Table Of Content

INCIDENCIA DEL MOVIMIENTO SINDICAL EN LA 1 POLITICA SOCIAL Denis Sulmont 1984 Esta obra está bajo una Licencia Creative Commons Atribución-NoComercial-SinDerivar 4.0 Internacional. 1. Crisis y promoción de políticas socia1es La gravedad del deterioro de los niveles de remuneración de los trabajadores de los ingresos populares en general, la incapacidad de la dinámica económica actual de asegurar niveles de empleo adecuado, junto con las crecientes limitaciones de las políticas del Estado, son e1ementos que llevan a los trabajadores y familias populares a buscar nuevas estrategias de sobrevivencia, que tienden a socializar sus condiciones de subsistencia, en particular - sus necesidades vitales básicas. Esta situación conlleva también un nuevo reto para el movimiento sindical; el de asumir con mayor iniciativa y urgencia el papel de promotor de las políticas sociales especialmente las que tienen que ver con la atención de estas necesidades básicas. 2. ¿Qué entendemos por política social? 2.1. Definimos una política social cono un conjunto de medidas de carácter colectivo destinadas a atender las necesidades básicas de subsistencia de la población. Distinguimos en particular: • Las políticas de alimentación popular • Política de salud • Política de vivienda y acondicionamiento del espacio • Política de transporte • Política de seguridad social (Esta apunta a la prevención de los riesgos sociales y la reparación de sus efectos; los riesgos sociales comprenden enfermedad, accidentes, maternidad, invalidez, muerte y desempleo) • Políticas de educación, bultux y recreación 2.2. Estas políticas tienen obvias relación con las políticas económicas y laborales, que inciden sobre la producción de los bienes y servicios necesarios para cubrir las necesidades de la población y de la posibilidad de los distintos sectores sociales de tener acceso a ella (política económica general, sectorial y regional, política de precios, empleo y remuneraciones, etc.) La política económica y la política laboral pueden ser generadores de políticas sociales o trabar su desarrollo. 2.3. No obstante su interrelación con las políticas econórnicas y laboral, las políticas sociales guardan su propia especificidad tienen que ver con la crisis de las condiciones 1 Este texto corresponde a la ponencia presentada en el Ciclo de Talleres Sindicales: La organización sindical y la seguridad social en el Perú. Y publicado por la Facultad de Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad Católica del Perú, mayo de 1984. de subsistencia popular y el problema de la reproducción de la fuerza de trabajo por un lado, y por otro, con la respuesta a las reivindicaciones de los sectores afectados y su movilización Las políticas sociales responden pues tanto a un proceso real de socializacónn de las condiciones de subsistencia, como a estrategias de administración del conflicto social, 2.4 Las políticas sociales resultan del encuentro de dos movimientos: un movimiento que surge desde abajo, desde la sociedad civil, que corresponde a la creación y participación activa de los sectores populares, y un movimiento que viene desde arriba, que tiende a absorber las iniciativas de la sociedad civil y controlarla desde el Estado. La asunción de las políticas sociales desde el estado -tendencia preponderante desde la crisis mundial de los años 30- no significa necesariamente el abandono del rol protagonista de las organizaciones populares respecto a las políticas sociales. Este rol sigue vigente, en la medida que dichas organizaciones van salvaguardando la autonomía de las instituciones de seguridad y bienestar social, asegurando la participación de democrática de los interesados en ellas y luchando para ampliar los alcances de las políticas sociales y defender los beneficios ya adquiridos. 3. Relaciones de trabajo, acción sindical y política social 3.1. Históricamente el campo de las relaciones de trabajo ha sido uno de los más fértiles en la generación de políticas sociales, en particular la referida a la seguridad social. Ello tiene que ver con los siguientes factores: a. El hecho que en última instancia, las políticas sociales se financian sobre la base de la labor productiva de los trabajadores activos. b. El predominio de la lógica de acumulación de las empresas capitalistas que tienden por un lado a asegurar la reproducción del sector de fuerza de trabajo más funcional a sus actividades productivas y por otro lado a rebajar el costo de la fuerza de trabajo empleada y de reserva trasladando parte de las cargas sociales a formas de auto ayuda o al estado, c. La capacidad de organización, acción solidaria y precisión económica y política que tienen los trabajadores. 3.2. A partir de las relaciones de trabajo y en especial de la acción sindical los trabajadores negocian no salo los niveles de remuneración que le dan acceso a los bienes y servicios necesarios a su subsistencia y la de su familia, sino también a otras formas colectivas de acceso a estos bienes y servicios, sentando las bases de políticas sociales que pueden alcanzar al conjunto de la población. 3.3. Esta capacidad generadora de políticas sociales de la actividad sindical se da a través de diversas modalidades: • Creación de servicios sociales asumidos directamente por la organización sindical y apoyo a fórmulas de tipo cooperativo o mutual ligadas a ella. • Celebración de Convenios Colectivos y Pactos a nivel de empresas, ramas de actividad y regiones otorgando determinados beneficios y prestaciones sociales. • Conquista de dispositivos legales, instituciones de seguridad y bienestar y políticas estatales obtenidas directa o indirectarrente por la presión sindical y participación de la organización sindical en su fiscalización y administración. • Control sindical (en especial vía Secretaría de Seguridad Social) sobre el modo de aplicación de los dispositivos y políticas sociales favorables asesoría y defensa de los trabajadores en sus gestiones En resumen podemos decir que la incidencia de la organización sindical sobre las políticas sociales combina tres tipos de acción: • Iniciativas propias de auto ayuda. • Reivindicaciones (que combinan presión, negociación y defensa) • Control (fiscalización y partición en la administración) Estos tipos de acción se desarrollan a su Vez en distintos niveles desde el ámbito del propio centro de trabajo hasta instancias nacionales. Por último los efectos de la acción sindical sobre las políticas sociales no son sólo directos sino también indirectos; es decir, pasan por la mediación de un proceso político. 4. Movimiento sindical y génesis de las políticas sociales en el Perú Podernos distinguir las siguientes etapas: 1ra etapa pre-sindical marcada por el desarrollo del mutualismo (1850-1900). 2da etapa: emergencia del movimiento obrero y respuesta a la cuestión obrera (1900-1933). Empieza la organización sindical y la regulación de las relaciones laborales (Derecho de Huelga, 1913). Los avances en el terreno de la protección –respuesta a la cuestión obrera y a la moderna crisis social en palabras de Luis Miró Quesada- se centran en las condiciones de trabajo (Accidentes de Trabajo en 1911. Protección de las mujeres y menores en 1918. Jornada de 8 horas en 1919) y en programas de viviendas obreras. Las Constituciones de 1920 y 1933 plantean que el Estado debe legislar sobre Seguridad Social, Salud e Higiene de los Trabajadores fomentar los establecimientos de ahorro y cooperativas para mejorar las condiciones de vida de los trabajadores. La Ley del Empleado de 1924 introduce algunas medidas de Seguridad Social para este sector laboral. Por otra parte debe mencionarse la emergencia instituciones pro-defensa del Indígena. 3ra etapa: desarrollo de políticas sociales bajo gobiernos autoritarios (1933-1956) Junto con la represión y dispersión del incipiente movimiento se desarrolla una dinámica política social concedida “desde el estado” bajo gobiernos autoritarios, como forma de quitar iniciativa social y política al moví miento popular y amortiguar los conflictos laborales. Se constituye en 1935 el Ministerio de Salud Publica, Trabajo y Previsión Social (que se desdoblará posteriormente). Nace el Seguro Social Obrero en 1936. Se dan los principales dispositivos sobre la protección de la salud (Enfermedades Profesionales en 1935, Higiene y Seguridad Industrial en 1936 y otras medidas complementarias los años siguientes). El asistencialismo social está ligado a una estrategia de abierto clientelaje - político durante la dictadura de Odría vía el Centro de Asistencia Social creado en 1951, por ejemplo). El problema indígena es asumido formalmente en el morco institucional del estado junto con la cuestión laboral al conformar el Ministerio de Trabajo y Asuntos Indígenas. 4ta etapa Nuevo impulso del movimiento sindical y la negociación política (1956— 1968). El desarrollo de la organización sindical, junto con la radicalización de sus luchas por un lado y el pacto político entre sus dirigentes nacionales y el gobierno, por otro lado, incide en la institucionalización de la vida sindical el avance en la Seguridad Social. En 1961, se inicia el Seguro Social del Empleado. También se desarrolla el régimen de Seguridad Social Sectoriales (para pescadores, trabajadores de construcción civil, bancarios , etc.). La presión sindical se ejerce usando una estrategia que James Payne llama “Negociación Política” Consiste en amenazar la estabilidad del Poder Ejecutivo mediante una especie de chantaje de agitación social y peligro de golpe militar, con la finalidad de obtener concesiones del Gobierno. Esta estrategia es usada por las organizaciones sindicales en la medida que su poder de presión económico es limitado (debido a las desfavorables condiciones del mercado de trabajo) y qué el marco legal de la protección de sus derechos es débilmente - institucionalizado. La posibilidad de impulsar la Negociación Política deriva también del Pacto convivencia de los dirigentes sindicales con el Gobierno. Por ejemplo, algunos dirigentes de la CTP y de la Federación Textil son Parlamentarios que impulsan campañas políticas para conseguir beneficios sociales tales como la Jubilación y vacaciones para los obreros. Sin embargo en dicha estrategia ve su campo de acción, recortado por las medidas gubernamentales de “estabilización ligadas al desarrollo dependiente de la economía, que afectan frontalmente a los sectores laborales y populares (medidas de Beltrán en 1958, devaluación en 1967). 5ta etapa Reformas desde el estado y autonomía sindiçal (1968-1979) Se inicia a partir de 1968 un proceso de transformación que altera fundamentalmente el régimen de dominación tradicional, fortaleciendo, la intervención del estado en la economía e introduciendo nuevas modalidades de participación de los trabajadores. Asimismo, el Gobierno Militar busca regularizar las negociaciones colectivas (DS006, 1971) y racionalizar y expandir el campo de aplicación de la Seguridad Social. Se inicia un programa de reunificación de los dos Seguros, establecimiento un Sistema Nacional de Pensiones (Nueva Ley de Jubilación de 1973) y sentando las bases para la constitución del Instituto Peruano de Seguridad Social en 1980. Se programa el Seguro Familiar y una progresiva apertura de las prestaciones a la población rural, los trabajadores independientes y las empleadas domésticas. Se busca también ampliar las prestaciones espccialinente en el campo de la salud. Por otra parte, se reglamentan los Comités de Seguridad e Higiene Industrial. Otras medidas destacables se refieren a la construcción de viviendas para mineros. . Esta primera fase del Gobierno Militar es marcada por un auge sindical, reforzado por la Ley de Estabilidad. Laboral (1970) y la creación de las comunidades Laborales. La lucha reivindicativa incorpora crecientemente reclamo sobre condiciones de trabajo y vida. Sin embargo, a pesar del esfuerzo del Gobierno de montar su propia base de apoyo sindical, se observa un desencuentro entre las políticas sociales del régimen que responde a una estrategia de “seguridad Nacional” impulsada desde arriba y el movimiento sindical que pugna por mantener, su autonomía frente, al Estado y limita en la práctica su campo de acción a reivindicaciones inmediatas. La nueva Ley Nacional de Pensione que modifica el régimen de jubilación por el tiempo de servicio, estableciendo el límite de edad, suscita una reacción defensiva de los sindicatos de empleados afectados afectados, ocasionan incluso un Paro Nacional de la CTP. Debo señalar que el régimen militar confió más en las reformas estructurales de carácter económico que en las políticas sociales. Por otra parte la crisis que empieza a manifestarse desde 1974 trunca gran parte de los programas de políticas sociales previstos. Los primeros paquetes de medidas económicas que recortan drásticamente los niveles de vida de las mayorías, generan una ola de movilizaciones sindicales y populares dando lugar a paros nacionales. Esta etapa culmina con el recorte de la estabilidad laboral y la reducción de la negociación colectiva al único punto de aumento de remuneraciones, excluyendo las condiciones de trabajo (vigente entre mayo de 1973 y agosto 1980). Este período finaliza también con la redacción de la nueva Constitución Política del Perú promulgada en 1979, que dedica su tercer capítulo a la Seguridad Social, Salud y Bienestar. Dicha constitución estipula que el estado garantiza el derecho de todos a la Seguridad Social y a la protección de su salud integral. Debe señalarse también la creación del Fondo Nacional de Vivienda (FONAVI) en 1979. 6ta. etapa Crisis y resistencia sindical y popular (1980-1984) Abandonando la política de desarrollo hacia adentro y dentro del marco neo—liberal, el Estado tiende a reducir su función tuitiva respecto a los trabajadores. La profunda recesión que reduce el nivel de empleo y la desestabilización de la fuerza de trabajo afectan la capacidad de reivindicación directa de los sindicatos, que tienen que recurrir a prolongadas luchas acompañadas de medidas de tipo demostrativo, tales como marchas de sacrificio, tomas de locales y huelgas de hambre. Las luchas sindicales se entrelazan con movilizaciones populares urbanas y regionales. Los paros nacionales y sus plataformas son coordinados entre centrales sindicales, organizaciones barriales, frentes de defensa regionales, estudiantes y frentes políticos. La lucha sindical y popular se centra en la oposición a la política económica, a la defensa del salario frente a la inflación y la defensa del empleo y centros de trabajo. En relación a las políticas sociales, las plataformas de lucha de las centrales enfatizan el control de precios y subsidio a los artículos de primera necesidad, la reorganización del IPSS la modificación de los sistemas indemnización y jubilación, la promulgación de una Ley de Inquilinato y el apoyo prioritario a la construcción de interés social por parte de FONAVI. También se plantean la creación del Seguro de Desempleo y la participación de trabajadores en las instituciones de desarrollo (BCR, SENATI, INCOOP, INP, INE, BI, COFIDE) (Ver Anexo) Este período esta marcado por el intento por parte del gobierno de relacionar la política laboral a una política de “Promoción Social” y de “Concertación Social”. Por promoción social se entiende medidas destinadas a fomentar el empleo, la formación profesional, el bienestar y la seguridad social. La política de concertación social se inició en 1981 con la Comisión Nacional Tripartita para entender el problema de la reposición de los dirigentes sindicales despedidos. El DL 140 de 1981, que reorganiza el sector Trabajo (constituyendo el Ministerio de Trabajo Promoción Social) incorpora organizadamente mecanismos de concertación mediante el Consejo Nacional de Trabajo Sin embargo, el movimiento sindical parrticipo con desconfianza y terminó por alejarse do esta innstancia de concertación, al comprobar su inoperancia, además de los problemas de representatividad. Por otra parte observamos que el alcance de las conquistas por negociaciones colectivas se ven drásticamente recortadas, como consecuencia e un política laboral deliberada. En suma podernos concluir que la lucha sindical centrada en, la práctica en la defensa de intereses inmediatos y la resolución a problemas de emergencia; al mismo tiempos el movimiento sindical asume un amplio abanico de reivindicaciones de caracter general, incluyendo en forma cada vez más explicita las demandas de los diversos sectores populares. Este abanico de reivindicaciones, ligado al cuestionamiento de la política económica el gobierno y presentando al gobierno en una plataforma única por las cuatro centrales, aun no cuenta con una estructuración política coherente. Expresa una presión social que se articula con un vasto movimiento de oposición política, pero no llega a constituir una fuerza política capaz de negociar políticas sociales alternativas. De hecho el gobierno no llegó a entablar una verdadera concentración en este campo. Además su margen de maniobra para implementar uno política de promoción social es reducidísimo. 5. Movimiento sindical y control de las políticas sociales El punto anterior nos ha permitido analizar la incidencia del movimiento sindical sobre la génesis de las políticas sociales. Debemos centrar ahora la atención en su incidencia sobre el control de los instrumentos de las políticas sociales y las instituciones correspondientes. Es necesario señalar antes que la mayoría de las organizaciones sindicales peruanas no administran directamente servicios de asistencialismo social, a diferencia de otros país (como argentina). En cambio si lo hacen asociaciones de tipo cooperativo que tienen un amplio desarrollo en el medio y que merecen un estudio particular. Debe mencionarse sin embargo la política de la CTP, que impulsó varias experiencias mutuales y cooperativas tales como la Asociación Sindical Cooperativa (ASINCOOP creada en 1964 y apoyada por el Instituto Americano de Desarrollo del Sindicalismo Libre) y que propone en su plataforma de lucha la aprobación de una Ley de Banco de los Trabajadores. a) En primera instancia a nivel de los sindicatos de empresa o profesión, a través de sus Secretarías de Defensa y Seguridad Social principalmente. En este caso la función del Sindicato es la de asesorar, capacitar y apoyar a los trabajadores en el conocimiento y la defensa de sus derechos, y en sus gestiones ante la empresa, las instituciones y las autoridades públicas. En el segundo caso del Seguro Social, el sindicato puede cumplir el papel de control del pago por parte de los empleadores de las cotizaciones retenidas a los trabajadores. A1gúnos dirigentres sindicales dedican gran cantidad de tiempo en gestiones administrativas para la atención de salud e indemnizaciones, enfrentando varias trabas. En caso de problemas, prácticamente no tiénen recursos de apelación, ya que la misma instancia administrativa sirve de Juez y parte. Los sindicatos también tienen que presionar para que las empresas cumplan con las normas de seguridad industrial, la construcción de vivienda en los asientos mineros, etc. En general como lo señala Slodky, n o existen mecanismos regulares de control por los trabajadores del cumplimiento de los beneficios de seguridad social que se obtienen por contrato colectivo. No hay casi comisiones paritarias designadas por convenio para este fin, y el sistema de inspecciones laborales administrativas no cuenta con mecanismos de participación de trabajadores en el control de sus propias condiciones de trabajo. Todo lleva a sol sindicatos a recurrir a medidas de fuerza para hacer prevalecer sus derechos. Entre 1980 y 1983, alrededor del 50% de las horas perdidas por huelga corresponde a los rubros Denuncias e incumplimientos de Pactos y Conveníos Colectivos. La ley prevé la conformación en las empresas de Comisiones Mixtas de Higiene y Seguridad con el cual los sindicatos podrían establecer provechosas coordinaciones, Pero los casos en que dichas Comisiones funcionan y coordinan con el sindicato son muy excepcionales. Por último, debe recalacarse que las instituciones encargadas de Seguridad Social y Bienestar, corno el IPSS no toman ninguna iniciativa para coordinar con los dirigentes sindicales. b) En una segunda instancia, tenemos el control sindical a nivel de la dirección de las instituciones encargadas de implementar las políticas sociales. En casi todas las instituciones existentes, e1 movimiento sindical no tienen ninguna participación directa ni indirecta. La única institución importante en el cual el movimiento sindical esta representado es el IPSS. Esta representación se da en el directorio donde intervienen tres representantes de los trabajadores designados por las tres principales centrales (frente a tres representantes del Estado y tres de los empleadores) y en el Comité de Vigilancia (con un representante de las centrales sindicales, según el mismo criterio tripartito). La capacidad de control y orientación del movimiento sindical respecto al Seguro Social resulta en la práctica ilusoria y casi nula. Ello se debe a tres órdenes de factores: • El sistema de representación que coloca al Estado en una posición decisiva. Los trabajadores no tienen derecho a veto. • La estructura del IPSS, su gigantismo, su caos administrativo y financiero, y el hermetismo y reserva en el manejo de la información. Por ejemplo no hay manera hasta ahora de conocer el volumen de la población asegurada2. Tampoco los asegurados tienen información sobre el pago de sus aportes por los empleadores. Todo ello da lugar a una secuela de corrupción. • La falta da comunicación entre represcatantes de las centrales y las bases del movimiento sindical y su falta de preparación para administrar una entidad tan grande (maneja el equivalente a un tercio del presupuesto nacional). Esto ligado a la ausencia de una política definida y de planteamiento programático sistemático por parte de las principales organizaciones sindicales frente al problema de las políticas sociales y del seguro social en particular. La coyuntura actual de profunda crisis a la cual aludimos al principio genera nuevas condiciones para una toma de conciencia colectiva de esta carencia del movimiento sindical y la urgencia de que este asuma iniciativas en el campo de la política social. 2 Lo único que se conoce son las siguientes cifras de asegurados inscritos: Ex-CNSS (1941-1974) 2,303,743. Ex SSE (1949-1974) 980,097. Ex SSP/IPSS (1975-1983) 1,218,725. Y las siguientes cifras de empleadores: Lima metropolitana: 89,000. Resto del País: 40,000. Total 129,000. ANEXO 1 PLIEGO UNICO DE LAS CUATRO CENTRALES (CGTP, CTRP, CNT,) Elaborado con motivo del Encuentro sostenido en Paracas con representantes del Poder Ejecutivo el 8 de Enero de 1983 7.- El establecimiento de 4 turnos de 6 horas de trabajo, sin disminución del salario y como forma de generar nuevos empleos. 10.- Declarar en estado de reorganizaci6n al Instituto Peruano de Seguridad Social, con participación de las Centrales Sindicales Nacionales, representándoos el estricto cumplimiento en todas sus partes el Art. 14 de la Constitución del Estado y demandamos la derogatoria del Derecreto Legislativo N° 026. El sistema de Prestaciones es obsoleto y no responde a los objetivos de una justa compesanción al trabajador. La cobertura de la Seguridad Social urge ser implementada a todos los sectores de trabajadores y sus familiares. 12.- Participación de los trabajadores designados por las Centrales reconocidas en el país en los distintos mecanismos de desarrollo a saber: Banco Central de Rerserva, SENATI, CENIP, FONAVI, INCOOP, Instituto Nacional de Planificación, Instituto Nacional de Estadística, Banco Industrial, COFIDE, etc. 13.- Que el Congreso de la República en la próxima legislatura ordinaria se aboque a aprobar los siguientes Proyectos de Ley: • La indemnización por tiempo de servicios de los empleados del sector priovado y la eliminación de los topes indeminizatorios. • Homologación de las pensiones para los jubilados estatales y privados • Reforma de la Ley de Jubilación. • Creación del Seguro de Desempleo. 18.- que la Ley del Inquilinato sea promulgada en forma perentoria para aliviar las angustiosa situación en que se encuentran la mayoría de las familias peruanas. 19.- Que el FONAVI de prioridad a la construcción de viviendas de interés social, tal como lo especifica la Ley; de lo contrario no veremos obligados a exigir la desaparición de este organismo. ANEXO 2 Frente Sindical Democrático (constituido el 2 de Octubre de 1980. integrado por la CTP, CTRP y CNT). Plataforma de Lucha 1° de Marzo de 1983 2. Subsidios selectivos para los artículos de primera necesidad. 3. Condonación de la deuda agraria y facilidades a los agricultores que han perdido sus coscabas en los Departamentos del Norte y Sur del país. 4. Organización de Panaderías Populares bajo el sistema cooperativo como forma de evitar el encarecimiento del precio del pan. 5. Creación de Cooperativas de productos alimenticios carne, pescado, verduras y otros artículos de primera necesidad, para terminar con los acaparadores y monopolios existentes. 6. Abaratamiento de las medicinas y abastecimiento oportuno por los laboratorios del IPSS. 7. Pago de la deuda del Estado romo empleador al Instituto Peruano de Seguridad Social y sanción a los Empleadores que retienen indebidamente las aportaciones de sus servidores al IPSS, así cano también a los que no los inscriben desprotegiéndolos de la Seguridad Social. 9. Creación del Seguro de Desempleo, 10 Que FONAVI de PRIORIDAD a la construcción de viviendas de interés social tal cono lo especifica 1a ley. 11 Que o Gobierno detenga el desmedido y peligros aumento de las tarifas de luz, agua, teléfono y que se cree una Comisión con participación de trabajadores en los mecanismos reguladores de dichas tarifas. 14. La reorganización del Instituto Peruano de Seguridad Social solicitada por las Cuatro Centrales Sindicales el 8 de Enero de 1982 e iniciada por el actual Presidente de la Institución debe profundizarse dentro de los marcos constitucionales de su autonomía con participación de las centrales reconocidas. 16 Eliminación de los Topes indemnizatorios para los Empleados Particulares. 17. Reforma de la Ley de Jubilación Decreto Ley N° 19990. 20. Aprobación de la Ley del Banco de los Trabajadores que se encuentra en la Cámara de Diputados para su discusión. 28. Participación de los trabajadores designados por las Centrales Sindicales reconocidas en los mecanismos de desarrollo tales como: SENATI, CENIF FONAVI, INCOOP, INP, INAP 1Mb, COFIDE, CRETI’, BANCO CENTRAL DE RESERVL. BANCO INDUSTRIAL, etc.