Gewerkschaften und öffentlicher Dienst: Zur Entwicklung der Beamtenpolitik des DGB

239 Pages·1980·4.401 MB·German

by  Thomas Ellwein (auth.)

Thomas Ellwein . Gewerkschaften und offentlicher Dienst
Thomas Ellwein
Gewerl<schaften
und offentlicher Dienst
Zur Entwicklung der Beamtenpolitik des DGB
Westdeutscher Verlag
CIP-Kurztite1aufnahme der Deutschen Bibliothek
Ellwein, Thomas.
Gewerkschaften und Offendicher Dienst: zur Entwicklung
d. Beamtenpolitik d. DGB / Thomas Ellwein. - Opladen:
Westdeutscher Verlag, 1980.
ISBN-13: 978-3-531-11513-9 e-ISBN-13: 978-3-322-84004-2
DOl: 10.1007/978-3-322-84004-2
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Softcover reprint of the hardcover 1s t edition 1980
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GERHARD SCHMIDT
zum 17. September 1979
Inhaltsverzeichnis
Vorwort ....................................... . 9
1 Gewerkschaften und Staat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 13
1.1 Modelle ........................................... 13
1.1.1 Das klassenkampferische Modell ...................... 13
1.1.2 Das liberale Modell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 15
1.1.3 Das pragmatische Modell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 17
1.2 Zur Rolle des S taates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 19
1.3 Organisation und Funktion der Gewerkschaften . . . . . . . . . . . . . . . .. 22
1.4 Gewerkschaften und offentlicher Dienst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 24
2 tlffentlicher Dienst in Deutschland - Strukturen und Probleme .......... 26
2.1 Die Vermehrung des offentlichen Dienstes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 26
2.2 Das Berufsbeamtentum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 30
2.3 Berufsbeamtentum als Teil des Offentlichen Dienstes . . . . . . . . . . . . .. 37
3 Zur Entwicklung der deutschen Gewerkschaftsbewegung . . . . . . . . . . . . . .. 40
3.1 Griindungsbedingungen................................. 40
3.2 Gewerkschaften und Staat im Kaiserreich ... . . . . . . . . . . . . . . . . .. 44
3.3 Gewerkschaften und Staat in der Weimarer Zeit . . . . . . . . . . . . . . . .. 51
3.4 Der Neuanfang nach 1945 ............................... 57
3.5 Einheitsgewerkschaft und Staat. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 62
4 Gewerkschaften und offentlicher Dienst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 66
4.1 Berufsbeamtentum und Gewerkschaften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 66
4.2 Vereinigungen des offentlichen Dienstes im 19. und 20. Jahrhundert ... 69
4.3 Entwicklungen in der Weimarer Zeit ........................ 77
4.4 Offentlicher Dienst und Einheitsgewerkschaft .................. 82
5 Der DGB und die Bearnten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 86
5.1 DGB - Staat - Demokratie - Berufsbeamtenturn ............... 86
5.2 Zurn beamtenpolitischen Instrumentarium des DGB . . . . . . . . . . . . .. 89
5.3 Zur Grundlegung der Beamtenpolitik um 1949 . . . . . . . . . . . . . . . . .. 91
5.4 Zur Beamtenarbeit in den 50er und 60er Jahren . . . . . . . . . . . . . . . .. 96
5.5 Der DGB und die gescheiterte Reform des offentlichen Dienstes ...... 103
5.6 Problemfelder der Beamtenpolitik .......................... 110
5.6.1 Besoldungssystem ................................ 110
5.6.2 Das Treueverhaltnis und der einze1ne Beamte .............. 113
5.6.3 Streikverzicht, Interessenvertretung und Mitbestimmung ...... 116
5.7 Von den ,hergebrachten Grundsatzen' des Berufsbeamtentums zur Einheit
der Beschaftigungsverhaltnisse im offentlichen Dienst ............. 118
6 Perspektiven ............................................ 121
6.1 Die Leistung des DGB fUr Staat und Gesellschaft ................ 121
6.2 Der Offentliche Dienst als Sonderfall gewerkschaftlicher Arbeit ....... 126
6.3 Beamte als Arbeitnehmer ................................ 134
6.4 Einheitsgewerkschaft und Wachstum des offentlichen Dienstes ....... 13 7
6.5 Perspektiven ........................................ 139
Materialien und Dokumente ... 143
Verzeichnis ......................................... 145
Texte und Tabellen .................................... 147
Anmerkungen ............................................. 231
Literaturverzeichnis ......................................... 240
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Vorwort
Den Angehorigen des offentlichen Dienstes begegnet man seit geraumer Zeit mit einer
merkwiirdigen Mischung von Respekt und Vorurteilen. In jiingerer Zeit scheinen in
der Mischung die Vorurteile zu iiberwiegen. Das unaufhaltsame Wachstum des Offent
lichen Dienstes, die zunehmende Biirokratisierung und Reglementierung des taglichen
Lebens, die sich vermehrenden offentlichen Aufgaben mitsamt den Riickwirkungen auf
jeden einzelnen Biirger und Erscheinungsweisen in der Verwaltung selbst miissen solche
Vorurteile offenbar verstarken. Wie weit das, was man derart beklagt, wirklich den
Angehorigen des offentlichen Dienstes anzulasten ist, wie weit man diesen offent
lichen Dienst iiberhaupt als ,Einheit' ansehen darf und welche Formen des Zusammen
spiels von Politik und Verwaltung es gibt, wird offentlich ungleich weniger erortert,
wenngleich die Verwaltung von Staat und Gemeinde auf immer mehr kritisches Inter
esse stogt und dam it auch die Arbeitsbedingungen der Mitarbeiter jener Verwaltung,
ihre Zahl und ihre Rechtsstellung von diesem Interesse erfagt werden.
Eine Gewerkschaft, welche nicht nur begrenzte Interessen vertreten will, mug des
halb verschiedene Aufgaben gleichzeitig bewaltigen. Sie mug Angehorige des offent
lichen Dienstes organisieren und urn deren angemessene Einkommen und Arbeitsbe
dingungen kampfen. Sie mug aber auch in kritischer Distanz zu Verwaltung und
offentlichem Dienst deren Funktionsfahigkeit erkunden und ggf. fiir ihre Verbesserung
eintreten, weil alle iibrigen Arbeitnehmer wie alle Biirger ein legitimes Interesse daran
haben, d~ die Verwaltung und ihre Mitarbeiter leisten, was man von ihnen erwartet,
d~ sie dabei nicht mehr yom Sozialprodukt verbrauchen, als es unbedingt notwendig
ist, und daB sie die Leistungen in einer Weise erbringen, welche den Erfordernissen des
demokratischen Staates entspricht.
Diese Aufgaben miissen in einem Spannungsverhaltnis zueinander stehen und
konnen nur sinnvoll bewaltigt werden, wenn man Span~ungen ertragt und fruchtbar
macht. Daraus ergibt sich das Thema des vorliegenden Buches. Es handelt yom Verhalt
nis der Gewerkschaften zum offentlichen Dienst, welches sich allerdings nur im Rahmen
des Verhaltnisses der Gewerkschaften zum Staat begreifen lagt - in der Geschichte ein
leidendes wie ein forderndes, ein Verhaltnis bloger Betroffenheit wie eines auch aktiver
Mitbestimmung. Dabei stehen angesichts der Quellenlage die Beamten im Vorder
grund: In der Hauptsache der Beamten wegen kommt es aber zu einer besonderen
,Gruppe' offentlicher Dienst, fiir die eigene Regeln gelten, und damit zu der Not
wendigkeit, in Besoldungsfragen wie in solchen der Mitbestimmung am Arbeitsplatz
Unterschiede zwischen dem offentlichen Dienst und der iibrigen Arbeitnehmerschaft,
aber auch Unterschiede innerhalb des Offentlichen Dienstes zu beriicksichtigen. Wie
das geschieht, sagt etwas iiber gewerkschaftliche Arbeit im engeren, dem einzelnen
Arbeitnehmer unmittelbar zugewandten Sinne aus. Es sagt zugleich etwas dariiber aus,
9
wie man sich den Staat vorstellt, was man ihm zubilligt, was man von ihm verlangt und
was man ihm vorenthalten will. Unser Thema l1igt sich nicht isolieren; es mug als ein
Teil der gewerkschaftlichen Thematik iiberhaupt verstanden und insbesondere im Zu
sammenhang des Themas ,Gewerkschaften und Staat und Gesellschaft' gesehen werden.
Die vorliegende Veroffentlichung soll zusammenfassen, was bereits dargestellt ist,
auf das engere Thema hin selbst darstellen und das auf Materialien und Dokumente
zur eigenen Urteilsbildung stiitzen, sie soll dabei das Verhalten der Gewerkschaften
und seine Bedingungen in den verschiedenen Zeitraumen analysieren, urn schlieglich
aus der Analyse einige perspektivische oder strategische Anregungen zu gewinnen. Dem
allen liegt, so meine und hoffe ich wenigstens, weder eine vorbehaltlose Bejahung des
Berufsbeamtentums, noch seine Ablehnung zugrunde. Es liegt ihm auch keine un
kritische Beziehung zur Gewerkschaftsbewegung zugrunde, selbst wenn ich nie einen
Hehl daraus gemacht habe, dag ich das Konzept der Einheitsgewerkschaft, welches
1945 verwirklicht werden konnte, uneingeschrankt fiir richtig halte. Dieses Konzept
wird noch immer nicht iiberall akzeptiert, wie es Auseinandersetzungen im Jahre 1979
bewiesen haben. Das kann niemanden iiberraschen: Wenn immer sich in der Politik
jenes ,Freund-Feind-Denken', welches das Deutsche Reich in den Abgrund des National
sozialismus gefiihrt hat, in irgendeiner Form durchsetzt, geraten Einrichtungen und
Zusammenschliisse in Schwierigkeiten, die sich unbeschadet des von ihnen beanspruch
ten Rechtes auf freie Meinungsaugerung im Prinzip fiir alle politischen Gruppen offen
halten wollen. Die ,Einheitsgewerkschaft' setzt in der Demokratie das unbedingte
Gegenteil der ,Einheitspartei' voraus, also die klare Parteienkonkurrenz. Diese Kon
kurrenz aber bedarf gemeinsamer Grundlagen. Sie erhalt nur einen Sinn, wenn jeder
zeit auch das Andern von Meinungen, also Veranderung im Wahlerverhalten moglich
ist. Sie wird sinnlos, wenn man die Welt feinsauberlich nach Freunden und Feinden
einteilt und den biblischen Spruch, wer nicht fUr einen sei, sei eben gegen einen, fur
sich in Anspruch nimmt. In der Geschichte ist das bekanntlich immer wieder vorge
kommen, wenn Menschen sich anm~ten, wie Gott handeln und urteilen zu konnen.
Dag es auch heute noch vorkommt, stimmt den skeptisch, der meint, man konne aus
der Geschichte lernen.
Die deutsche Arbeiterbewegung hat - trotz aHem - aus der Geschichte gelernt, als
sie nach 1945 wenigstens in den westlichen Teilen Deutschlands der gewerkschaft
lichen Zersplitterung ein Ende machte und dem Konzept der Einheitsgewerkschaft
zum Siegeszug verhalf. Die Einheitsgewerkschaft iibernahm Verantwortung auch fiir
die Angehorigen des Offentlichen Dienstes und gegeniiber der Gesellschaft. Wie sich
das konkret, wenn auch nicht in tausenderlei dienstrechtlichen Einzelheiten, ereignete,
ist unser Thema. Mit ihm stehen einige Gewerkschaftler im Mittelpunkt, deren ,Amt'
es war und ist, fiir die Einheitsgewerkschaft Beamtenpolitik zu formulieren und
zwischen den Interessen der eigenen Gewerkschaftsangehorigen auch aus dem offent
lichen Dienst und dem der ubrigen Burger abzuwagen. Diese Gewerkschaftler haben
Konzepte entwickelt, verteidigt und ganz oder teilweise durchgesetzt. Einem von
ihnen ist zu seinem sechzigsten Geburtstages dieses Buch gewidmet. Gerhard Schmidt
weig, d~ die Widmung ihm ganz personlich gilt, er aber zugleich als einer von vielen
gemeint ist: Eine groge Organisation setzt Tun und Leistung einzelner und kleinerer
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Gruppen voraus. Sie setzt freilich auch die mitwirkende Zustimmung der Mitglieder
voraus und erweist sich als demokratisch, indem sie Tun und Leistung der einen in
den Prozeg des Anregens, Forderns und Zustimmens der anderen stellt, beides also
wirkungsvoll aufeinander bezieht.
lch danke Dieter Schuster, der bei der Auswahl der Materialien und Dokumente
geholfen und aus seiner profunden Kenntnis der Gewerkschaftsgeschichte viele An
regungen beigesteuert hat.
Thomas Ellwein
Fischbachau/Oberbayern, im September 1979
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1 Gewerkschaften und Staat
1.1 Modelle
Das Verhaltnis der Gewerkschaften zum Offentlichen Dienst in Deutschland und in der
Bundesrepublik ist geschichtlich bestimmt. Es hat gemeinsame Ziige mit der Situation
etwa in England oder Italien, unterscheidet sich von ihr aber auch, weil es vor dem
Hintergrund allgemeiner industriegesellschaftlicher Entwicklungen Besonderheiten des
deutschen Weges in die Industriegesellschaft, des deutschen Staats- und Verfassungs
denkens oder auch der deutschen Parteienentwicklung gibt. Solche Besonderheiten
miiBten im Vergleich zu den Gemeinsamkeiten herausgearbeitet werden, wollte man
die Beamtenpolitik des DGB in jiingerer Zeit zureichend ,einordnen', also fragen,
welch en Stellenwert sie in der Gewerkschaftsentwicklung hat, welches Licht sie auf
diese Entwicklung wirft oder was sie umgekehrt iiber die Entwicklung des Offentlichen
Dienstes in der Bundesrepublik aussagt.
Eine solche Analyse, so notwendig sie ware, lagt sich hier nicht durchfiihren. An
ihre Stelle soli - in den folgenden Kapiteln - nur eine kurze Gegeniiberstellung der
Entwicklung der Gewerkschaften und der des Offentlichen Dienstes in Deutschland
und in der Bundesrepublik treten. Sie erhait ihren ,Sinn' allerdings erst, wenn man sich
auf ein Thema - hier der ,Staat' - konzentriert und sich einiger Beurteilungskriterien
versichert, die den Blick fiir das scharfen, was sich hierzulande anders darstellt als
anderswo, urn dann erfassen zu konnen, wie deutsche Gewerkschaften und wie - in
jiingerer Zeit - der DGB darauf teils reagiert, teils Veranderungen mitbestimmt haben.
Solche Kriterien ergeben sieh, wenn man idealtypisehe Grundmuster gewerksehaft
licher Organisation und Politik in friihen und entwickelten Industriegesellschaften
herausarbeitet und zu ,Modellen' zusammenfagt, anhand derer sieh die ,Rolle' des
Staates und die der Gewerkschaften diskutieren lassen.1 Mit den sich daraus ergeben
den Rollenbeziigen gerat das Verhaltnis zwischen Gewerkschaften und offentlichem
Dienst ganz von selbst in den Blick.
1.1.1 Vas klassenkiimpferische Modell
Gewerkschaften bilden einen Teil jener sozialen Bewegung, welche versucht, die
Hoffnungen der Aufklarung unter den Bedingungen der zunehmenden Industrialisie
rung zu verwirklichen (W. Hofmann)2. Unbeschadet ihrer vielfaltigen Wurzeln in den
genossenschaftlichen Zusammenschliissen des spaten Mittelalters und der friiheren
Neuzeit setzen die Herausbildung einer arbeitenden ,Klasse' und deren Organisation
ein neues okonomisches System voraus, "das auf systematischer Verwertung der
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