Handwörterbuch Internationale Organisationen

518 Pages·1995·46.831 MB·German

by  Dieter Dettke (auth.), Dr. Uwe Andersen, Dr. Wichard Woyke (eds.)

Uni-Taschenbücher 1299
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Eugen Ulmer Verlag Stuttgart
Vandenhoeck & Ruprecht in Göningen und Zürich
Handwörterbuch Internationale
Organisationen
Uwe Andersen/Wichard Woyke (Hrsg.)
Handwărterbuch
Internationale
Organisationen
2. Auflage
Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH
ISBN 978-3-322-86674-5 ISBN 978-3-322-86673-8 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-322-86673-8
© 1995 by Springer Fachrnedien Wiesbaden
Urspriinglich erschienen bei Leske + Budrich, Opladen 1995
Das Werk einschliel31ich aHer seiner Teile ist urheberrechtlich geschiitzt. Jede
Verwendung auBerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne
Zustimmung des Verlages unzullissig und stratbar. Das gilt insbesondere fiir
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und Verarbeitung in elektronischen Systemen.
Einbandgestaltung: Alfred Krugmann, Freiberg am Neckar
Vorwort zur 2. Auflage
Nachdem zehn Jahre vergangen sind, die internationale Politik durch den
Epochenwandel zwischen 1989 und 1991 eine außerordentliche Dynami
sierung erfahren hat, die auch nachhaltige Auswirkungen auf internationa
le Organisationen hatte, legen wir die zweite erweiterte Auflage des HIO
vor. Organisationen wie der Warschauer Pakt oder der Rat für Gegensei
tige Wirtschaftshilfe wurden mit dem Ende des Ost- West-Konflikts auf
gelöst, andere wie z.B. der Ostseerat oder die Nordamerikanische Frei
handelszone (NAFfA) u.a.m. sind geschaffen. Das Buch trägt dieser neu
en Entwicklung Rechnung.
Problemskizze internationaler Organisationen
Seit dem 19. Jahrhundert haben die grenzüberschreitenden Austauschpro
zesse aller Art rapide zugenommen und mit dem wachsenden Interdepen
denzgrad auch zu einem erhöhten Organisations- und Regelungsbedarf
geführt. Internationale Organisationen sind eine Antwort auf diese Ent
wicklung, indem gemeinsame Interessen auf vertraglicher Basis mit Hilfe
spezieller Institutionen verfolgt werden. Internationale Organisationen
übernehmen damit ansatzweise eine Steuerungsfunktion im internationa
len System. Die Bezeichnung inter-national verweist dabei auf die Natio
nalstaaten als weiterhin dominante Akteure des internationalen Systems.
Internationale Organisationen sind sowohl Ausdruck als auch partiell An
satzpunkt zur Überwindung dieser grundlegenden Systemstruktur. So
wohl in der Wissenschaft als auch bei den vielfältigen politischen Akteu
ren gibt es grundlegende Auffassungsunterschiede darüber, weIchen
Hauptfunktionen internationale Organisationen dienen sollten. Dabei ist
der Stellenwert des Ziels Aufbrechen und Überwinden bestehender Herr
schafts- und Systemstrukturen besonders kontrovers. Auch eine präzise
und einheitliche Definition internationaler Organisationen existiert bisher
nicht, wobei die beiden sprachlichen Komponenten des Begriffs bereits
auf die Abgrenzungsprobleme verweisen.
v
Nach der Trägerschaft - Staaten oder gesellschaftliche Organisationen -
werden traditionell IGOs (International Governmental Organizations) und
INGOs (International Non-Governmental Organizations) unterschieden,
wobei die Abgrenzung auch hier unscharf bleibt. Unter einer IGO wird
eine durch völkerrechtlichen Vertrag geschaffene Staatenverbindung mit
eigenen Kompetenzen und Organen verstanden, die eine multilaterale Zu
sammenarbeit auf politischem und/oder militärischem, ökonomischem,
sozialem oder kulturellem Gebiet anstrebt. INGOs sind dagegen Institu
tionen des internationalen Privatrechts. Die Union of International As
sociations benutzt zur Abgrenzung der in ihr Yearbook of International
Organisations aufgenommenen Organisationen sieben Kriterien, darunter
individuelle oder kollektive Mitgliedschaften aus mindestens drei Staaten.
=
Gewinnorientierte transnationale Unternehmen (Business INGOs BIN
GOs) werden von ihr nicht berücksichtigt.
Die Unterscheidung zwischen IGOs und INGOs ist keineswegs identisch
mit der problematischen Abgrenzung von politischen und unpolitischen
internationalen Organisationen. Als unpolitisch werden meist spezialisier
te technische Organisationen angesehen, bei denen Wertkonkurrenz- und
Machtgesichtspunkte eine geringe Rolle spielen. Auch wenn zuzugeben
ist, daß der Internationale Verband der Briefmarkensammler kaum poli
tisch bedeutsam sein dürfte, haben andere in ihrem Selbstverständnis
durchaus unpolitische INGOs wie auf dem Gebiet des Sports, z.B. das
Internationale Olympische Komitee (IOC) und der Weitfußballverband
(FIFA), sich gerade in jüngster Vergangenheit als politische Akteure er
wiesen. Bei der Einstufung ,politisch' geht es eher um den Grad der Poli
tiknähe, der sich im Zeitverlauf wandeln kann. Zum Beispiel galt der
Weltpostverein (UPU) unter den IGOs traditionell als relativ unpolitisch,
ist aber in jüngster Zeit verstärkt politisiert worden.
Die Gesamtzahl der internationalen Organisationen wird auf 3.000-4.000
geschätzt - Verhältnis IGOs zu INGOs etwa 1: 10 - mit stärkerer Wachs
tumsdynamik bei den INGOs.
Gründe für diese spezielle Wachstumsdynamik sind insbesondere die Re
volutionierung des Informations- und Kommunikationssystems, die ge
wachsene Mobilität des Bürgers sowie die zunehmende Verflechtung über
den staatlichen Bereich hinaus. Für die Ausweitung der IGOs lassen sich
folgende Faktoren nennen:
- Vernachlässigung bzw. Ausklammerung von Problembereichen,
- Situationswandel, der zu neuen Fragestellungen führt,
- Unzufriedenheit mit bestehenden Organisationen,
- Nichtmitgliedschaft in bestehenden Organisationen bzw. Konkurrenz-
situation,
- bürokratisches Expansionsbestreben und politische Mobilisierungsver
suche.
VI
Da das Handbuch schwerpunktmäßig IGOs abhandelt, bezieht sich die
folgende Diskussion vorrangig auf diese Organisationen.
Ein weiteres wichtiges Differenzierungskriterium für internationale Or
ganisationen ist ihre Reichweite, wobei zeitliche, mitgliederbezogene und
sachliche Aspekte zu berücksichtigen sind. Bezogen auf die zeitliche
Reichweite interessiert z.B. die Frage, ob es sich um eine alte oder junge
internationale Organisation handelt, da damit meist Konsequenzen für die
Etablierung im Feld der Akteure, Traditionsprägung usw. verbunden sind.
Von Bedeutung sein kann auch die zeitliche Fixierung, ob eine internatio
nale Organisation z.B. vertraglich befristet oder unbefristet gegründet
wird.
Bei der mitgliederbezogenen Reichweite wird traditionelI das räumliche
Kriterium besonders betont. So werden nach Ziel - offener oder geschlos
sener Mitgliederkreis gemäß Vertrag - und Realität - tatsächliche Mit
gliedschaft - insbesondere globale und regionale internationale Organisa
tionen unterschieden. Neben der räumlichen Nähe sind für die Mitglie
derbegrenzung in internationalen Organisationen aber auch Kriterien wie
die Wertorientierung (bezogen auf den Ost-West-Konflikt z.B. sozialistische
Länder oder westliche Demokratien), Entwicklungsstand (bezogen auf den
Nord-Süd-Konflikt z.B. Industrie- oder Entwicklungsländer), Gewicht (nur
besonders einflußreiche "SchlüsselIänder" oder alle Staaten), analytisch in
teressant. Im konkreten FalI können verschiedene Begrenzungskriterien
kombiniert auftreten (z.B. BENELUX).
Der Mitgliederaspekt ist wiederum nicht unabhängig von der sachlichen
Reichweite internationaler Organisationen. So führt z.B. bei der Organi
sation Erdölexportierender Staaten (OPEC) das gemeinsame Interesse am
Ölexport zugleich zur Aufgaben- und Mitgliederbegrenzung. Unter dem
Aufgabenaspekt reicht die Spannweite von monofunktionalen internationa
len Organisationen mit eng begrenzten Aufgaben bis zu multifunktionalen
internationalen Organisationen mit einem umfassenden Aufgabenspektrum,
was u.a. Konsequenzen für die. innerorganisatorische Komplexität und
Ausdifferenzierung hat.
Ein zentrales Analysekriterium ist die Kompetenzstärke internationaler
Organisationen und damit die formale Bindungskraft gegenüber ihren
Mitgliedern. Damit wird die sensible Souveränitätsfrage angesprochen.
Bei Dominanz der Einzelstaaten im internationalen System dürfte die
Verteilungsmaxime soviel nationale Regelungskompetenz wie möglich,
soviel Kompetenztransfer auf internationale Organisationen wie unbedingt
nötig, am ehesten konsensflihig sein. Damit wird der Konflikt aber nur auf
die Interpretation des unbedingt Nötigen verlagert. Während für den klassi
schen Typ internationaler Organisationen die besondere Souveränitätsscho
nung gegenüber den Mitgliedern und entsprechend schwach ausgebildete
Kompetenzen charakteristisch sind, zeichnet sich der bisher seltene Typ
supranationaler Organisationen durch seine Kompetenzstärke aus, die
vn
sich z.B. in der EU in der unmittelbaren Rechtssetzungsbefugnis von
EU-Organen gegenüber den Bürgern der EU- Mitgliedsländer äußert.
Die Kompetenzen prägen auch den Arbeitsstil internationaler Organi
sationen, bei denen sich idealtypisch exekutive Organisationen mit aus
geprägten operativen Kompetenzen, z.B. der IWF, und kompetenzarme
Verhandlungsforen, z.B. UNCTAD, unterscheiden lassen.
Gerade in der Kompetenzfrage sind aber die Ebenen Norm - Vertrags
bestimmungen - und Realität zu unterscheiden, d.h. auch vertraglich ver
ankerte Kompetenzen internationaler Organisationen müssen erst gegen
über den Mitgliedern durchgesetzt werden. Die bisherigen Erfahrungen
zeigen, daß auch juristische Kompetenzen einer internationalen Organisation
wenig helfen und sie schnell zur "Papierinstitution" degeneriert, wenn die
Unterstützung der Mitglieder ausbleibt, da hinreichende Zwangsmittel zur
Durchsetzung der Kompetenzen fehlen. Unter diesem Aspekt interessieren
nicht nur die Sanktionsmöglichkeiten gegenüber unbotmäßigen Mitgliedern,
sondern auch das Instrumentenmix, d.h. ob internationale Organisationen ne
ben "negativen" Instrumenten beschränkender und kontrollierender Art auch
über positive Anreizmittel verfügen, um die Kooperation der Mitglieder zu si
chern. Die Handlungsfähigkeit internationaler Organisationen hängt auch
davon ab, ob die vertragliche Grundlage auf strenge Regelbindung oder eher
auf ad-hoc- Entscheidungen ausgerichtet ist. Die mit strenger Regelbindung
verbundene Sicherheit, welche Aktivitäten von einer internationalen Organi
sation zu erwarten sind, dürfte bei den Mitgliedern die Bereitschaft erhöhen,
ihr größere Kompetenzen einzuräumen. Der dafür zu zahlende Preis besteht
in geringerer Flexibilität, da in vertraglich nicht vorhergesehenen Situa
tionen angemessene ad-hoc- Entscheidungen der internationalen Organi
sation nicht möglich sind.
Das durchaus verständliche Kontrollbestreben der Mitglieder gerade bei
gewichtigen Kompetenztransfers auf internationale Organisationen läßt
sich formal aber auch durch eine entsprechende Ausgestaltung der Bin
nenorganisation gewährleisten. Das zentrale Instrument dabei ist das
Stimmrecht. Das Erfordernis der Einstimmigkeit garantiert jedem Mit
glied ein Vetorecht, bildet damit aber auch eine hohe Hürde für die prak
tischen Handlungsmöglichkeiten einer internationalen Organisation. Wird
für Entscheidungen Einstimmigkeit verlangt, wird diese Regelung, wie
z.B. im Fall der OECD, häufig mit der Möglichkeit verknüpft, daß Mit
glieder sich durch Stimmenthaltung der Anwendung der Entscheidung auf
sie selbst entziehen können, ohne die Entscheidung für andere Mitglieder
zu blockieren. Qualifizierte Mehrheiten - generell oder bei besonders
wichtigen Fragen - sind bereits ein Mittelweg, hohen Konsensbedarf zu
berücksichtigen, ohne jedem Mitglied ein Vetorecht einzuräumen.
Aber auch bei vertraglich vorgesehener Mehrheitsentscheidung dominiert
in der politischen Praxis internationaler Organisationen meist das Kon
sensprinzip. Eine realitätsbezogene Einflußverteilung in der Binnenstruk-
VIII
tur internationaler Organisationen ist eine der wichtigsten Voraussetzun
gen für die Handlungsmöglichkeiten und Durchsetzungschancen gegen
über den Mitgliedern. Die vom Grundsatz einzelstaatlicher Souveränität
abgeleitete völkerrechtliche Fiktion der Gleichheit aller Staaten hat zur
"one state-one vote"-Doktrin geführt, die bis heute für die meisten inter
nationalen Organisationen gilt. Bei der Finanzierung internationaler Or
ganisationen ist dagegen traditionell die unterschiedliche wirtschaftliche
Leistungskraft der Mitglieder zumindest näherungsweise berücksichtigt
worden. Es ist nicht zu übersehen, daß - abhängig vom Gewicht der Fi
nanzen für die Arbeit der Organisation - bereits die unterschiedlichen Fi
nanzbeiträge ein Einflußinstrument darstellen, Z.B. bei der Zusammenset
zung des Stabes meist berücksichtigt werden. Versuche, das unterschied
liche reale Gewicht der Mitglieder auch formal zu berücksichtigen, gibt es
einmal in Form von Sonderrechten für besonders wichtige Mitglieder,
z.B. das Anrecht auf einen ständigen Sitz im Sicherheitsrat der Vereinten
Nationen und die damit verbundenen Privilegien für die fünf "Großmäch
te" (die USA, Rußland, die VR China sowie Großbritannien und Frank
reich). Zum anderen gibt es Experimente mit einem gewichteten Stimm
recht wie z.B. bei der EU und dem IWF. Das Hauptproblern dabei ist die
Konsensfähigkeit der Gewichtungskriterien. Kritiker des gewichteten
Stimmrechts - im Falle des IWF z.B. die Entwicklungsländer - fordern
häufig eine "Demokratisierung" internationaler Organisationen, wobei al
lerdings diskussionsbedürftig bleibt, ob der Demokratiebegriff als Be
zugspunkt für Staatengemeinschaften sinnvoll ist, ganz abgesehen von
den Implikationen unterschiedlicher Demokratiemodelle. Auch im Falle
des gewichteten Stimmrechtes bleibt ein wichtiger Aspekt die Anpassung
an sich verändernde Verhältnisse. Dabei scheint unter dem Einfluß des
Faktors Besitzstandswahrung eine asymmetrische Anpassungstendenz
vorzuherrschen; bei Stimmrechtsanpassung sind Stimmenvermehrungen
anscheinend leichter durchzusetzen als -verminderungen.
Gelingt es internationalen Organisationen nicht, in ihrer Binnenstruktur
die reale Machtverteilung in ihrem Aufgabenfeld angemessen zu berück
sichtigen, wächst die Gefahr, daß Mehrheitsbeschlüsse gegen wichtige
Mitglieder nicht durchgesetzt werden können, die internationalen Organi
sationen ignoriert oder umgangen werden, sich wirksame Entscheidungen
in mehr oder minder formalisierte Zirkel von Schlüsselländern verlagern
oder es gar zu Austritten und/oder Neugründung von Konkurrenzorgani
sationen kommt. Andererseits ist eine wichtige Voraussetzung für die Be
reitschaft, z.B. sensitive Informationen weiterzugeben und politisch bri
sante Fragen offen zu diskutieren, ein Vertrauensklima, das wesentlich
davon abhängt, daß die internationale Organisation als genuin internatio
nal und nicht als verlängerter Arm eines Landes oder einer Ländergruppe
betrachtet wird.
IX
In der Organisationsstruktur verkörpern die Leitung und der Stab in ihrem
Rollenverständnis am stärksten das transnationale Element und auch das
Eigeninteresse internationaler Organisationen. Zu berücksichtigen ist al
lerdings, daß die Leitung durch einen Wahlakt der Mitglieder ins Amt
kommt und de facto besondere Loyalitäten zu bestimmten Mitgliedern
oder Mitgliedergruppen bestehen können. Auch bei der personellen Se
lektion der internationalen Bürokratie spielt meist nicht nur die fachliche
Qualifikation eine Rolle, sondern zumindest informell wird die Struktur
der Mitgliedschaft berücksichtigt. Neben Leitung und Bürokratie existiert
in der Regel ein stärker national orientiertes Kontrollgremium der Mit
glieder, wobei der Handlungsspielraum und die Wirkungschancen der in
ternationalen Organisation u.a. vom Mitgliederprofil des Kontrollgremi
ums - Funktionen und Einfluß in den Mitgliedsländern - abhängen.
Zum Autbau des Buches
Im Mittelpunkt des Buches stehen die internationalen gouvernementalen
Organisationen (IGOs), da sie in der Regel die wichtigeren Akteure in der
internationalen Politik sind. Abgesehen von sehr kleinen, bisher unbedeu
tenden Organisationen bzw. Organisationen, die nur auf dem Papier exi
stieren, ist bei den IGOs auf möglichst umfassende Berücksichtigung
Wert gelegt worden. Darüber hinaus haben wir uns entschlossen, auch
wenige informelle, vertraglich nicht abgesicherte internationale Gremien
bzw. Konferenzen, wie z.B. der Weltwirtschaftsgipfel oder die Abrü
stungskonferenzen, aufzunehmen, die zwar nach gängigen Definitionen
nicht zu den IGOs im engeren Sinn zählen, gleichwohl aber ähnliche
Funktionen wahrnehmen und z.T. für die internationale Politik größere
Bedeutung als formelle IGOs besitzen. Schließlich haben wir einige nach
dem Kriterium ihres politischen Stellenwertes ausgewählte internationale
nichtgouvernementale Organisationen (INGOs) einbezogen. Auch beim
Umfang der Darstellung haben wir uns bemüht, nach der unterschiedli
chen Bedeutung der einzelnen internationalen Organisationen zu gewich
ten.
Im Gegensatz zur ersten Auflage geht dieses Wörterbuch alphabetisch
vor, so daß die verschiedenen internationalen Organisationen, seien sie
gouvernementaler oder nichtgouvernementaler Art, in der Reihenfolge ih
rer deutschen Bezeichnung aufzufinden sind. Es folgt - falls gebräuchlich
- die deutsche Abkürzung, und daran anschließend werden die am mei
sten verwendeten fremdsprachlichen Bezeichnungen und Abkürzungen
genannt. Da im deutschen Sprachraum häufig deutsche und unterschiedli
che fremdsprachliche Bezeichnungen und Abkürzungen nebeneinander
verwendet werden, bieten sich für ein schnelles Auffinden einer interna
tionalen Organisation das Abkürzungsverzeichnis und das Stichwortregi
ster an, in die die unterschiedlichen Bezeichnungen aufgenommen wur-
x