Handbuch zur Verwaltungsreform PDF
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Handbuch zur Verwaltungsreform Bernhard Blanke/Stephan von Bandemer Frank Nullmeier/Göttrik Wewer (Hrsg.) Handbuch zur Verwaltungsreform 2. erweiterte und durchgesehene Auflage unter Mitarbeit von Stefan Plaß Leske + Budrich, Opladen 2001 Gedruckt auf säurefreiem und alterungsbeständigem Papier. Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme Ein Titeldatensatz für diese Publikation ist bei Der Deutschen Bibliothek erhältlich. ISBN 978-3-322-93217-4 ISBN 978-3-322-93216-7 (eBook) DOI 10.1007/978-3-322-93216-7 © 2001 Leske + Budrich, Opladen Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede VelWertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlages unzulässig und strafbar. Das gilt insbe sondere für Vervielfaltigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Satz: Leske + Budrich Inhalt Bernhard Blanke, Stephan von Bandemer, Frank Nullmeier und Göttrik Wewer vorworte................................................................................................................... IX Staats- und Verwaltungsverständnis Franz-Xaver Kaufmann Zur historischen und aktuellen Entwicklung des europäischen Staates........ ........... 3 Hubert Heinelt Vom Verwaltungs staat zum Verhandlungsstaat........................... ........ ............... ..... 10 Stephan von Bandemer und loset Hilbert Vom expandierenden zum aktivierenden Staat ........................................................ 17 Bernd Adamaschek Hoheitsverwaltung und/oder Dienstleistungsunternehmen ...................................... 25 Gunnar F olke Schuppert Zur Rolle des Rechts bei der Staats-und Verwaltungsreform ................................. 34 earl Böhret Verwaltungspolitik als Führungsauftrag .................................................................. 43 Manfred Röber Wandel der Verwaltung zwischen Erneuerungselan und Reformmüdigkeit... ......... 49 VI Inhalt Reform- und Managementkonzepte Werner lann Verwaltungs wissenschaft und Managementlehre .................................................... 61 Eckhard Schröter und Hellmut Wollmann New Public Management ......................................................................................... 71 Werner lann Neues Steuerungsmodell.......................................................................................... 82 Frank Nullmeier Wettbewerb und Konkurrenz ... ......... ..... ................................................ ............ ...... 92 lobst Fiedler Aufgabenkritik und Konzentration auf Kemaufgaben ............................................. 105 Lothar Beyer Reengineering................. .......... ............ .............................. ...... .... ........... ........... ...... 118 Christoph Strünck und RolfG. Heinze Public Private Partnership ........................................................................................ 127 Axel Priebs Neubau der Region................................................................................................... 134 Malte Spitzer Bürgeraktivierung und Verwaltungsmodemisierung ............................................... 144 Personalentwicklung Göttrik Wewer Leitbilder und VerwaltungskultUf ............................................................................ 155 Sybille Stöbe-Blossey Mitarbeiterbeteiligung .............................................................................................. 164 Göttrik Wewer Mitarbeitergespräche .............. .................................................... ...... ................. ....... 173 Christoph Reichard Personalmanagement ..................... ........................................................ ............. ...... 180 Antje less und Marita Riggers Verwaltungsreform und Gender Mainstreaming ...................................... ................ 187 Inhalt Vll Siegfried Mauch Neue Wege der Personalrekrutierung....................................................................... 195 Hans-Jürgen Bruns und Hans-Gerd Ridder Qualifizierung und Fortbildung .............. ........................ ......................... ................. 204 Hans-Gerd Ridder Materielle und immaterielle Leistungsanreize.......................................................... 213 Hans-Gerd Ridder und Frank Schirmer Führung.... ................ ............... ................ ...... ................ ...................................... ..... 222 Volker Bonorden und Reinhard Rieger Dienstrechtsreform ...... ......... ............... ....................... ........................................... ... 231 Hermann Palm Verwaltungsreform und Mitbestimmung .................. ...................... ......................... 240 Organisationsentwicklung Gättrik Wewer Zieldefinition in der Verwaltung .............................................................................. 247 WernerJann Hierarchieabbau und Dezentralisierung ................................................................... 253 Sybille Stäbe-Blossey Schlanke Verwaltung (Lean Administration)........................................................... 262 Andreas Born und Rolf Brandel Gruppenarbeit in der öffentlichen Verwaltung ................ .............................. ........... 270 Lothar Beyer Informations- und Kommunikationstechnik............................................................. 280 Bernd Andersch und Volker Belzer Projektmanagement ............ .......... ................ ............. ............................................... 293 Matthias Dreyer und Walter Richter Wissensmanagement ................................................................................................ 301 VllI Inhalt Budgetentwicklung Heinrich Mäding Verwaltungsreform, Haushalt und Demokratie........................................................ 313 Göttrik Wewer Globalisierung, Flexibilisierung, Budgetierung ....................................................... 322 Walter Richter und Matthias Dreyer Cost Center und Profit Center im Kontext kommunaler Aufgabenfelder ................ 329 Lothar Beyer Öffentliches Rechnungswesen: Kameralistik oder Doppik? .................................... 337 Bernd Adamaschek Kosten- und Leistungsrechnung für den öffentlichen Sektor ................................... 347 Frank Nullmeier Input, Output, Outcome, Effektivität und Effizienz.... ............................... ...... ........ 357 Ergebnisorientierte Steuerung: Vom Input zum Output Sybille Stöbe-Blossey Output-Steuerung des Verwaltungshandelns............................................................ 367 Malte Spitzer Produkte als Informationsträger ............................................................................... 376 Frank Nullmeier Kennzahlen und Performance Measurement............................................................ 383 Walter Richter Controlling und Berichtswesen ..... .... ...... ................................................ ........ ...... ... 392 Walter Richter Controlling im "Konzern" Stadt ............................................................................... 401 Stephan von Bandemer Benchmarking........................................................................................................... 406 Stephan von Bandemer Quahtatsmanagement ...................... ..... ............................. ........ ...................... ......... 414 Hellmut Wollmann Evaluierung von Verwaltungsmodernisierung ......................................................... 424 Register..................................................................................................................... 433 Autorinnen und Autoren........................................................................................... 437 V orwort zur 2. Auflage Seit dem Frühsommer 1998, als das Handbuch zum ersten Mal auf dem Büchermarkt erschien, hat sich in der Bundesrepublik Deutschland eine erhebliche politische Veränderung eingestellt, bei der neben anderem auch - programmatisch - für die Staats- und Verwaltungsmodernisie rung ein neues Leitbild gewählt wurde: der aktivierende Staat. Die Herausgeber sind durchaus stolz darauf, zusammen mit den Autoren der 1. Auflage kräftig an diesem paradigmatischen Wandel mitgewirkt zu haben. Gleichzeitig freuen wir uns sowohl über die rasche Verbreitung dieses Gemeinschaftswerkes als auch über die durchweg sehr positive Resonanz in den Rezen sionen. Von dort her kamen neben Vorschlägen aus dem Kreis der Autoren und vielen Lesern auch zusätzliche Hinweise auf Erweiterungsmöglichkeiten im Themenspektrum des Bandes. Nach reiflicher Überlegung sind sechs neue Beiträge aufgenommen worden, wobei der Cha rakter des einführenden Kompendiums nicht beeinträchtigt werden sollte. Außerdem wurden alle Beiträge noch einmal gründlich redigiert sowie die Systematik der weiterführenden Hin weise und des Registers verbessert. Künftig kann die Diskussion über den aktivierenden Staat sowie über hier und anderswo publizierte Beiträge und Anregungen über eine Domain im In ternet geführt werden: www.aktivierender-staat.de. Wir würden uns freuen, wenn sich mög lichst viele Leser beteiligen. Bei den Arbeiten an der 2. Auflage hat Dr. Stefan Plaß unverzichtbare Unterstützung geboten. Besonders erfreulich war schließlich, dass diese Arbeiten von der Hans-Böckler Stiftung unterstützt wurden. Wir danken Frau Dr. Erika Mezger sehr herzlich dafür. Wid men möchten wir diesen Band dem Gedenken an unseren verstorbenen Freund und Kolle gen Frieder Naschold, dessen Werk hier durchweg präsent ist. Hannover Bernhard Blanke Gelsenkirchen Stephan von Bandemer Essen Frank Nullmeier Kiel, im Oktober 2000 Göttrik Wewer Vorwort Staat und Verwaltung haben nicht nur in der Bundesrepublik Deutschland seit einem Jahrzehnt einen ungeahnten Veränderungsdruck erlebt und nach Ansicht vieler Autoren einen "Modernisie rungsschub" erhalten. Entsprechend sind die Formeln, Konzepte und Instrumente des Verwal tungshandelns und seiner Veränderung - denn Reformversuche und Reformen "der" Verwaltung und des öffentlichen Dienstes hat es schon öfter gegeben - quantitativ und ihrer Bedeutung nach vielfaltiger geworden. Vor allem durch die Internationalisierung der Diskussion überlagern sich häufig Begrifflichkeiten aus verschiedenen Sprach- und Denkräumen, unterschiedliche fachwis senschaftliche Traditionen und Konzepte ringen um Anerkennung und auch Durchsetzungs macht. Die sich modernisierende Verwaltung probiert oftmals - sei es angestoßen durch Unter nehmensberatungen, vorhandenem Reformwissen oder auch durch die Wissenschaften - eigene Konzepte zu "schneidern", die bald wieder revidiert werden (müssen) und zu neuen Anstößen führen. Einigkeit besteht jedoch mittlerweile bei allen Beteiligten: die Verwaltungsreform kommt immer mehr in Fahrt, der Prozess ist nicht mehr aufzuhalten. Mitten in diesen Prozess hinein ist unser Handbuch konzipiert. Ausgehend von einem spürba ren Bedürfnis nach Begriffsklärung und Orientierung haben wir zentrale Konzepte und Begriffe identifiziert, welche die aktuelle Diskussion und die Reformpraxis prägen. In knappen Beiträgen werden Herkunft und Abgrenzung der Begriffe geklärt, Konzepte dargestellt, praktische Anwen dungsfelder und Erfahrungen vermittelt sowie Entwicklungsperspektiven aufgezeigt. Die Situation hier zu Lande scheint sich dadurch auszuzeichnen, dass insbesondere auf Grund des späteren Beginns gegenüber anderen westlichen Industriegesellschaften zwar ausge feilte Konzepte vorliegen (z.B. das "Neue Steuerungsmodell"), in der praktischen Umsetzung je doch häufig Unsicherheiten auftreten. Insoweit waren wir bestrebt, möglichst viele Autoren zu finden, die selbst im Reformprozess engagiert sind, also über praktische Erfahrungen verfügen. Auch soll von den einzelnen Begriffen her, die jeweils in sich eine spezifische Steuerungs wirkung haben, über ein Netz von Querverweisen sowohl ein Einstieg als auch ein Überblick über den Gesamtprozess ermöglicht werden. Das Handbuch hat deshalb mehr den Charakter ei nes Kompendiums. Im Vordergrund steht weniger der schnelle Zugriff, sondern mehr die syste matische Erschließung des gesammelten "strategischen" Wissens über den Prozess der Verwal tungsmodemisierung. Zugleich aber sind die Beiträge im Durchschnitt auf einen Umfang redu ziert, der es ermöglicht, sich in angemessener Zeit mit dem jeweils besonders wichtigen Thema zu beschäftigen. Der Aufbau des Handbuches folgt der inneren Logik des Reformprozesses. Deshalb sind die Beiträge nicht alphabetisch geordnet, sondern nach sachlichen Kriterien gruppiert. In den jewei ligen großen Kapiteln - Staats- und Verwaltungsverständnis, Reform- und Managementkonzep te, Personalentwicklung, Organisationsentwicklung, Budgetentwicklung und Ergebnisorientierte Steuerung - sind die Beiträge so gegliedert, dass der Leser von allgemeinen Darstellungen zu Vorwort XI spezifischen Aspekten des Refonnprozesses geführt wird. Die derzeitigen Bemühungen erschöp fen sich nämlich nicht in Verbesserungen im Detail, sondern zielen auf Kategorien wie "manage rielle" Neuausrichtung, auf strategischen Umbau oder eben "Modernisierung" der Verwaltung. Von daher muss sich der Blick auch auf Veränderungen der Staatlichkeit richten und die ver schiedenen Diskurse über Staatsaufgaben einerseits und instrumentelle Innovationen betriebs wirtschaftlicher Provenienz andererseits miteinander und mit beobachtbarem Wandel im Ver hältnis von Staat und Gesellschaft verbinden und vermitteln. Es gilt, den Gesamtprozess der Re fonn wenigstens in seinen strukturierenden Grundzügen zu erfassen, aus dem heraus die einzel nen Konzepte und Schritte ihren spezifischen Gehalt beziehen. Erst in diesem Kontext ist bei spielsweise die Personalentwicklung, die in unserem Handbuch einen wichtigen Teil ausmacht, als häufig unterbelichtetes, aber strategisch äußerst relevantes Feld der Verwaltungsrefonn zu identifizieren. Ebenso kann der eher technisch aussehende Bereich der "ergebnisorientierten Steuerung" erst dann - auch im Bewusstsein der Beschäftigten - in seiner Bedeutung über das Spezialistentum hinaus erkannt werden, wenn er zurückgebunden wird an die Idee vom Staat als "Dienstleistungsunternehmen". Überhaupt hat nicht nur die Verwaltung, sondern hat auch der Staat in den letzten Jahrzehn ten viele zusätzliche Charakterisierungen erhalten, von "schlank" bis "innovativ", von "verhan delnd" bis "aktivierend". Solche neuen Eigenschaften zeigen an sich schon die ablaufenden Umorientierungsprozesse an. Denkt man sich von ihnen aus durch die Konzept- und Instrumen tendiskussion, gewinnt man nachhaltig einen Eindruck von der Schwere und Größe der Aufgabe. Wir haben uns bei der Wahl des Titels nicht auf die eine oder andere Seite eines der nach wie vor unterscheidbaren Stränge der Refonndiskussion ("traditionelle" Ansätze, "New Public Ma nagement" oder "alternative" Konzepte) geschlagen, sondern unter dem neutralen Begriff der Verwaltungsrefonn versucht, sowohl durch die Auswahl der Begriffe als auch der Autoren die relevanten Strömungen zu Wort kommen zu lassen. Dadurch - und durch die Querverbindungen zwischen den Beiträgen - sollte es möglich sein, ein knappes aber komplettes Bild des Prozesses zu erhalten. Wir danken den Autoren für ihre engagierte und verständnisvolle Mitarbeit, denn die Vorga ben hinsichtlich der Länge der Beiträge und der Begrenztheit der Literaturverweise waren schmerzlich. Bei der spezifischen Konzeption des ganzen Vorhabens war auch viel Geduld er forderlich, unsere häufigen Interventionen und Kürzungen zu ertragen. Immerhin enthalten die einzelnen Beiträge nach unserer Einschätzung nunmehr eine optimale Mischung aus dezidierter Spezialität und gerade so viel didaktischen Überschneidungen und Wiederholungen, dass ein kontinuierliches Weiterlesen ohne Zwang zu einem bestimmten Einstieg möglich sein sollte. Ein ausführliches Register soll dabei helfen. Der besondere Dank gilt den Mitarbeitern der Abteilung Sozialpolitik und Public Policy der Universität Hannover, Stefan Plaß und Malte Spitzer, die sich bei der Redaktion des Handbuches bleibende Verdienste erworben haben. Hannover Bernhard Blanke Gelsenkirchen Stephan von Bandemer Hamburg Frank Nullmeier Kiel, im August 1997 Göttrik Wewer
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