governabilidade, governança ambiental e estado do meio ambiente no distrito federal

323 Pages·2011·4.73 MB·Portuguese

UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA
CENTRO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

GOVERNABILIDADE, GOVERNANÇA AMBIENTAL E ESTADO DO
MEIO AMBIENTE NO DISTRITO FEDERAL

João Batista Drummond Câmara

Brasília-DF, 2011
ii
UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA
CENTRO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

GOVERNABILIDADE, GOVERNANÇA AMBIENTAL E ESTADO DO
MEIO AMBIENTE NO DISTRITO FEDERAL

João Batista Drummond Câmara

Tese apresentada no Programa de Pós-
Graduação em Desenvolvimento Sustentável
(PPGDS) do Centro de Desenvolvimento
Sustentável da Universidade de Brasília, como
requisito parcial à obtenção do título de Doutor
em Desenvolvimento Sustentável.

Orientador: Prof. Dr. José Augusto Leitão
Drummond
Co-orientador: Prof. Dr. Elimar Pinheiro do
Nascimento

Brasília-DF, 2011

iii
Câmara, João Batista Drummond.
Governabilidade, governança ambiental e estado do meio ambiente no Distrito
Federal/João Batista Drummond Câmara. -- Brasília, 2011.
324 p. Il.
Tese de doutorado. Centro de Desenvolvimento Sustentável. Programa de Política
e Gestão Ambiental.
Universidade de Brasília.

1. Gestão ambiental. 2. Desenvolvimento sustentável. 3. Governabilidade. 4.
Governança ambiental. 5. Distrito Federal – Brasília. I. Universidade de Brasília. CDS.
II. Título.

É concedida à Universidade de Brasília permissão para reproduzir cópias desta dissertação e
emprestar ou vender tais cópias somente para propósitos acadêmicos e científicos. O autor
reserva outros direitos de publicação e nenhuma parte desta dissertação de mestrado pode ser
reproduzida sem a autorização, por escrita, do autor.

_________________________________________
João Batista Drummond Câmara

iv
UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA
CENTRO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

Governabilidade, Governança Ambiental e Estado
do Meio Ambiente no Distrito Federal

João Batista Drummond Câmara

Tese de Doutorado submetida ao Centro de Desenvolvimento Sustentável da Universidade
de Brasília, como parte dos requisitos necessários para a obtenção do Grau de Doutor em
Desenvolvimento Sustentável, área de concentração em Política e Gestão Ambiental.

Aprovado por:

_________________________________________
JOSÉ AUGUSTO LEITÃO DRUMMOND – Doutor, Centro de Desenvolvimento Sustentável
(CDS/UnB)
(Orientador)

__________________________________________
FERNANDO PAIVA SCARDUA – Doutor, Centro de Desenvolvimento Sustentável
(CDS/UnB)
(Examinador Interno)

__________________________________________
DORIS SAYAGO – Doutora, Centro de Desenvolvimento Sustentável (CDS/UnB)
(Examinador Interno)

___________________________________________
CLEVERSON ANDREOLI – Doutor, Companhia de Saneamento Ambiental do Estado do
Paraná (Sanepar)
(Examinador Externo)

__________________________________________
ANTONIO JOSÉ ANDRADE ROCHA – Doutor, Universidade Católica de Brasília (UCB)
(Examinador Externo)

v
Dedico este trabalho aos amores da minha vida:
minha esposa Rosana, meus filhos Stella,
Henrique e Arthur, e meus pais Jairo e Cecília.

vi
AGRADECIMENTOS

Foram muitas as etapas que tiveram de ser vencidas para a elaboração e conclusão
deste trabalho. Em todas elas, pude contar com a colaboração de diversas pessoas que se
tornaram cúmplices do estudo nos últimos quatro anos e a todas agradeço.
Com receio de não fazer jus a todos os que me ajudaram neste trabalho, gostaria de
destacar as seguintes pessoas:
Prof. Dr. José Augusto Leitão Drummond, meu estimado orientador, pela dedicação e
leitura crítica exaustiva de toda a tese, mostrando com competência como proceder aos
ajustes necessários para o aprimoramento deste trabalho.
Prof. Dr. Elimar Pinheiro do Nascimento, pelo apoio e co-orientação quanto aos
aspectos metodológicos e análises dos resultados das entrevistas.
Aos professores doutores do CDS com os quais tive a grata oportunidade de
compartilhar cultura, conhecimento, experiências profissionais e pessoais que moldaram
esta tese: Marcel Bursztyn, Maria Augusta Bursztyn, Fernando Scardua, José Luiz de
Andrade Franco, Cristóvam Buarque, Fabiano Toni, Donald Sawyer, Frederic Mertens,
Vanessa Castro, Saulo Rodrigues, Laura Duarte e o professor Luiz Pasquali, do
Departamento de Psicologia.
Aos membros da banca de defesa da tese: Dr. Antônio José Andrade Rocha, Dr.
Cleverson Andreoli e Dra. Dóris Sayago (além dos já citados Dr. José Augusto Leitão
Drummond e Dr. Fernando Scardua).
Ao Rômulo Mello e Roberto Messias Franco, enquanto exerciam a presidência do
Ibama, pelo apoio ao afastamento para a realização deste estudo.
Aos servidores das bibliotecas do CDS, da UnB e do Ibama, e aos da secretaria do
CDS.
Aos representantes das instituições que participaram desta pesquisa: Albatênio
Resende Granja Júnior, Alfredo Gastal, Bruna Maria Peres Pinheiro, Celso Salatino
Schenkel, César Vitor do Espírito Santo, Cristina Montenegro, Cristóvam Buarque, Elizabeth
Maria Mamede da Costa, Érika Kokay, Esther Neuhaus, Fábio Pereira Margarido, Fernando
Paiva Scardua, Genebaldo Freire Dias, Gustavo Souto Maior, José Robson Bezerra Sereno,
Júnia Maria Bittencourt, Mara Cristina Moscoso, Maurício Luduvice, Maria Silvia Rossi,
Marta Eliana de Oliveira, Ricardo Pinto Pinheiro, Roberto Messias Franco, Rodrigo
Rollemberg, Rômulo Mello e Tânia Battelle de Siqueira.
Aos colegas da turma de doutorado de 2006.
Aos meus colegas do Ibama, pelo incentivo e apoio constante, em especial ao Cláudio
Liberman, Coordenador-Geral de Controle e Qualidade Ambiental.
vii
Aos colegas do Ibama da Coordenação de Capacitação, Dalva Anéria Umbelino de
Souza, Vilma Elisiário da Cunha e Valério Martins de Souza.
Aos colegas do Ibama que me auxiliaram na revisão e formatação do texto final,
Helionidia Carvalho Oliveira, Maria José Teixeira e Carlos José de Sousa Silvio.
Aos meus colegas, professores e alunos da Upis, Unicesp, FTB, UEG e Uniceub, pelo
estímulo em toda esta jornada.
À minha família que, com apoio, compreensão e carinho, tornou menos penosa esta
jornada dos últimos quatro anos. Em especial à minha esposa Rosana, também pelas
sugestões, comentários e ensinamentos que foram muito úteis.
A todos aqueles que me ajudaram de alguma forma a concluir este desafio, meu muito
obrigado. Serei eternamente grato.

viii
Você sabe melhor do que ninguém, sábio Kublai, que
jamais se deve confundir uma cidade com o discurso
que a descreve. Contudo, existe uma ligação entre eles.

Ítalo Calvino (2003, p. 27), As cidades invisíveis.

ix
RESUMO

Esta tese analisou a governabilidade, a governança ambiental e o estado do meio
ambiente no Distrito Federal (DF), com foco na percepção dos atores sociais envolvidos.
Aplicou-se a metodologia Pressão-Estado-Impacto-Resposta (PEIR) para analisar o
contexto ambiental do DF e, com base na análise de conteúdo e de discurso, procedeu-se à
identificação de temas recorrentes e às características principais das falas de 25
entrevistados, representantes de instituições que atuam ou influenciam na governabilidade e
na governança ambiental. Foi constatado que as instituições envolvidas na pesquisa
alcançam a maioria dos critérios da boa governança, mas que existem fatores que afetam
negativamente o seu alcance pleno, entre eles, a falta de vontade política para o
desenvolvimento sustentável, a carência de recursos e de infraestrutura, e a superposição
de competências entre Governo Federal e Distrital. A governabilidade é forte, liderada pelo
governador e o vice-governador, mas é pouco comprometida com a temática ambiental e
atua como indutora do desenvolvimento econômico, especialmente na expansão urbana. Já
a governança ambiental é fraca, burocrática, desarticulada, atuando sob conflitos de
competência que dificultam uma ação mais otimizada das instituições envolvidas, que, em
geral, estão pouco preparadas para alcançar plenamente seus mandatos institucionais. A
evolução das instituições e das regulamentações ambientais não tem assegurado maior
efetividade no uso sustentável dos recursos naturais do DF, levando a ameaças quanto à
sustentabilidade futura, em especial em relação à disponibilidade de água para
abastecimento, à segurança alimentar, ao estresse urbano e à perda de qualidade de vida,
ameaçando também a manutenção do título de patrimônio cultural mundial. Há, ainda,
fatores comportamentais do cidadão, diante do mercado de consumo sustentável, que
geram degradação ambiental levando alguns recursos naturais do DF a um estado crítico,
mais notadamente os recursos hídricos, florestais e a biodiversidade. Os entrevistados,
envolvidos diretamente na governança ambiental, demonstraram afinidade no discurso da
sustentabilidade e na percepção dos problemas ambientais, sociais e econômicos,
associando-os a dificuldades técnicas, gerenciais, políticas e econômicas para a melhoria do
estado do meio ambiente e da qualidade de vida. Apesar das dificuldades apontadas pelos
entrevistados, a maioria apresenta otimismo em relação ao futuro, a partir da capacitação
institucional e da evolução da participação da sociedade nas políticas públicas e da
conscientização dos problemas ambientais e suas consequências para a qualidade de vida,
levando à construção de uma agenda mais sustentável.

Palavras-chave: Desenvolvimento Sustentável, Gestão Ambiental, Governabilidade,
Governança, Distrito Federal.

x
ABSTRACT

This thesis examined governance, environmental governance and the State of Environment
in the Federal District (DF), focusing on perceptions of social actors involved. The
methodology applied was State-Pressure-Impact-Response (SPIR) model to analyze the
environmental context of DF and, based on content analysis and discourse has identification
of recurring themes and main characteristics of speech of 25 respondents, representatives of
institutions that operate or influence on governance and environmental governance. It was
found that the institutions involved in research reach most criteria of good governance, but
that there are factors that negatively impact your reach full, among them the lack of political
will for sustainable development, the lack of resources and infrastructure, and the
superposition of powers between the Federal Government and District. Governance is
strong, led by the Governor and Vice-Governor, but is little committed to environmental
thematic and acts as it induces economic development, especially in the urban sprawl.
Already the environmental governance is weak, bureaucratic, spineless, acting under
conflicts of jurisdiction which hinder an action more optimized institutions involved, which in
general are little prepared to achieve fully their institutional mandates. The evolution of
environmental institutions and regulations has not ensured greater effectiveness in the
sustainable use of natural resources of the DF, leading to future threats regarding
sustainability, in particular the availability of water supply, food security, urban stress and
loss of quality of life, threatening the maintenance of world cultural heritage. There are also
behavioral factors of citizen on sustainable consumption market, which generate
environmental degradation that has taken a few natural resources of DF to a critical state,
most notably water resources, forests and biodiversity. Respondents, directly involved in
environmental governance, demonstrated affinity in the discourse of sustainability and
perception of environmental problems, economic, social and associating them to technical
difficulties, managerial, political, and economic foundation for the improvement of the State of
the environment and the quality of life. Despite the difficulties pointed out by interviewees,
most shows optimism about the future, from the institutional capacity building and the
evolution of society's participation in public policies and awareness of environmental
problems and their consequences for the quality of life, leading to building a more
sustainable agenda.

Keywords: Sustainable Development, Environmental Management, Governance,
Environmental Governance, Federal District.

xi