Informal Settlement Upgrading in Cape Town's Hangberg - Abahlali

186 Pages·2011·2.15 MB·English

Informal Settlement Upgrading in Cape Town’s Hangberg:  
Local Government, Urban Governance and the ‘Right to the City’ 

by 
Walter Vincent Patrick Fieuw 

Thesis presented in fulfilment of the requirements for the degree of  
Master of Philosophy in Sustainable Development Planning and Management 
 in the Faculty of Economics and Management Sciences  
at Stellenbosch University 

Supervisor: Dr Firoz Khan 
December 2011
Stellenbosch University http://scholar.sun.ac.za
Declaration 

By submitting this thesis electronically, I declare that the entirety of the work contained 
therein is my own, original work, that I am the sole author thereof (save to the extent 
explicitly  otherwise  stated),  that  reproduction  and  publication  thereof  by  Stellenbosch 
University will not infringe any third party rights and that I have not previously in its entirety 
or in part submitted it for obtaining any qualification. 

Signature 

Walter Fieuw 
Name in full 

22/11/2011 
Date 

Copyright © 2011 Stellenbosch University 
All rights reserved 

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Stellenbosch University http://scholar.sun.ac.za
Abstract 

Integrating the poor into the fibre of the city is an important theme in housing and urban 
policies in post‐apartheid South Africa. In other words, the need for making place for the 
‘black’ majority in urban spaces previously reserved for ‘whites’ is premised on notions of 
equity and social change in a democratic political dispensation. However, these potentially 
transformative thrusts have been eclipsed by more conservative, neoliberal developmental 
trajectories. Failure to transform apartheid spatialities has worsened income distribution, 
intensified suburban sprawl, and increased the daily livelihood costs of the poor. After a 
decade of unintended consequences, new policy directives on informal settlements were 
initiated through Breaking New Ground (DoH 2004b). Local governments have nevertheless 
been slow to implement this new instrument despite more participatory, flexible, integrated 
and situational responsive policies contained therein. The City of Cape Town was one of the 
first applicants for Upgrading of Informal Settlements Programme (DoH 2004a, DHS 2009) 
funding in upgrading Hangberg’s informal settlement after effective lobbying by local civic 
Hout Bay Civic Association (HBCA) assisted by the Cape Town‐based NGO, Development 
Action Group (DAG). However, in September 2010 the upgrading project came to a standstill 
when Metropolitan Police clashed violently with community members who allegedly broke a 
key agreement when building informal structures on the Sentinel Mountain firebreak.  

Using the case study research methodology, the study seeks to unravel the governance 
complexities elicited by this potentially progressive planning intervention. Four theoretical 
prisms are used to probe and investigate the primary case study (Hangberg) due to the 
different ways of ‘seeing and grappling’ and ‘narrating’ a complex tale. This is characterised 
by the dialectics of power and  powerlessness; regime stabilisation and destabilisation; 
formalisation and informalisation; continuity and discontinuity. These prisms are: urban 
informality, urban governance, deepening democracy, and socio‐spatial justice. By utilising 
these  four  theoretical  prisms,  the  study  found  the  Hangberg  case  to  be  atypical  of 
development trajectories, on the one hand, and conforming to the enduring neoliberal 
governance logics, on the other. In the concluding chapter, the study critically engages 
prospects of realising post‐apartheid spatialities by considering recent policy shifts and 
programmes with the potential of realising the poor’s ‘right to the city’.  

Keywords: informal settlement upgrading, UISP, development planning, sustainable human 
settlements, neoliberalism, urban governance, right to the city  

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Opsomming 

‘n Belangrike tema in post‐apartheid behuising‐ en stedelike beleide is die integrasie van 
arm mense in die weefsel van die stad. Anders gestel, die nodigheid om plek te maak vir die 
‘swart’ meerderheid in stedelike spasies wat voorheen vir ‘wittes’ uitgesonder is, is gebaseer 
op die uitgangspunt van regverdigheid en sosiale verandering in ‘n demokratiese bedeling. 
Hierdie potensiële hervormings‐nosies is egter verduister deur meer konserwatiewe, neo‐
liberale ontwikkelings‐trajekte. Die mislukte pogings om apartheids‐ruimtes te omvorm, 
beteken  dat  inkomsteverdeling  vererger  is,  wydstrekkende  verstedeliking  in  meer 
intensiewe vorms voorkom, en die daaglikse lewenskoste van die armes verhoog het. Na ‘n 
dekade  van  onopsetlike  gevolge  is  nuwe  beleids‐riglyne  vir  informele  nedersettings 
voorgestel deur Breaking New Ground (DoH 2004a). Plaaslike owerhede was egter tot 
dusver traag om hierdie nuwe instrument te implementeer, ten spyte daarvan dat meer 
deelnemende, buigsame, geïntegreerde en situasioneel‐aanpasbare beleide daarin vervat is. 
Die Stad Kaapstad was een van die eerste applikante vir Upgrading of Informal Settlements 
Programme (DoH 2004b, DHS 2009) befondsing om Hangberg se informele nedersetting te 
opgradeer, nadat effektiewe druk uitgeoefen is deur die Hout Bay Civic Association (HBCA), 
met  ondersteuning  van  die  NRO,  Development  Action  Group  (DAG),  wat  in  Kaapstad 
gebaseer is. Maar in September 2010 het die opgradering‐projek tot stilstand gekom nadat 
die  Metropolitaanse  Polisie  gewelddadig  met  gemeenskapslede  gebots  het,  omdat  die 
gemeenskap na bewering ‘n belangrike ooreenkoms gebreek het deur informele strukture 
op die brandstrook te bou.  

Deur van die gevalstudie navorsing‐metodologie gebruik te maak, beoog hierdie studie om 
die bestuurskompleksiteite te ontrafel wat deur hierdie potensiële omvormde beplannings‐
intervensie  uitgelok  is.  Vier  teoretiese  prismas  word  gebruik  om  die  primêre  geval 
(Hangberg) te ondersoek in die lig van die verskillende maniere waarop hierdie komplekse 
narratief gesien kan word. Dit word gekenmerk deur die dialekte van mag en magteloosheid; 
stabilisasie  en  destabilisasie  van  die  staatsbestel;  formalisering  en  deformalisering; 
samehangendheid en onsamehangendheid. Die prismas is: stedelike informaliteit, stedelike 
bestuur, verdieping van demokrasie en sosio‐ruimtelike regverdigheid. Deur van hierdie vier 
prismas gebruik te maak, wys die studie tot watter mate die Hangberg geval aan die een 
kant  atipies  tot  ontwikkelings‐trajekte  is,  en  aan  die  ander  kant  konformeer  tot  die 
voortdurende neo‐liberale bestuurslogika. In die slothoofstuk, is die studie krities bemoei 
met die vooruitsig om die post‐apartheid‐stad te realiseer deur huidige beleidsveranderinge 
en programme te ondersoek met die vergrootglas op hul potensiaal vir transformasie en om 
die armes se ‘reg tot die stad’ te bevorder.   

Sluitelwoorde: informele nedersetting opgradering, UISP, ontwikkelingsbeplanning, 
volhoubare menslike nedersettings, neoliberalisme, stedelike bestuur, reg tot die stad 

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Acknowledgements 

I would like to thank and acknowledge a number of people for their contributions, at various 
dimensions, towards finishing this thesis. 

My supervisor, Dr. Firoz Khan, for guiding me through a rich learning experience and for his 
support during the writing of this thesis.  

Various Hangberg community leaders, Helen Macgregor of DAG, Faatimah Hendricks and 
Dorianne Arendse of Voice of the Cape FM Radio, and City of Cape Town officials who took 
time out of their busy schedules to be interviewed.  

Lecturers of the BPhil Sustainable Development Planning stream, especially Anneke Muller, 
Firoz Khan, Mark Swilling, Edgar Pieterse, and Eve Annecke. I also want to thank the 2010 
BPhil Class in the Sustainable Development Planning stream, especially Danie, Joel, Lourens, 
Alexis, Julius, Elke, Luthando, Christelle and Paul, for the invigorating engagements and 
exchanges. 

I am also grateful to Marie Huchzermeyer who generously shared drafts of her forthcoming 
book, Cities With ‘Slums’: From Informal Settlement Eradication to a Right to the City in 
Africa  (UCT  Press),  with  me  and  facilitated  discussions  on  questions  relating  to  urban 
informality and housing the poor in the post‐apartheid era. 

My mother and father, for their unflinching support and generosity; and to my friends, for 
teaching me the values of selflessness and devotion. 

My wife, Lezanne, for journeying with me and being a daily inspiration. I could not have 
done this without you.  

And lastly, my Heavenly Father; Your love for Your cosmos drives me forward.  

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Table of Contents 

DECLARATION  II 
ABSTRACT  III 
OPSOMMING  IV 
ACKNOWLEDGEMENTS  V 
TABLE OF CONTENTS  VI 
LIST OF FIGURES  IX 
LIST OF ACRONYMS AND ABBREVIATIONS  X 
1  INTRODUCTION  1 
1.1  BACKGROUND TO THE STUDY  1 
1.1.1  INFORMAL SETTLEMENT UPGRADING IN HANGBERG  2 
1.1.2  PROBLEM STATEMENT AND RATIONALE  5 
1.2  RESEARCH QUESTIONS AND OBJECTIVES  7 
1.2.1  RESEARCH QUESTIONS  7 
1.2.2  RESEARCH OBJECTIVES  7 
1.2.3  IMPACT OF THE STUDY  8 
1.3  APPROACH, STRATEGY, AND EPISTEMOLOGY  8 
1.3.1  METHODOLOGY AND UNIT OF ANALYSIS  8 
1.3.2  RESEARCH STRATEGY/MODE OF OBSERVATION  9 
1.3.3  EPISTEMOLOGY AND THEORY  11 
1.4  STRUCTURE OF THE STUDY  12 
1.4.1  OUTLINE OF CHAPTERS  12 
2  URBAN INFORMALITY IN AN ERA OF RESTRUCTURING AND LIBERALISATION  15 
2.1  INTRODUCTION  15 
2.1.1  INFORMAL SETTLEMENTS: A NEW URBAN ORDER?  15 
2.1.2  PLANNING AND INFORMALITY  17 
2.1.3  LOCATING THE URBAN TRANSITION: RESTRUCTURING AND LIBERALISATION  20 
2.2  POST‐APARTHEID SPATIALITY AND URBANITY: EFFORTS AT REALISING SPATIAL INTEGRATION AND 
TRANSFORMATION  27 
2.2.1  THE GRADUAL EMBRACE OF NEOLIBERALISM IN SOUTH AFRICA  29 
2.2.2  URBAN SPATIAL POLICY  32 
2.2.3  HOUSING POLICY  35 
2.2.4  INFORMAL SETTLEMENT UPGRADING: ADVANCING THE POOR’S RIGHT TO THE CITY?  39 
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2.2.5  SYNTHESIS  40 
2.3  THE DIALECTICS OF TOIL: HOUT BAY’S POOR AND THE RIGHT TO THE CITY  41 
2.3.1  URBAN INFORMALITY AND NIMBYISM  42 
2.3.2  POTENTIAL FOR INTEGRATED DEVELOPMENT IN BROADER HOUT BAY  43 
2.3.3  CRIME AND SOCIAL STRESS  45 
2.3.4  UNEMPLOYMENT RESULTING IN DEEP APATHY IN HANGBERG  46 
2.3.5  SYNTHESIS  47 
3  NEGOTIATING THE POST‐APARTHEID CITY: URBAN GOVERNANCE AND 
TRANSFORMATION  49 
3.1  INTRODUCTION  49 
3.1.1  DEMOCRATISATION AND DECENTRALISATION  49 
3.1.2  ENTREPRENEURIALISM IN URBAN GOVERNANCE  51 
3.2  CHANGE AND TRANSFORMATION IN SOUTH AFRICAN URBAN GOVERNANCE  53 
3.2.1  SOUTH AFRICAN DEVELOPMENTAL LOCAL GOVERNMENT: ORIGINS, CONTRADICTIONS AND 
PROSPECTS  53 
3.2.2  RESTRUCTURING CAPE TOWN  56 
3.2.3  CAPE TOWN AS A WORLD CITY VIA NEOLIBERAL REFORMS  58 
3.2.4  SYNTHESIS  64 
3.3  GOVERNING DIFFERENTIATED RATIONALITIES IN HANGBERG: THE DILEMMA OF ‘INSIDER‐OUTSIDER’ 
COMPLEXITIES  64 
3.3.1  PLANNING AD‐HOC INTERVENTIONS: THE EMERGENCY SERVICING OF INFORMAL SETTLEMENTS  64 
3.3.2  THE PLIGHT OF THE FISHERMEN  66 
3.3.3  CONTINUITIES AND DISCONTINUITIES IN REALISING INTEGRATED SUSTAINABLE DEVELOPMENT IN THE 
WIDER HOUT BAY  69 
3.3.4  PLANNING THE UNKNOWN: HANGBERG IN SITU DEVELOPMENT PROJECT COMMENCES  76 
3.3.5  SYNTHESIS  79 
4  THE ‘ENCROACHMENT OF THE ORDINARY’: LOCATING THE POLITICS OF REDRESS IN 
POST‐APARTHEID REPRESENTATION AND PARTICIPATION  80 
4.1  INTRODUCTION  80 
4.1.1  DEEPENING DEMOCRACY  80 
4.1.2  THEORISING POWER IN PLANNING  82 
4.1.3  URBAN INFORMALITY AS ‘GREY SPACES’  83 
4.1.4  URBAN INFORMALITY AND NEW POLITICAL SPACES  84 
4.2  SOUTH AFRICAN PARTICIPATORY GOVERNANCE  85 
4.2.1  DEEPENING DEMOCRACY IN SOUTH AFRICA  86 
4.2.2  CONTESTED CITY FUTURES: THE POLITICS OF SPACE  87 
4.2.3  NEW SPATIAL GOVERNMENTALITIES? IMPLICATIONS FOR POLITICAL SETTLEMENT  89 
4.2.4  SYNTHESIS  90 
4.3  ‘DIE KREEF RAAK GEWOOND DAARAAN’: POLITICAL SETTLEMENT OR CRIMINAL SETTLEMENT?  91 
4.3.1  THE HOUSING MEETING  91 
4.3.2  CONFRONTATION WITH THE METRO POLICE  93 
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4.3.3  POLITICAL SETTLEMENT OR CRIMINAL SETTLEMENT?  94 
4.3.4  RAMIFICATIONS OF THE INCIDENT  95 
4.3.5  SOLIDARITY CAMPAIGNS IN AID OF AFFLICTED CITIZENS  96 
4.3.6  SYNTHESIS  98 
5  CONTESTED URBAN FUTURES: THE CASE FOR THE RIGHT TO THE CITY  99 
5.1  INTRODUCTION  99 
5.1.1  THE RIGHT TO THE CITY  100 
5.1.2  IMAGINING ALTERNATIVE CITIZENSHIP FORMS  102 
5.1.3  COMPLEXITY OF CRAFTING ALTERNATIVE CITIZENSHIP FORMS  103 
5.2  THE SOCIAL CONSEQUENCES OF EXCLUSIVE SPATIALITIES IN CONTEMPORARY CAPE TOWN  105 
5.2.1  FEAR AND LOATHING IN SUBURBAN CAPE TOWN  106 
5.2.2  QUESTIONING POST‐APARTHEID URBAN FUTURES  107 
5.3  THE RISE OF THE PHOENIX? FUTURE DEVELOPMENT PROSPECTS IN HANGBERG  109 
5.3.1  HANGBERG COMMUNITY PEACE AND MEDIATION FORUM (HCPMF)  110 
5.3.2  REFLECTIONS ON THE HANGBERG COMMUNITY PEACE AND MEDIATION FORUM (HCPMF)  113 
5.3.3  THE WALL  114 
5.3.4  SYNTHESIS  115 
6  CONCLUSION: DOES THE POST‐APARTHEID CITY EXIST?  117 
6.1  SYNTHESIS OF ARGUMENT  117 
6.1.1  HANGBERG REVISITED  117 
6.1.2  HANGBERG AS AN ILLUSTRATION OF WIDER DEVELOPMENTAL CHALLENGES  120 
6.2  POLICY PROPOSALS FOR REALISING THE POST‐APARTHEID CITY  123 
6.2.1  USING CURRENT POLICY FRAMEWORKS TO PROGRESSIVE ENDS  124 
6.2.2  PROPOSED INTERVENTIONS  126 
6.2.3  SYNTHESIS  130 
6.3  CONCLUSION  130 
REFERENCES  132 
ADDENDA  163 
ADDENDUM 1: HENRI LEFEBVRE (OVERVIEW)  163 
ADDENDUM 2: REFLECTIONS ON THE HABITAT AGENDA  166 
ADDENDUM 3: COCT MORATORIUM  172 
ADDENDUM 4: HANGBERG TIMELINE  175 

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List of Figures 

Code  Description  Page 
Fig. 1.1  Satellite image of Hangberg in the vicinity of the Hout Bay Harbour  3 
Fig. 2.1  The model apartheid city  26 
Fig. 2.2  Hangberg and the Karbonkelberg Sanctuary in newly demarcated Table  44 
Mountain National Park MPA  
Fig. 3.1  Hangberg: Block D Spatially referenced public spaces, footpaths, and  66 
existing businesses 
Fig. 3.2  Hangberg Informal Settlement spatially referenced at the foot of  75 
Sentinel Mountain 
Fig. 5.1  Satellite image of Hangberg. Location of dividing wall between informal  113 
settlement and Oude Skip indicated in red 

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List of acronyms and abbreviations 

AEC  Anti‐Eviction Campaign
ANC  African National Congress
Asgi‐SA  Accelerated and Shared Growth Initiative for South Africa
BESG  Built Environment Support Group
BNG  Breaking New Ground: A Comprehensive Plan for the Development of Sustainable 
Human Settlements 
CBD  Central Business District
CID  City Improvement District
CMC  Cape Metropolitan Council
CoCT  City of Cape Town 
COHRE  Centre on Housing Rights and Evictions
Cosatu  Congress of South African Trade Unions
CPF  Community Policing Forum
CPT  Communicative Planning Theory
DA  Democratic Alliance
DAG  Development Action Group
DFA  Development Facilitation Act
DoH  National Department of Housing
DHS  National Department of Human Settlements
DPME  Department of Performance Monitoring andEvaluation
du/ha  dwelling units/hectare
ESIS  Emergency Servicing of Informal Settlements
GAA  Group Areas Act 
GCST  Global Campaign for Security of Tenure
GCUG  Global Campaign on Urban Governance
GEAR  Growth, Employment and Redistribution Strategy
GGLN  Good Governance Learning Network
GNU  Government of National Unity
HBCA  Hout Bay Civic Association
HBNW  Hout Bay Neighbourhood Watch
HCPMF  Hangberg Community Peace and Mediation Forum
HDI  Human Development Index
HiDA  Hangberg in situ Development Association
IDP  Integrated Development Plan
IDT  Independent Development Trust
IJR  Institute for Justice and Reconciliation
IMF  International Monetary Fund
LA21  Local Agenda 21 
MAYCO  Mayoral Executive Committee
MDG  Millennium Development Goal
MEC  Member of the Executive Committee
MPA  Marine Protected Area
MPRA  Local Government: Municipal Property Rates Act
MSA  Local Government: Municipal Systems Act
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