture
se interesaron por incluir ambas tematicas en la Agenda Interamericana de este
Foro Politico. Asi, estos iniciaron acciones para posicionar la agricultura, bajo la
convicciOn que contribuye a mejorar las condiciones de vida en el medio rural,
fortalecer la democracia, promover la prosperidad, erradicar la pobreza e impulsar
el desarrollo sostenible, objetivos centrales del proceso de las Cumbres.
En la Tercera Cumbre de las Americas, los Jefes de Estado y de Gobierno
reconocieron la importancia de la Agricultura y la Vida Rural para enfrentar la
pobreza e impulsar el desarrollo sostenible en sus paises, al definir el doble papel
que desempefia la agricultura: (i) como forma de vida de millones de habitantes
rurales y (ii) como un sector estrategico del sistema socio-econOrnico para generar
prosperidad. De esta forma, los mandatarios instruyeron promover:
Una acciem conjunta en el ambito hemisférico de los actores de la
agricultura y el medio rural orientada al mejoramiento sostenible de la
agricultura y la vida rural, y
Estrategias Nacionales de mediano y largo plazo para el mejoramiento
sostenible de ambas, formuladas con base en dielogos que cuenten con la
participaciOn de ministros de gobierno, parlamentarios y representantes de
los diversos sectores de la sociedad civil.
En particular, los mandatos y compromisos sobre Agriculture y Vida Rural de la
Tercera Cumbre de las Americas, fueron:
1 OFICINA DEL SEGUIMIENTO DEL PROCESO DE CUMBRES DE LAS AMERICAS (OSCU). 2009.
Reuniones Ministeriales "Agriculture y Vida Rural en las Americas" en el marco del Proceso de las Cumbres
de las Americas. Peg. 5
4
Avenida Carrera 60 No.24-09 P. 8 (C.C. Gran EstaciOn II) • PBX: 6477000 • Bogota D.C. • Colombia•
www.contraloriapen.qov.co
CONTRALORIA;
CONTRALORIA DELIGADA
GENERAL OE LA REP USL tCA SECTOR AGACAECUAA10
- Revalorizaron la Agricultura y la Vida Rural, al reconocer su importancia
para el desarrollo integral de los paises;
- Confirieron a los Ministros de Agricultura un papel protagOnico en la
implementaciOn de los mandatos del proceso de las Cumbres;
- Propiciaron el surgimiento del Proceso Ministerial "Agricultura y Vida Rural
en las Americas" y de sus reuniones como instrumentos para dinamizar el
proceso de las Cumbres; e
- Incorporaron al IICA como un socio institucional en todas las etapas de ese
proceso, junto con la OEA, la OPS, el BID, la CEPAL y el Banco Mundial.
En respuesta a estos mandatos, se inici6 el Proceso Ministerial "Agricultura y Vida
Rural en las Americas", en el que los Ministros han adoptado definiciones
orientadoras para la Agricultura y la Vida Rural que se consignan en los Acuerdos
Ministeriales Hemisfêricos (AMH) aprobados en las reuniones ministeriales
celebradas en los anos 2001, 2003, 2005, 2007 y 2009.
Asi, reconociendo la Reuni6n Ministerial como el espacio politico en que los
Ministros de Agricultura acuerdan por consenso las prioridades y acciones
estrategicas para el mejoramiento de la Agricultura y la Vida Rural; en la Segunda
Reunion Ministerial se adopt6 el Plan Agro 2003-2015 para la Agricultura y la Vida
Rural en las Americas como la agenda compartida de largo plazo para promover el
desarrollo sostenible de la agricultura y el medio rural. Ello en respuesta al
contenido del pOrrafo 18 de la DeclaraciOn de Bãvaro para el Mejoramiento de la
Agricultura y la Vida Rural en las Americas, emitida en la Primera Reunion
Ministerial.
En la Cumbre Extraordinaria de las Americas realizada en el alio 2004 (Monterrey,
Mexico), los Jefes de Estado y de Gobierno definieron como mandato de esa
Cumbre la aplicaciOn del Plan Agro 2003-2005, como expresiOn de su compromiso
de "... mantener un esfuerzo sostenido para mejorar las condiciones de vida de
las poblaciones rurales mediante la promoci6n de las inversiones y la creaciOn de
un entomo que favorezca el mejoramiento de la agricultura y contribuya al
desarrollo social, la prosperidad rural y la seguridad alimentaria".
En el Plan, los Ministros y Secretarios de Agricultura:
5
Avenida Carrera 60 No.24-09 P. 8 (C.C. Gran EstaciOn II) • PBX: 6477000 • Bogota D.C. • Colombia
www.contraloriaoen.gov.co
CONTRALORIA
CONTRALOMA DOLEGADA
GENERAL OE LA REPOOLIGA SECTOR AGROPEGUARIO
- Bosquejaron una forma amplia de entender la Agricultura y la Vida Rural
que es el marco conceptual y ordenador del Plan AGRO. Dicha forma se
sintetiza en la AGRO-Matriz.
- Definieron una Vision Compartida 2015 para la Agricultura y Vida Rural. La
Vision es una caracterizaciOn del futuro deseado en cuanto al entorno
nacional e internacional, los territorios rurales y las cadenas agro productivo
- comercia les.
- Reiteraron los compromisos asumidos en la DeclaraciOn Ministerial de
Bevaro, con los Objetivos Estrategicos de la Prosperidad Rural, la
Seguridad Alimentaria, la InserciOn Internacional e IntegraciOn Regional de
la Agricultura, la Sanidad Agropecuaria e Inocuidad de los Alimentos, y el
Desarrollo Sostenible de la Agricultura y el Medio Rural.
- Se comprometieron a impulsar, conjuntamente con los actores del agro y
otros vinculados al desarrollo de la Agricultura y la Vida Rural, las acciones
estrategicas de la Agenda Hemisférica 2003-2005 con el propOsito de
avanzar hacia los Objetivos Estrategicos. Esa Agenda Hemisferica es la
primera de seis agendas bienales. Ella este organizada en 12 secciones en
las cuales se ubica el conjunto de 40 acciones estrategicas.
- Expresaron que el Plan AGRO 2003-2015 refleja la intenciOn de los paises
miembros de trabajar hacia el logro de la vision compartida, en el entendido
de que los gobiernos nacionales son los principales responsables de la
implementaciOn del Plan a la luz de sus compromisos y acuerdos
internacionales.
En ese sentido, adoptaron medidas sobre la ImplementaciOn y Seguimiento del
Plan, como son: (i) la preparaciOn de informes nacionales de avance sobre la
implementaciOn de las acciones estrategicas de la agenda hemisferica vigente; (ii)
la actualizaciOn de la Agenda Hemisferica para los siguientes 5 bienios; (Hi) la
solicitud a las instituciones internacionales y gobiernos cooperantes a que
coordinen sus estrategias en funci6n de la implementaciOn del Plan; y, (iv) la
definiciOn de mediciones apropiadas sobre el avance del Plan.
En general, el Plan es un marco de referencia para los cambios hacia la Visi6n
Compartida 2015, que es implementado y actualizado por los paises mediante las
acciones estrategicas de las agendas hemisfericas bienales y las medidas para su
implementaciOn y seguimiento, negociadas en el GRICA (el Foro Hemisferico de
6
Avenida Carrera 60 No.24-09 P. 8 (C.C. Gran EstaciOn II) • PBX: 6477000 • Bogota D.C. • Colombia
www,contraloriacien.qov.00
CONTRALORiA
CONTRALOSIA OELEGADA
GENERAL GE lA REPUBLICA SECTOR AGROPEOPPRIC
Delegados Ministeriales de Agriculture y Vida Rural), y definidas por los Ministros
en sus reuniones ministeriales.
El Plan aunque contempla mecanismos de seguimiento no define metas asi como
tampoco estima los costos de su implementaciOn.
Durante el periodo 2003-2011 se realizaron cinco Reuniones Ministeriales para la
Agriculture y la Vida Rural en las Americas: (Panama (2003), Guayaquil (2005),
Guatemala (2007), Jamaica (2009) y Costa Rica (2011)), de las que se derivaron
los respectivos Acuerdos Ministeriales Hemisfericos y las Agendas Hemisfericas
Bienales que contienen las acciones estratógicas a implementarse en cada uno de
los paises de las Americas.
7
Avenida Carrera 60 No.24-09 P. 8 (C.C. Gran EstaciOn II) • PBX: 6477000 • Bogota D.C. • Colombia •
www,contraloriagen.gov.co
ie:
CERNT.I.e1/4,69Fm3 C ONTRALOP IA DELEGADA
SECTOPAGROPECUARIC
2. CARTA DE CONCLUSIONES
Doctor
JUAN CAMILO RESTREPO SALAZAR
Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural
Bogota D.C.
La Contraloria General de la RepOblica, con fundamento en las facultades
otorgadas por el articulo 267 de la ConstituciOn Politica, y practic6 Auditoria (PGA
2012) al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural - MADR, en cuanto a la
ImplementaciOn del Plan Agro 2003-2015 para la Agricultura y la Vida Rural, como
parte de la Auditoria Coordinada de las Entidades Fiscalizadoras Superiores de
Guatemala, Honduras, El Salvador, Costa Rica, Panama, Ecuador, Peru y
Colombia.
El objeto de este proceso es emitir concepto sobre la incorporaciOn del Plan Agro
en los planes, programas y politicas pUblicas de la instituci6n rectora de la politica
nacional agropecuaria y/o las ejecutoras del pals — principalmente de los incluidos
en los Planes Nacionales de Desarrollo (PND) correspondientes al periodo 2003-
2011 a traves de la evaluaciOn de los principios de la gesti6n fiscal de economia,
eficiencia, eficacia, equidad y valoraciOn de los costos ambientales.
La auditoria al "Plan Agro para la Agricultura y la Vida Rural de las Americas", se
fundamento en los objetivos del Memorando de Asignaci6n y los documentos
acordados en San Jose de Costa Rica, del Seminario Taller de UnificaciOn de
criterios para la auditoria.
Es responsabilidad de la administraci6n el contenido de la informaci6n
suministrada por la entidad y analizada por la Contraloria General de la RepOblica.
La responsabilidad de la Contraloria General de la Republica consiste en producir
un informe que contenga el resultado de la evaluaciOn para el periodo 2003-2011
de la implementaciOn, principalmente por parte del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural (MADR), del Plan Agro 2003-2015 en el pals.
La evaluaciOn se realize siguiendo las Directrices de Auditoria de Desempeho de
la INTOSAI (ISSAI 3000 - 3100), la cual demanda de un proceso de planeacien
que acredite los resultados con seguridad y razonabilidad sobre los documentos
que soportan la gestiOn en la implementaciOn del Plan Agro como referente para la
formulaciOn de la Politica POblica Nacional Agropecuaria.
8
Avenida Carrera 60 No.24-09 P. 8 (CC. Gran EstaciOn II) • PBX: 6477000 • Bogota D.C. • Colornbia•
www.contraloriagertgov.co
CONTRALORIA
, CONTRAL0f0A DELIGA0A
DETLERAL DE LA RE PO BLIDA ' SECTOR AGROPECUARIC
Por la naturaleza del Plan Agro 2003-2015, la OrganizaciOn Latinoamericana de
Entidades de FiscalizaciOn Superior -OLACEFS- y la Deutsche Gesellschaft fur
Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH, la han catalogado como una
auditoria piloto a Politicas P6blicas, en este caso, del sector Agropecuario.
Los Procedimientos generales de auditoria fueron acordados en San Jose de
Costa Rica en el Seminario Taller de UnificaciOn de Criterios para la Auditoria, y
precisados teniendo en cuenta el criterio profesional del auditor. Los hallazgos se
dieron a conocer oportunamente a la entidad dentro del desarrollo de la auditoria;
las respuestas de la administraci6n fueron analizadas y consideradas en la medida
que los soportes allegados lo permitieron.
2.1 ALCANCE DE LA AUDITORIA
La auditoria correspondiente al presente Informe se oriento al analisis de la
implementaciOn, principalmente, por parte del MADR, en los en los aspectos de: i)
Avance hacia la vision compartida del Plan Agro 2003-2015, ii) La inversion y el
gasto publico en el sector Agropecuario 2003 — 2011, y iii) La gesti6n del Riesgo y
emergencia agricolas como consecuencia de fen6menos climáticos 2010-2011.
Para los dos primeros aspectos el periodo a auditar comprendi6 entre los arios
2003 y 2011; y para el tercer aspecto las vigencias 2010 y 2011.
2.2 CONCLUSIONES
Como resultado del proceso auditor se determinaron las siguientes conclusiones:
Algunas de las dificultades presentadas en el desarrollo de este proceso auditor
fueron: (i) Desconocimiento del Plan Agro 2003-2015 por parte de los funcionarios,
Diferencias de informaciOn segOn la fuente (Principalmente la presupuestal), (iii)
Ausencia de soportes explicitos sobre la implementaciOn del Plan Agro, y (iv)
Limitaci6n para acceder a la informaciOn del IICA en Colombia, entre otras.
El MADR cuenta con sistemas de informaciOn y series estadisticas; sin embargo,
estas no resultan suficientes y adecuadas para evaluar los avances de Plan Agro en
los aspectos de competitividad, sustentabilidad, equidad y gobernabilidad del sector.
Por cuanto la informaciOn existente es dispersa, fraccionada, incompleta y con
rezagos en su consolidaciOn de dos o rriâs vigencias.
9
Avenida Carrera 60 No.24-09 P. 8 (CC. Gran Estación II) • PBX: 6477000 • Bogota D.C.Colombia.
www.contraloriagen.qovo
cE2TNDFrRi,,Pu CONTMALOPIA oeLeamm
LA SECTOR AGROPECUA810
Los avances del sector Agropecuario en Colombia hacia la visiOn compartida del
Plan Agro 2003-2015, desde su implementaciOn no son significantes por cuanto los
resultados estimados a partir de los indicadores de competitividad, seguridad
alimentaria y empleo muestran tendencias decrecientes en el periodo evaluado, lo
cual influyO ampliamente en el indicador compuesto del Plan, mientras que los
indicadores de cambio climatico no presentan mayores logros en cuanto a la
utilizaciOn de agroquimicos dado que el use de estos productos en la agricultura
colombiana continua siendo alto y el area destinada a la agricultura organica es
inferior al 1% frente al area total cultivable.
La insuficiente e inoportuna divulgaciOn del Plan Agro 2003-2015 entre todos los
actores del agro colombiano restringe la posibilidad de dialogo informado entre estos
con el fin de debatir sobre la conveniencia o no de su implementación y sobre las
implicaciones de asumirlo como compromiso nacional, asi como -de ser el caso-
promover en el marco de Ste estrategias nacionales de mediano y largo plazo para
mejorar la Agricultura y la Vida Rural e implementer las acciones estratêgicas de la
Agenda Hemisfêrica Ministerial
En Colombia existe informaci6n accesible y relevante sobre las metas, indicadores
de eficacia y resultados no presupuestales de la gesti6n gubernamental, a nivel
nacional, relativa a la politica Agropecuaria y de Desarrollo Rural, aunque existen
algunos indicadores definidos para el seguimiento del Plan Agro 2003-2015 de los
enfoques EcolOgico - Ambiental, Socio - Cultural, entre otros, que darian una visiOn
integral de la situaci6n de la Agricultura y la Vida Rural en el pais que no han sido
implementados, sin mencionar la ausencia de indicadores de impacto. La informaci6n
sobre los recursos pUblicos que financian los programas del Plan Nacional de
Desarrollo en materia agropecuaria no se reporta en el SISMEG (Departamento
Nacional de PlaneaciOn), y el MADR tampoco los reporta como parte de una
evaluaciOn que la entidad realice al respecto.
Al estimar el avance en el cumplimiento del Plan Agro 2003-2015 durante el periodo
2003-2011, a partir de los programas incorporados en los Planes Nacionales de
Desarrollo, se evidencia Stasis en la Gesti6n Nacional Agropecuaria hacia la
dimension Productivo-Comercial, no asi para los prop6sitos de la Agro-matriz
correspondientes a los objetivos de Sustentabilidad, Gobernabilidad y Equidad.
No es posible estimar en forma aproximada el costo de la implementaciOn que el
MADR manifiesta haberse realizado del Plan Agro durante el periodo 2003-2011,
debido a la desarticulaciOn que se evidenció entre la evaluación del cumplimiento de
las metas no presupuestales que realiza el Ministerio de Agricultura en relaciOn con
10
Avenida Carrera 60 No.24-09 P. 8 (C.C. Gran EstaciOn II) • PBX: 6477000 • Bogotã D.C. • Colombia •
www.contraioriaoen.gov.co