Il ruolo dei Parlamenti nazionali nel processo decisionale dell'Unione europea alla luce del

231 Pages·2014·2.27 MB·Italian

DIPARTIMENTO IURA

Scuola di dottorato in Diritto sovranazionale e diritto interno
Dottorato in Diritto comunitario e diritto interno: fonti, organizzazione, attività

Il ruolo dei Parlamenti nazionali nel processo decisionale dell’Unione

europea alla luce del Trattato di Lisbona

IUS/08

TESI della

Dott.ssa Agata Anna Genna

TIMES NEW ROMAN BOLD 11 PT.

COORDINATORE DEL DOTTORATO TUTOR
Prof.ssa Laura Lorello Prof.ssa Laura Lorello

CICLO XXIII ANNO ACCADEMICO 2011/2012
A Nicolò e Ilaria
Grazie a…

Laura Lorello, per avermi affettuosamente accolta come sua allieva.
Giuseppe Verde, per aver sostenuto il mio percorso di ricerca con fiducia e
stima.
Tiziana De Pasquale, mia collega del cuore e amica preziosa.
Dario Immordino, per il suo sostegno fraterno.
Lucia Parlato, per avermi trasmesso la passione per la ricerca.
Alfredo Terrasi, per aver riconosciuto – in “tempi non sospetti” – il mio
talento (di cui io, francamente, non mi ero ancora accorta).
Antonella Mauro, per la sua autentica amicizia.
Padre Gianluca Romano, mia guida spirituale.
Gianpaolo Buffa e Gabriella Signorello, guide esperte e premurose dei miei
momenti difficili.
Rosaria Crupi, maestra di vita.
Roberto Di Maria, amico mio e stimato professore che più volte mi ha definita:
“raffinata giurista”, restituendomi il dono della fiducia in me stessa.
Enza, Franco e Maria Pia, per il loro amore, dono per me quotidiano.
Ringrazio, in particolare, tutte queste persone che negli anni hanno
rafforzato – ciascuna a suo modo – la certezza che nutrivo dentro di me, ovvero
la mia naturale consapevolezza che l’intelligenza, la dedizione per lo studio e
l’abnegazione per raggiungere traguardi molto alti un giorno mi avrebbe
premiata, li ringrazio perché camminare con loro mi ha resa più forte, serena ed
equilibrata e in grado di affrontare qualsiasi sfida con profondo senso di
responsabilità e con le armi giuste, le mie.

Marsala, 10 Febbraio 2012

Agata Anna Genna
Se fisso i miei ricordi sulla carta, è soprattutto perché
non si perdano (in me) minuti d’oro, ore che risplendono come soli
nel cielo tumultuoso e immenso che è la memoria.
Cose che sono anche, con il resto, la mia vita
(Josè Saramago, Di Questo Mondo e Degli Altri, Einaudi, 2007)
DIPARTIMENTO IURA
Scuola di dottorato in Diritto sovranazionale e diritto interno
Dottorato in Diritto comunitario e diritto interno: fonti, organizzazione, attività

Il ruolo dei Parlamenti nazionali nel processo decisionale dell’Unione

europea alla luce del Trattato di Lisbona

IUS/08

TESI della

Dott.ssa Agata Anna Genna

COORDINATORE DEL DOTTORATO TUTOR
Prof.ssa Laura Lorello Prof.ssa Laura Lorello
CICLO XXIII ANNO ACCADEMICO 2011/2012
Il ruolo dei Parlamenti nazionali nel processo decisionale
dell’Unione europea alla luce del Trattato di Lisbona

Indice

Introduzione
Oggetto della ricerca
1. Il lungo “cammino comunitario” dei Parlamenti nazionali nel
lento processo di integrazione democratica dell’Unione europea:
da Maastricht a Lisbona…………………………………… 1
1.1. (segue) L’evoluzione del ruolo democraticamente orientato
dei Parlamenti nazionali nel divenire europeo…………… 14
Struttura e metodologia della ricerca
2. La prospettiva “esterna” del diritto dell’Unione europea e la
prospettiva “interna” del diritto costituzionale. Punti di contatto
e distanze………………………………………………....... 24

PARTE PRIMA

Capitolo primo

Parlamento europeo e Parlamenti nazionali nella costituzione
materiale-integrata dell’Unione europea
1. Prospettive di “parlamentarizzazione” dell’Unione europea
nell’incedere del processo di integrazione. Excursus storico-
normativo………………………………………… 28
2. L’evoluzione del ruolo del Parlamento europeo…………. 39
3. Gli strumenti di cooperazione interparlamentare con particolare
riferimento alla COSAC…………………………………… 44
4. Il ruolo dei Parlamenti nazionali nell’attuale assetto disegnato
dal Trattato di Lisbona (art. 12 TUE)…………………….. 50
5. La struttura “multilivello” del procedimento decisionale europeo
nel sistema territoriale “multilivello” dell’UE. La pluralità delle
istituzioni coinvolte ed il necessario consenso dei governi
nazionali…………………………………………….. 57
I
Capitolo secondo

Il ruolo dei Parlamenti nazionali nel rispetto dei principi di
sussidiarietà e di proporzionalità con particolare attenzione
alla giurisprudenza del Bundesverfassungsgericht

1. Il principio di sussidiarietà nel diritto dell’Unione
europea……………………………………………. 68
2. Il controllo del principio di sussidiarietà ex ante ed ex post da
parte dei Parlamenti nazionali. Considerazioni
generali………………………………………………… 78
2.1. Un’ipotesi peculiare di controllo del principio di
sussidiarietà. La “materia” del diritto di famiglia avente
implicazioni transnazionali e il potere di veto dei
Parlamenti nazionali………………………… 87
2.2. Il ricorso alla Corte di giustizia per violazione del
principio di sussidiarietà…………………….. 97
2.3. Un caso particolare: il ricorso alla Corte costituzionale
tedesca per il controllo ultra vires …………….. 100
3. La disciplina e la pratica dello scrutiny parlamentare. Brevi
considerazioni generali……………………………… 119
3.1. Una prospettiva comparatistica con particolare
riferimento all’accresciuto ruolo del Parlamento tedesco
nelle questioni europee………………………... 122

PARTE SECONDA
Capitolo terzo
L’attuazione del Trattato di Lisbona e il nuovo ruolo del
Parlamento italiano

1. Il Parlamento italiano nella gestione della politica
europea………………………………………… 128
2. L’incidenza dell’europeizzazione sulle dinamiche istituzionali tra
Governo e Parlamento………………………… 136
3. La disciplina normativa della “fase ascendente”: leggi e
regolamenti parlamentari. Osservazioni generali…… 140
II
4. L’evoluzione della “legge comunitaria”: dalla legge “Fabbri” alla
legge “Buttiglione”, passando per la legge “La
Pergola”……………………………………… 144
5. L’intervento parlamentare nella fase ascendente: vincoli politici
e vincoli giuridici. In particolare, la duplice natura e le
potenzialità della riserva d’esame parlamentare (art. 4 della legge
n. 11 del 2005) ……………………………… 153
6. Le recenti prospettive di riforma della legge n. 11 del
2005……………………………………… 160

PARTE TERZA

Capitolo quarto

Conclusioni
1. I Parlamenti nazionali quali interlocutori diretti degli organi
dell’Unione europea per risolvere il problema del deficit
democratico…………………………………… 171
2. Le conseguenze dell’europeizzazione. In particolare, alcune
riflessioni sul “rendimento europeo” degli organi
costituzionali…………………………………….. 179
3. Il ruolo adiuvandi vel supplendi vel corrigendi delle Corti europee nel
processo di integrazione. Alcune brevi osservazioni…… 189

Riferimenti bibliografici…………………………… 196

III
Introduzione

Oggetto della ricerca
1. Il lungo “cammino comunitario” dei Parlamenti nazionali nel lento processo
di integrazione europea in senso democratico: da Maastricht a Lisbona

Una ricerca sulla complessa – e ancora in itinere – evoluzione
del ruolo e delle funzioni dei Parlamenti nazionali1, in generale, e di
quello italiano2, in particolare, nel processo di integrazione
europea3, declinabile anche in senso flessibile4 – con specifico

1 Tra i più autorevoli cultori dell‟argomento nella letteratura straniera, cfr. I.
PERNICE, The role of National Parliaments in the European Union, WHI – Paper
5/01, in www.whi-berlin.de. “Thinking about the role of National parliaments in
the European Union offers not only an opportunity to suggest news functions
and powers of the national parliaments with a view to strengthening, if possible,
the democratic legitimacy of European legislation, but first to assess the real
powers and influence they actually (can) have under the existing rules of the
Treaty. It is important to understand the role of the national parliaments as part
of the European system of governance in the light of what I call “multilevel
constitutionalism”. It will be on this ground I will consider and propose some
new arrangements giving the national parliaments a more meaningful and
responsible place in the European institutional framework”. Ibidem, p. 3.
2 In argomento, di notevolissimo rilievo scientifico le considerazioni contenute
nell‟opera monografica di C. MORVIDUCCI, Il Parlamento italiano e le Comunità
europee, Milano, Giuffrè, 1979, alcune delle quali più di recente riprese dalla
Prof.ssa Morviducci in ID., Il ruolo dei Parlamenti nazionali nel nuovo Trattato, in
www.sudineuropa.net, n. 1/2008; ID., Il ruolo dei Parlamenti nazionali, in Diritto
pubblico comparato ed europeo, n.1/2008, pp. 83-93. Cfr., altresì, la monografia di
D. GIROTTO, Parlamento italiano e processo normativo europeo, Napoli, Jovene
editore, 2009 e i numerosi riferimenti bibliografici ivi citati. Si precisa che in
una prospettiva comparatistica si terranno in considerazione – nell‟ambito del
secondo capitolo – altresì il ruolo e le funzioni del Parlamento tedesco. L‟analisi
ivi sarà condotta avvalendosi soprattutto della giurisprudenza del Tribunale
costituzionale federale tedesco.
3 Nella lettera di José Manuel Barroso e di Margot Wallström, inviata ai
presidenti dei Parlamenti nazionali il 1° dicembre 2009 – data in cui, com‟è
noto, è entrato in vigore il trattato di Lisbona – si intuisce chiaramente
l‟importanza delle novità contenute nel Trattato di Lisbona con riferimento al
nuovo ruolo, democraticamente orientato, dei Parlamenti nazionali. Si riporta
letteralmente una parte del contenuto di tale lettera: “The Treaty of Lisbon, which
enters into force today, represents a major advance as regards the role of national Parliaments
in the work of the European Union. By making clear for the first time that "national
Parliaments contribute actively to the good functioning of the Union", the new Treaty
recognises the central importance of national Parliaments in the democratic fabric of the EU.
1
riferimento al processo di produzione delle fonti normative5 – non
può che prendere l‟avvio da considerazioni di tipo storico-culturale
che afferiscono ad entrambi gli aspetti sotto osservazione: il
processo di integrazione europea6 – che va esaminato sotto diversi

The Treaty underlines this approach by making a number of specific steps to enhance the role
of national Parliaments. We are convinced that the role played by the 40 Chambers will
contribute to making the European Union more democratic and more transparent”. Il
documento è reperibile sulla rivista online www.osservatoriosullefonti.it nella Rubrica
dedicata ai “Raccordi Parlamentari Italia-UE nei procedimenti normativi”. In
dottrina ci si chiede, altresì, quali siano i vantaggi dell‟integrazione europea per i
Parlamenti nazionali e, in particolare, se tale integrazione abbia prodotto un
indebolimento degli organi legislativi. Sul tema, cfr. F. DUINA- M.J. OLIVER,
National Parliaments in the European Union: Are there any benefit sto Integration?, in
European Law Journal, Vol. 11, n. 2, march 2005, pp. 173-192.
4 L‟idea dell‟esistenza di un principio di flessibilità/differenziazione, come guida
di un equilibrato sviluppo dell‟integrazione europea, si rinviene in G. L.
TOSATO, Per un rilancio dell‟Europa. Le ragioni della flessibilità, in www.astrid-online.it.
“La nozione di flessibilità coincide, in buona sostanza, con quella di
differenziazione. In effetti, si tratta del diritto e rovescio della stessa medaglia: i
meccanismi di integrazione flessibile, una volta azionati, hanno l‟effetto di
creare regimi differenziati”. Ibidem, p. 2. Si aggiunga che l‟integrazione
“flessibile” e/o “differenziata” potrebbe incrinare il “dogma dell‟unità”
dell‟ordinamento comunitario, rischiando così di capovolgere il motto “uniti
nella diversità” e consentendo l‟emersione di un diritto costituzionale
asimmetrico. Amplius, cfr. A. CANTARO, F. LOSURDO, L‟integrazione europea dopo
il Trattato di Lisbona, in A. LUCARELLI, A. PATRONI GRIFFI (a cura di), Dal
Trattato costituzionale al Trattato di Lisbona. Nuovi studi sulla Costituzione europea,
Napoli, ESI, 2009, p. 56 e pp. 75-85. “I diffusi modelli di integrazione
differenziata che si riscontrano nei Trattati TUE e TFUE , rappresentano una
scelta cautelativa da parte degli Stati membri. […] In particolare, nei Trattati
ritroviamo strumenti di integrazione differenziata, cooperazioni rafforzate,
cooperazioni strutturate permanenti, “multi velocità”, che sintetizzano a vari
livelli la possibilità per taluni Stati membri di integrarsi più velocemente di altri
nel rispetto delle norme che disciplinano le varie formule”. In tal senso, M.
FRAGOLA, Osservazioni sul Trattato di Lisbona tra Costituzione europea e processo di
“decostituzionalizzazione”, in Diritto comunitario e degli scambi internazionali, fasc. n.
1/2008, pp. 218-219 (corsivo aggiunto).
5 In argomento, cfr. M. ARMANNO, Il Parlamento italiano e le dinamiche di
rafforzamento del ruolo dei Parlamenti nazionali nei processi di formazione degli atti
comunitari, in S. PAJNO, G. VERDE (a cura di), Studi sulle fonti del diritto. Le relazioni
tra Parlamento e Governo, Milano, Giuffrè, 2010, pp. 15-94.
6 Un‟interessante ricostruzione sulla riqualificazione dei modelli di democrazia
in conseguenza del processo di integrazione sovranazionale si rinviene in F.
LANCHESTER, Lo Stato sovrano dopo l‟affermazione del modello democratico, in
www.federalismi.it, n. 21/2011. Sulle teorie sull‟integrazione europea, cfr. F.
RUSSO, L‟Unione europea come fuga dalla democrazia? in www.costituzionalismo.it,
14/11/2011, che così osserva: “sono state formulate […] una quantità di teorie
2