Henry Schäfer / Anna Bläschke Die Aktivitäten von Staatsfonds in Deutschland Auf einen Blick

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Henry Schäfer / Anna Bläschke
Die Aktivitäten von Staatsfonds in Deutschland
Hintergründe und Bewertung

Eine Untersuchung im Auftrag der Hans-Böckler-Stiftung

Auf einen Blick …
 Staatsfonds haben sich bereits sehr früh und mit viel Kapital in deutschen
Unternehmen engagiert – u. a. bei Siemens, Eon, der Allianz und der Deutschen
Bank.
 Ihre Beteiligungen sind wesentlich durch das so genannte „Recycling“ von „Petro-
Dollars“ motiviert, d. h. durch die Anlage überschüssiger Devisenreserven der
Rohstoff exportierenden Länder.
 Da zahlreiche Unternehmen dieser Länder direkt oder indirekt in Staatsbesitz sind,
geraten auch die Beteiligungen, in die sie sich einkaufen, zwangsläufig in den
Einflussbereich ausländischer Regierungsstellen.
 Hinzu kommt, dass Staatsfonds weitgehend unreguliert agieren können und
unabhängige Informationen über ihre Aktivitäten kaum verfügbar sind.
 Daher wächst die Sorge der Zielländer, Staatsfonds könnten ihre finanzielle Macht
eines Tages für politische Zwecke missbrauchen.
 Andererseits hat die Finanzkrise bei vielen Regierungsstellen auch ein Umdenken
bewirkt. Denn es waren Staatsfonds, die sich im Zuge der Hände ringenden Suche
nach Investoren für in Not geratene Kreditinstitute engagiert haben.
 Die folgende Untersuchung bereitet die Fakten auf, die über Staatsfonds öffentlich
zugänglich sind. Sie klärt damit ein Stück weit das diffuse Bild über diese Investoren,
die von den internationalen Finanzmärkten längst nicht mehr wegzudenken sind.
Die Aktivitäten von Staatsfonds
in Deutschland –
Hintergründe und Bewertungen

Prof. Dr. Henry Schäfer

unter Mitarbeit von Dipl.-Kffr. techn. Anna Bläschke
Universität Stuttgart
Betriebswirtschaftliches Institut
Abt. III: Allg. Betriebswirtschaft
und Finanzwirtschaft
II

Inhaltsverzeichnis
Abbildungsverzeichnis..................................................................................................III
Abkürzungsverzeichnis................................................................................................IV
Vorwort..........................................................................................................................1
1. Einleitung................................................................................................................2
2. Staatsfonds als „neue“ Akteure auf den internationalen Finanzmärkten................7
2.1. Begriffsbestimmung..........................................................................................7
2.2. Anlagevolumen und Wachstumsszenarien.....................................................13
2.3. Erscheinungsformen von Staatsfonds............................................................16
2.3.1. Stabilisierungsfonds .................................................................................17
2.3.2. Spar- und Generationenfonds..................................................................19
2.3.3. Entwicklungsfonds....................................................................................20
2.3.4. Archetyp Staatsfonds ...............................................................................21
3. Investitionsmotive von Staatsfonds......................................................................22
3.1. Interne Führungsstruktur eines SWF..............................................................23
3.2. Portfolios von Staatsfonds..............................................................................26
3.2.1. Norwegischer GPFG – Vorbild für Transparenz.......................................26
3.2.2. Kapitalanlage weiterer Staatsfonds..........................................................29
3.2.3. Von Staatsfonds aktuell getätigte Investitionen........................................33
3.2.4. Investitionsstrukturen................................................................................34
3.2.5 Zusammenfassende Betrachtung.............................................................35
4. Wirtschaftliche und politische Bedeutung der Staatsfonds...................................38
4.1. Investorentyp..................................................................................................39
4.2. Bedeutung verstärkter Staatsfonds-Aktivitäten aus Unternehmenssicht.........45
4.3 Einschätzungen von Arbeitnehmervertretungen.............................................49
4.4. Staatsfonds und ihre Rolle als Finanzmarktakteure........................................55
4.4.1. Das Verhältnis von Staatsfonds zu anderen Investoren...........................56
4.4.2. Auswirkungen auf den Finanzmarkt .........................................................57
4.4.3 Staatsfonds und ihre Rolle in der Finanzkrise..........................................59
4.5. Politische Bewertung von Staatsfonds............................................................63
4.5.1. Kritische Beleuchtung der strategischen Ziele..........................................63
4.5.2. Zusammenfassende Bewertung...............................................................66
5. Regulierung..........................................................................................................72
5.1. Nationale Schutzmaßnahmen vor ausländischen Investoren.........................72
5.2. Problematik.....................................................................................................75
5.3. Das Vorgehen der EU-Kommission................................................................79
5.4. Die multilateralen Initiativen von IWF und OECD............................................80
6. Fazit .....................................................................................................................83
Literaturverzeichnis .....................................................................................................IV
III

Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: Die größten Staatsfonds weltweit...............................................................11
Abbildung 2: Aufteilung der Verantwortlichkeiten beim GPF...........................................23
Abbildung 3: Referenzportfolio des GPF.........................................................................27
Abbildung 4: Temasek: Anlagen nach Branchen und Ländern.......................................32
Abbildung 5: Kapitalanlagepolitik ausgewählter SWFs im Vergleich mit CalPERS.........41
Abbildung 6: Überblick über Investitionsstrategie und Transparenz................................70
Abbildung 7: Risikobetrachtung verschiedener Staatsfonds...........................................71
IV

Abkürzungsverzeichnis
ADIA Abu Dhabi Investment Authority
AGFF Australian Government Future Fund
APFC Alaska Permanent Fund Corporation
AWG Außenwirtschaftsgesetz
BDI Bundesverband der Deutschen Industrie
Bill. Billionen
BIA Brunei Investment Agency
CalPERS California Public Employees' Retirement System
CFIUS Committee on Foreign Investments in the United States
CHF Schweizer Franken
CIC China Investment Corporation
DAX Deutscher Aktienindex
DB Deutsche Bank
DGB Deutscher Gewerkschaftsbund
DIC Dubai International Capital
DIHT Deutscher Industrie- und Handelstag
DM Deutsche Mark
DSGV Deutscher Sparkassen- und Giroverband
EFTA European Free Trade Association
EG Europäische Gemeinschaft
EU Europäische Union
EUR Euro
FGF Future Generation Fund
FINSA Foreign Investment and National Security Act
GDBA Gewerkschaft Deutscher Bundesbahnbeamter und Anwärter
GDP Gross Domestic Product
GDV Gesamtverband der Deutschen Versicherungswirtschaft
GIC The Government of Singapore Investment Corporation
GPFG Government Pension Fund – Global
GPFN Government Pension Fund – Norway
GRF General Reserve Fund
H. Heft
IMF International Monetary Fund
IPIC International Petroleum Investment Co.
V
IWF Internationaler Währungsfonds
IWG International Working Group of Sovereign Wealth Funds
Jg. Jahrgang
KIA Kuwait Investment Authority
KIC Korea Investment Corporation
KKR Kohlberg Kravis Roberts & Co.
KNF Kazakhstan National Fund
MENA Middle East and North Africa
Mio. Millionen
Mrd. Milliarden
NBIM Norges Bank Investment Management
No. Number
NOK Norwegische Kronen
Nr. Nummer
OECD Organisation for Economic Co-operation and Development
o. O. ohne Ort
o. V. ohne Verfasser
PBC People‘s Bank of China
PFZW Pensioenfonds Zorg en Welzijn
QIA Qatar Investment Authority
SAFE State Administration of Foreign Exchange
SFRF Stabilization Fund of the Russian Federation
SWF Sovereign Wealth Funds
TPG Texas Pacific Group
UBS Union Bank of Switzerland
US United States
USD US-Dollar
Vgl. Vergleiche
WIWO Wirtschaftswoche
ZEW Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung
- 1 -
Vorwort
Im Zuge der Debatte um die Aktivitäten von Finanzinvestoren ist eine weit mächtigere
Gruppe von Anlegern in den Hintergrund geraten: Staatsfonds verfügen über ein Vermö-
gen, das das von klassischen Finanzinvestoren, wie Private Equity- und Hedgefonds, weit
übertrifft. Trotzdem ist öffentlich nur wenig über sie bekannt. Das nährt Gerüchte über ihre
Motive: Sind sie wirklich rein finanzieller Natur, oder verfolgen Staatsfonds politische Inte-
ressen? Wollen sie wie die meisten anderen institutionellen Anleger eine möglichst hohe
Rendite erreichen, oder streben sie nach strategischem Einfluss auf die Länder, in denen
sie ihre Milliarden investieren?
Die vorliegende Broschüre trägt die Fakten zusammen, soweit sie öffentlich zugänglich
waren. Und obwohl diese Fakten lückenhaft bleiben, ergibt sich doch in einer Hinsicht ein
klareres Bild: Staatsfonds agieren zwar weltweit, werden bisher aber kaum reguliert. Damit
bleibt die wesentliche Frage: Wie werden sie diese Macht in Zukunft nutzen?

Alexandra Krieger
Referat Wirtschaft I
Hans-Böckler-Stiftung
- 2 -
1. Einleitung
Noch vor wenigen Jahren war der Begriff „Staatsfonds“ in der öffentlichen Diskussion
kaum präsent. Die Aktivitäten verliefen lange Zeit geräuschlos, abseits von kritischen Me-
dienberichten und besorgten Stellungnahmen von Politikern der Industrieländer – aber sie
waren nichtsdestotrotz existent. Gerade Deutschland steht hier für ein sehr frühzeitiges
und finanziell umfangreiches Engagement von Staatsfonds und vergleichbaren staatlichen
Einrichtungen1:
 1974 kaufte sich die Kuwait Investment Authority (KIA) in die damalige Daimler-
Benz AG mit einem Anteil von 14% ein. Der Staatsfonds hält bis heute noch ca. die
Hälfte des damaligen Daimler-Aktienanteils.
 Im gleichen Jahr erwarb die iranische Regierung für DM 270 Mio. an der Fried.
Krupp Hüttenwerke AG einen Anteil von 25,04 Prozent. Zwei Jahre darauf erwarb
der gleiche Staat an der Krupp-Muttergesellschaft 25,01 Prozent im Wert von sei-
nerzeit DM 875 Mio.
 Ein Jahr später kaufte der Iran nochmals ein Aktienpaket in Deutschland, diesmal
25,02 Prozent an der Deutschen Babcock AG.
Seitdem haben sich weitere Staatsfonds in deutsche Unternehmen eingekauft, sodass
heute Beteiligungen u. a. bei Siemens AG, Eon AG, Allianz AG und der Deutschen Bank
AG bestehen. Einzelne Staatsfonds halten Beteiligungen an mehreren Unternehmen. Auf-
fällig ist hier der norwegische Pensionsfonds Government Pension Fund – Global (kurz
GPFG) -, der Beteiligungen an ca. 140 deutschen Unternehmen aus unterschiedlichen
Branchen hält, von der Beate Uhse AG bis zur Continental AG.2
Bis heute ist das Engagement von Staatsfonds durch das „Recycling“ so genannter „Petro-
Dollars“ motiviert. Das sind überschüssige Devisenreserven von Staaten, die Leistungsbi-
lanzüberschusse durch hohe Erdölexporte erzielen. Erstmals wurde man darauf in den
1970er Jahren aufmerksam. Zwischenzeitlich hat der „Hunger“ der Industrie- und der

1 Vgl. Ernst & Young, 2008, S. 2.
2 Vgl. Wyssuwa, 2008.
- 3 -
Schwellenländer, vor allem der BRIC-Staaten3, nach Erdöl, Erdgas, Erzen etc. zu einer
Anhäufung von Devisenreserven in Rohstoff exportierenden Ländern geführt, die hierfür
nach internationalen Kapitalanlagen suchen. Da zahlreiche Unternehmen der Rohstoff ex-
portierenden Länder direkt oder indirekt in Staatsbesitz sind, geraten die Devisenüber-
schüsse früher oder später in den Einflussbereich von Regierungsstellen. Die wachsende
Dynamik im Beteiligungsgeschäft von solchen Staatsfonds (Vervierfachung zwischen 2002
und 2007), die weltweit geschätzten Vermögen dieser Fonds von knapp 3 Bill. USD
(Stand: Herbst 2008) und ihre unverändert starke Nachfrage nach einer Beteiligung an
westlichen Unternehmen rufen zunehmend ein kritisches Echo in denjenigen Industrielän-
dern hervor, in denen die als Investitionsziele („Targets“) der Staatsfonds geltenden multi-
nationalen Unternehmen ihren Sitz haben.4 Manche Autoren bewerten die Staatsfondsde-
batte als Fortsetzung der 2005 vom damaligen SPD-Vorsitzenden Franz Müntefering aus-
gelösten Heuschrecken-Debatte im Zusammenhang mit den Aktivitäten von Private Equi-
ty-Gesellschaften und Hedgefonds.5
Bemerkenswert ist der Wandel in der Einschätzung der Rolle dieser Staatsfonds im Zu-
sammenhang mit der internationalen Finanz- und Bankenkrise: War vorher eine wachsen-
de Skepsis vieler Regierungen von solchen Industrieländern zu vernehmen, in denen aus-
ländische Staatsfonds besonders hohe Beteiligungen hielten, so verwandelte sich die Kri-
tik in manchen Ländern über Nacht in Wohlwollen, bis hin zur Aufforderung zu weiteren
Beteiligungen. Die händeringende Suche nach Investoren, die in Not geratenen Kreditinsti-
tuten Eigenkapital zur Verfügung stellen konnten, haben anscheinend bei etlichen vormals
kritischen Regierungsstellen ein Umdenken bewirkt und für die Staatsfonds einen Repu-
tanzgewinn als unverzichtbare Finanzmarktpartner. So stellt denn auch das Zentrum für
Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW) in einer Studie zum Bankensektor der Europäi-
schen Union für das Jahr 2008 fest, dass Staatsfonds mittlerweile in der EU zu einer un-
übersehbaren Eigentümergruppe bei europäischen Banken aufgestiegen seien.6

3 BRIC-Staaten steht für die Länder Brasilien, Russland, Indien und China.
4 Vgl. Grimpe, 2008.
5 Vgl. Heep, 2008, S. 12.
6 Vgl. Köhler, 2008, S. 18.
- 4 -
Daneben zeigt die gegenwärtige Krise auch, dass Staatsfonds gerade in den vorgenann-
ten Rettungsaktionen durch die anschließenden Kursverluste der erworbenen Bankbeteili-
gungen im Schnitt Buchverluste zwischen einem Fünftel und zwei Dritteln zu verkraften
haben.7 Und auch bei den übrigen Beteiligungen dürften aufgrund der weltweiten Konjunk-
turflaute infolge der Finanzkrise die Buchverluste erheblich sein. Generell wird Staatsfonds
von Finanzmarktexperten nachgesagt, dass ihre Kapitalanlage im Allgemeinen antizyk-
lisch erfolgt: „Wo Märkte eine lange Baisse durchlaufen haben und das Vertrauen der an-
deren Investoren geschwunden ist, engagieren sie sich. Oft gehören sie auch zu den Ers-
ten, die einer Hausse den Rücken kehren“.8
Zwar verdeckt die Finanzkrise die Kontroverse um Staatsfonds, doch bleiben Bedenken
bestehen, was ihre (wahren) Zielsetzungen, den Grad ihres Einflusses auf ihre Unterneh-
mensbeteiligungen, ihre politischen Ziele und ihre Verlässlichkeit als Investoren bei Regie-
rungsverantwortlichen in den Industrieländern angeht. Gerade aufgrund der hohen Wert-
verluste der Staatsfondsbeteiligungen im Zuge der Finanzkrise mehren sich die Stimmen,
die erwarten, dass diese Fonds zukünftig verstärkt Sitze in Aufsichtsräten und Mitsprache-
rechte für das Tagesgeschäft der von ihnen gehaltenen Unternehmen einfordern werden,
um dort mehr Kontroll- und Eingriffsmöglichkeiten in die Geschäftspolitik und das Risiko-
management zu erhalten.9 Trotz oder gerade wegen der Finanzkrise wird für manche
Staatsfonds der Antrieb, Beteiligungen im Ausland einzugehen, nicht geringer. Seit Anfang
2009 nutzen asiatische Staatsfonds, vor allem die chinesische Investment Corporation
(CIC), die wirtschaftliche Schwäche und den dringenden Kapitalbedarf zahlreicher austra-
lischer Rohstoffkonzerne, um über Beteiligungen Zugang zu Rohstoffquellen zu erhalten.10
Und die International Petroleum Investment Co. (IPIC) aus Abu Dhabi erklärte ebenfalls zu
Beginn des Jahres 2009, die Finanzkrise zu weiterem Wachstum nutzen zu wollen, vor al-
lem durch ein verstärktes Engagement in den Sektoren erneuerbare Energien, Raffinerien

7 Vgl. Schulz, 2008, S. 23.
8 Konyn, 2008.
9 Vgl. Mai/Maier, 2008, S. 18.
10 Vgl. Hein, 2009, S. 11. Hier operiert der Staatsfonds offenkundig abgestimmt mit dem chinesischen
staatlichen Rohstoffkonzern “Chinalco” (vgl. Wälterlin, 2009, S. 33).