Handwörterbuch internationale Organisationen

358 Pages·1985·8.66 MB·German

by  Uwe Andersen

Uni-Taschenbücher 1299
FURWISSEN
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Uwe Andersen I Wichard Woyke (Hrsg.)
Handwörterbuch
Internationale
Organisationen
Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH
Cip-Kurztitelaufnahme der Deutschen Bibliothek
Handwörterbuch Internationale Organisationen
Uwe Andersen; Wichard Woyke (Hrsg.).
(UTB flir Wissenschaft: Uni-Taschenbücher 1299)
ISBN 978-3-8100-0463-5 ISBN 978-3-663-14405-2 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-663-14405-2
NE: UTB flir Wissenschaft/Uni-Taschenbücher;
Andersen, Uwe (Hrsg.)
( c) 1985 by Springer Fachmedien Wiesbaden
Ursprünglich erschienen bei Leske Verlag+ Budrich GmbH, Leverkusen
Einbandgestaltung: Alfred Krugmann
Vorwort/Einleitung
Das vorliegende Handwörterbuch Internationale Organisationen ist
entstanden in Reaktion auf die höchst unbefriedigende Literaturlage,
insbesondere im deutschsprachigen Raum. Es beansprucht einen wich
tigen Beitrag zur Verbesserung dieses angesichts der wachsenden
Bedeutung internationaler Organisationen besonders bedauerlichen
Zustands· zu leisten, indem es in systematischer Aufbereitung knappe
Informationen zu allen politisch wichtigen internationalen Organisa
tionen bereitstellt.
Im folgenden wird eine kurze Problemskizze internationaler Organi
sationen versucht. Sie zielt v. a. darauf ab, Analysekriterien zu liefern,
die eine Strukturierung des Problemfeldes ermöglichen. Die anschlie
ßenden Erläuterungen zum Aufbau des Buches sind als Hilfe ftir den
Nutzer gedacht.
1. Problemskizze internationaler Organisationen
Seit dem 19. Jahrhundert haben die grenzüberschreitenden Aus
tauschprozesse aller Art rapide zugenommen und mit dem wachsen
den Interdependenzgrad auch zu einem erhöhten Organisations- und
Regelungsbedarf geführt. Internationale Organisationen sind eine
Antwort auf diese Entwicklung, indem gemeinsame Interessen auf
vertraglicher Basis mit Hilfe spezieller Institutionen verfolgt werden.
Internationale Organisationen übernehmen damit ansatzweise eine
Steuerungsfunktion im internationalen System. Die Bezeichnung
inter-national verweist dabei auf die Nationalstaaten als weiterhin
dominante Akteure des internationalen Systems. Iriternationale
Organisationen sind sowohl als Ausdruck als auch partiell Ansatz
punkt zur Überwindung dieser grundlegenden Systemstruktur. Sowohl
in der Wissenschaft als auch bei den vielfältigen politischen Akteuren
gibt es grundlegende Auffassungsunterschiede darüber, welchen
Hauptfunktionen internationale Organisationen dienen sollten; Dabei
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ist der Stellenwert des Ziels Aufbrechen und überwinden bestehender
Herrschafts- und Systemstrukturen besonders kontrovers. Auch eine
präzise und einheitliche Defmition internationaler Organisationen
existiert bisher nicht, wobei die beiden sprachlichen Komponenten
des Begriffs bereits auf die Abgrenzungsprobleme verweisen.
Nach der Trägerschaft - Staaten oder gesellschaftliche Organisatio
nen - werden traditionell IGOs (International Governmental Organi
sations) und INGOs (International Non-Governmental Organisations)
unterschieden, wobei die Abgrenzung auch hier unscharf bleibt. Un
ter einer IGO wird eine durch völkerrechtlichen Vertrag geschaffene
Staatenverbindung mit eigenen Kompetenzen und Organen verstan
den, die eine multilaterale Zusammenarbeit auf politischem und/oder
militärischem, ökonomischem, sozialem oder kulturellem Gebiet an
strebt. INGOs sind dagegen Institutionen des internationalen Privat
rechts. Die Union of International Associations benutzt zur Abgren
zung der in ihr Yearbook of International Organisations aufgenomme
nen Organisationen sieben Kriterien, darunter indidivuelle oder kollek·
tive MitgliedschafteD aus mindestens drei Staaten. Gewinnorientierte
transnationale Unternehmen (Buisiness INGOs = BINGOs) werden von
ihr nicht berücksichtigt.
Die Unterscheidung zwischen IGOs und INGOs ist keineswegs iden
tisch mit der problematischen Abgrenzung von politischen und unpo
litischen internationalen Organisationen. Als unpolitisch werden meist
spezialisierte technische Organisationen angesehen, bei denen Wert
konkurrenz- und Machtgesichtspunkte eine geringe Rolle spielen.
Auch wenn zuzugeben ist, daß der Internationale Verband der Brief
markensammler kaum politisch bedeutsam sein dürfte, haben andere
in ihrem Selbstverständnis durchaus unpolitische INGOs wie auf dem
Gebiet des Sports z. B. das Internationale Olympische Komitee (IOC)
und der Weltfußballverband (FIFA) sich gerade in jüngster Vergangen
heit als politische Akteure erwiesen. Bei der Einstufung ,politisch'
geht es eher um den Grad der Politiknähe, der sich im Zeitverlauf wan
deln kann. Z.B. galt der Weltpostverein (UPU) unter den IGOs tradi
tionell als relativ unpolitisch, ist aber in jüngster Zeit verstärkt politi·
siert worden.
Die Gesamtzahl der internationalen Organisationen wird auf 3.000-
4.000 geschätzt - Verhältnis IGOs zu INGOs etwa 1 : 10 -mit stär
kerer Wachstumsdynamik bei den INGOs.
Gründe fiir diese spezielle WachstumSdynamik sind insbesondere die
Revolutionierung des Informations- und Kommunikationssystems, die
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gewachsene Mobilität des Bürgers sowie die zunehmende Verflechtung
über den staatlichen Bereich hinaus. Für die Ausweitung der IGOs las
sen sich folgende Faktoren nennen:
- Vernachlässigung bzw. Ausklammerung von Problembereichen,
- Situationswandel, der zu neuen Fragestellungen ftihrt,
- Unzufriedenheit mit bestehenden Organisationen,
- Nichtmitgliedschaft in bestehenden Organisationen bzw. Konkur-
renzsituation,
- bürokratisches Expansionsbestreben und politische Mobilisierungs
versuche.
Da das Handbuch schwerpunktmäßig IGOs abhandelt, bezieht sich
die folgende Diskussion vorrangig auf diese Organisationen.
Ein weiteres wichtiges Differenzierungskriterium für internationale
Organisationen ist ihre Reichweite, wobei zeitliche, mitgliederbezo
gene und sachliche Aspekte zu berücksichtigen sind. Bezogen auf die
zeitliche Reichweite interessiert z. B. die Frage, ob es sich um eine al
te oder junge internationale Organisation handelt, da damit meist
Konsequenzen ftir die Etablierung im Feld der Akteure, Traditionsprä
gung usw. verbunden sind. Von Bedeutung sein kann auch die zeitli
che Fixierung, ob eine internationale Organisation z. B. vertraglich be
fristet oder unbefristet gegründet wird.
Bei der mitgliederbezogenen Reichweite wird traditionell das räum
liche Kriterium besonders betont. So werden nach Ziel - offener oder
geschlossener Mitgliederkreis gemäß Vertrag - und Realität - tat
sächliche Mitgliedschaft - insbesondere globale und regionale interna
tionale Organisationen unterschieden. Neben der räumlichen Nähe
sind ftir die Mitgliederbegrenzung in internationalen Organisationen
aber auch Kriterien wie die Wertorientierung (bezogen auf den Ost
West-Konflikt z.B. sozialistische Länder oder westliche Demokratien),
Entwicklungsstand (bezogen auf den Nord-Süd-Konflikt z. B. Indu
strie- oder Entwicklungsländer), Gewicht (nur besonders einflußreiche
"Schlüsselländer" oder alle Staaten), analytisch interessant. Im kon
kreten Fall können verschiedene Begrenzungskriterien kombiniert
auftreten (z. B. BENELUX).
Der Mitgliederaspekt ist wiederum nicht unabhängig von der sach
lichen Reichweite internationaler Organisationen. So ftihrt z.B. bei
der Organisation Erdölexportierender Staaten (OPEC) das gemeinsame
Interesse am ölexport zugleich zur Aufgaben- und Mitgliederbegren
zung. Unter dem Aufgabenaspekt reicht die Spannweite von mono
funktionalen internationalen Organisationen mit eng begrenzten Auf-
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gaben bis zu multifunktionalen internationalen Organisationen mit
einem umfassenden Aufgabenspektrum, was u. a. Konsequenzen f\ir
die innerorganisatorische Komplexität und Ausdifferenzierung hat.
Ein zentrales Analysekriterium ist die Kompetenzstärke internatio
naler Organisationen und damit die formale Bindungskraft gegenüber
ihren Mitgliedern. Damit wird die sensible Souveränitätsfrage ange
sprochen. Bei Dominanz der Einzelstaaten im internationalen System
dürfte die Verteilungsmaxime soviel internationale Regelungskompe
tenz wie möglich, soviel Kompetenztransfer auf internationale Orga
nisationen wie unbedingt nötig, am ehesten konsensfähig sein. Damit
wird der Konflikt aber nur auf die Interpretation des unbedingt Nöti
gen verlagert. Während ftir den klassischen Typ internationaler Organi
sationen die besondere Souveränitätsschonung gegenüber den Mitglie
dern und entsprechend schwach ausgebildete Kompetenzen charakte
ristisch sind, zeichnet sich der bisher seltene Typ supranationaler
Organisationen durch seine Kompetenzstärke aus, die sich z.B. in
der EG in der unmittelbaren Rechtssetzungsbefugnis von EG-Organen
gegenüber den Bürgern der EG-Mitgliedsländer äußert. Die Kompeten
zen prägen auch den Arbeitsstil internationaler Organisationen, bei de
nen sich idealtypisch exekutive Organisationen mit ausgeprägten
operativen Kompetenzen, z.B. der IWF, und kompetenzarme Ver
handlungsforen, z. B. UNCT AD, unterscheiden lassen.
Gerade in der Kompetenzfrage sind aber die Ebenen Norm- Ver
tragsbestimmungen - und Realität zu unterscheiden, d. h. auch ver
traglich verankerte Kompetenzen internationaler Organisationen
müssen erst gegenüber den Mitgliedern durchgesetzt werden. Die bis
herigen Erfahrungen zeigen, daß auch juristische Kompetenzen einer
internationalen Organisationen wenig helfen und sie schnell zur "Pa
pierinstitution" degeneriert, wenn die Unterstützung der Mitglieder
ausbleibt, da hinreichende Zwangsmittel zur Durchsetzung der Kompe
tenzen fehlen. Unter diesem Aspekt interessieren nicht nur die Sank
tionsmöglichkeiten gegenüber unbotmäßigen Mitgliedern, sondern
auch das Instrumentenmix, d.h. ob internationale Organisationen neoen
"negativen" Instrumenten beschränkender und kontrollierender Art
auch über positive Anreizmittel verfUgen, um die Kooperation der
Mitglieder zu sichern. Die Handlungsfahigkeit internationaler Organi
sationen hängt auch davon ab, ob die vertragliche Grundlage auf
strenge Regelbindung oder eher auf ad-hoc-Entscheidungen ausgerich
tet ist. Die mit strenger Regelbindung verbundene Sicherheit, welche
Aktivitäten von einer internationalen Organisation zu erwarten sind,
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dürfte bei den Mitgliedern die Bereitschaft erhöhen, ihr größere Kom
petenzen einzuräumen. Der daftir zu zahlende Preis besteht in geringe
rer Flexibilität, da in vertraglich nicht vorhergesehenen Situationen
angemessene ad-hoc-Entscheidungen der internationalen Organisation
nicht möglich sind.
Das durchaus verständliche Kontrollbestreben der Mitglieder gerade
bei gewichtigen Kompetenztransfers auf internationale Organisa
tionen läßt sich formal aber auch durch eine entsprechende Aus
gestaltung der Binnenorganisation gewährleisten. Das zentrale Instru
ment dabei ist das Stimmrecht. Das Erfordernis der Einstimmigkeit
garantiert jedem Mitglied ein Vetorecht, bildet damit aber auch eine
hohe Hürde ftir die praktischen Handlungsmöglichkeiten einer inter
nationalen Organisation. Wird ftir Entscheidungen Einstimmigkeit
verlangt, wird diese Regelung, wie z.B. im Fall der OECD, häufig mit
der Möglichkeit verknüpft, daß Mitglieder sich durch Stimmenthal
tung der Anwendung der Entscheidung auf sie selbst entziehen kön
nen, ohne die Entscheidung für andere Mitglieder zu blockieren.
Qualifizierte Mehrheiten - generell oder bei besonders wichtigen
Fragen - sind bereits ein Mittelweg, hohen Konsensbedarf zu be
rücksichtigen, ohne jedem Mitglied ein Vetorecht einzuräumen.
Aber auch bei vertraglich vorgesehener Mehrheitsentscheidung do
miniert in der politischen Praxis internationaler Organisationen meist
das Konsensprinzip. Eine realitätsbezogene Einflußverteilung in der
Binnenstruktur internationaler Organisationen ist eine der wichtigsten
Voraussetzungen für die Handlungsmöglichkeiten und Durchsetzungs
chancen gegenüber den Mitgliedern. Die vom Grundsatz einzelstaatli
cher Souveränität abgeleitete völkerrechtliche Fiktion der Gleichheit
aller Staaten hat zur "one state-one vote"-Doktrin geführt, die bis
heute für die meisten internationalen Organisationen gilt. Bei der Fi
nanzierung internationaler Organisationen ist dagegen traditionell die
unterschiedliche wirtschaftliche Leistungskraft der Mitglieder zumin
dest näherungsweise berücksichtigt worden. Es ist nicht zu übersehen,
daß- abhängig vom Gewicht der Finanzen für die Arbeit der Organi
sation - bereits die unterschiedlichen Finanzbeiträge ein Einflußin
strument darstellen, z.B. bei der Zusammensetzung des Stabes meist
berücksichtigt werden. Versuche, das unterschiedliche reale Gewicht
der Mitglieder auch formal zu berücksichtigen, gibt es einmal in Form
von Sonderrechten ftir besonders wichtige Mitglieder, z.B. das Anrecht
auf einen ständigen Sitz im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen und
die damit verbundenen Privilegien für die fünf "Großmächte"
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(die USA, die SoWjetunion, die VR Chrina sowie Großbritannien
und Frankreich). Zum anderen gibt es Experimente mit einem ge
wichteten Stimmrecht wie z.B. bei der EG und dem IWF. Das Haupt
problem dabei ist die Konsensfähigkeit der Gewichtungskriterien.
Kritiker des gewichteten Stimmrechts - im Falle des IWF z.B. die
Entwicklungsländer - fordern häufig eine ,,Demokratisierung" in- ·
ternationaler Organisationen, wobei allerdings dikussionsbedürftig
bleibt, ob der Demokratiebegriff als Bezugspunkt für Staatenge
meinschaften sinnvoll ist, ganz abgesehen von den Implikationen
unterschiedlicher Demokratiemodelle. Auch im Falle des gewichte
ten Simmrechtes bleibt ein wichtiger Aspekt die Anpassung an sich
verändernde Verhältnisse. Dabei scheint unter dem Einfluß des
Faktors Besitzstandswahrung eine asymmetrische Anpassungsten
denz vorzuherrschen~ bei Stimmrechtsanpassung sind Stimmenver
mehrungen anscheinend leichter durchzusetzen als -Verminderungen.
Gelingt es internationalen Organisationen nicht, in iluer Binnen
struktur die reale Machtverteilung in iluem Aufgabenfeld angemes
sen zu berücksichtigen, wächst die Gefahr, daß Mehrheitsbeschlüsse
gegen wichtige Mitglieder nicht durchgesetzt werden können, die
internationalen Organisationen ignoriert oder umgangen werden,
sich wirksame Entscheidungen in mehr oder minder formalisierte
Zirkel von Schlüsselländer ·verlagern oder es gar zu Austritten und/
oder Neugründung von Konkurrenzorganisationen kommt. Anderer
seits ist eine wichtige Voraussetzung für die Bereitschaft, z.B. sensiti
ve Informationen weiterzugeben und politisch brisante Fragen offen
zu diskutieren, ein Vertrauensklima, das wesentlich davon abhängt,
daß die internationale Organisation als genuin international und nicht
als verlängerter Arm eines Landes oder einer Ländergruppe betrachtet
wird.
In der Organisationsstruktur verkörpern die Leitung und der Stab in
ihrem Rollenverständnis am stärksten das transnationale Element und
auch das Eigeninteresse internationaler Organisationen. Zu berücksich
tigen ist allerdings, daß die Leitung durch einen Wahlakt der Mitglie
der ins Amt kommt und de facto besondere Loyalitäten zu bestimm
ten Mitgliedern oder Mitgliedergruppen bestehen können. Auch bei
der personellen Selektion der internationalen Bürokratie spielt meist
nicht nur die fachliche Qualifikation eine Rolle, sondern zumindest
informell wird die Struktur der Mitgliedschaft berücksichtigt. Neben
Leitung und Bürokratie existiert in der Regel ein stärker natio
nal orientiertes Kontrollgremium der Mitglieder, wobei der Hand-
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