Gestión pública y políticas alimentarias en el Perú

354 Pages·2000·4.053 MB·Spanish

by  Felipe Portocarrero S.

GESTION PUBLICA Y
POLÍTICAS ALIMENTARIAS
EN EL PERÚ
Felipe Portocarrero S.
Arlette Beltrán
María Elena Romero
Hanny Cueva
UNIVERSIDAD DEL PACIFICO
CENTRO DE INVESTIGACION
© Universidad del Pacífico
Centro de Investigación
Avenida Salaverry 2020
Lima 11, Perú
GESTIÓN PÚBLICA Y POLÍTICAS
ALIMENTARIAS EN EL PERÚ
Felipe Portocarrero S.
Arlette Beltrán
María Elena Romero
Hanny Cueva
1a. edición: abril 2000
Diseño de la carátula: Icono Comunicadores
I.S.B.N.: 9972-603-27-X
BUP-CENDI
Gestión pública y políticas alimentarias en el Perú.
/ Felipe Portocarrero S. [et. al.] - Lima : Centro de Investiga-
ción de la Universidad del Pacífico, 2000.
/POBREZA/LUCHA CONTRA LA POBREZA/POLÍTICA ALI-
MENTARWPROGRAMAS DE AYUDA/POLÍTICA SOCIAL/
HAMBRE/NUTRICIÓN/COMEDORES POPULARES/ESTU-
DIOS DE CASOS/PERÚ/
339.12(85) (CDU)
Miembro de la Asociación Peruana de Editoriales Universitarias y de
Escuelas Superiores (APESU) y miembro de la Asociación de Editoriales
Universitarias de América Latina y el Caribe (EULAC).
El Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico y el Programa
Latinoamericano de Políticas Sociales (PLPS) no se solidarizan necesa-
riamente con el contenido de los trabajos que publican. Prohibida la
reproducción total o parcial de este texto por cualquier medio sin permiso
de la Universidad del Pacífico y el PLPS.
Derechos reservados conforme a Ley.
ÍNDICE
Introducción............................................................................................... 13
Primera parte............................................................................................ 17
I. Panorama de la pobreza y de las políticas sociales
en el Perú....................................................................................... 19
1. El Perú y América Latina: algunos indicadores económicos
y sociales.........................................................................................20
2. La pobreza en el Perú.....................................................................26
3. Las políticas sociales y la lucha contra la pobreza.......................33
4. Evolución de las políticas sociales.................................................42
5. Cambio de paradigma......................................................................52
6. Acceso a los programas sociales....................................................67
7. Programas alimentarios...................................................................73
II. La cuestión alimentaria.................................................................. 87
1. ¿Hambre de qué?: definición del problema....................................87
2. Miradas distintas a un mismo problema.........................................88
3. Política alimentaria: ¿hacia dónde?.................................................90
4. Situación alimentaria en el Perú.....................................................91
4.1 Perfil nutricional................................................................... 92
4.2 Inseguridad alimentaria...................................................... 106
4.3 Organización y marco institucional de la
intervención........................................................................ 107
Segunda parte..........................................................................................123
III........Marco teórico del proceso de formulación
de políticas................................................................................... 125
1. ¿Qué entendemos por políticas?.................................................. 125
2. El poder detrás del trono............................................................. 127
3. Una aproximación al proceso de formulación e
implementación de política 128
3.1 Formulación de políticas............................................131
3.1.1 El modelo racional...........................................131
3.1.2 El modelo incrementalista...............................134
3.2 Implementación..........................................................136
3.2.1 El modelo de arriba hacia abajo......................138
3.2.2 El modelo de abajo hacia arriba......................140
4. Un marco para el análisis del proceso de formulación e
implementación de políticas ..142
4.1 Búsqueda del problema..............................................142
4.2 Filtración de problemas.............................................144
4.3 Definición del problema.............................................145
4.4 Pronóstico .................................................................146
4.5 Establecimiento de objetivos y prioridades.............148
4.6 Análisis de opciones..................................................150
4.7 implementación..........................................................151
4.8 Evaluación .................................................................152
4.9 Sucesión y terminación de la política........................156
5. Un marco para el análisis de la administración pública ...157
5.1 Administración y cultura............................................158
5.1.1 Dimensiones culturales que afectan al
poder administrativo........................................158
5.1.2 Administración, autoridad y cultura................163
5.1.3 Administración, motivación y cultura..............165
5.2 Burocracia .................................................................166
5.2.1 Personalidad y comportamiento.....................167
5.2.2 El gobierno de la burocracia...........................170
5.2.3 Burocracia y grupos de presión......................174
5.2.4 Burocracia y relaciones organizacionales......175
IV. Cómo funciona la burocracia estatal peruana:
el caso del PRONAA 179
1. El proceso de formulación de políticas del PRONAA..... 183
1.1 ‘La nueva administración’: antecedentes y
formulación............................................................... 183
1.2 Cómo se construye una política pública:
los agentes .............................................................. 185
1.2.1 Búsqueda y determinación del problema..... 187
1.2.2 Establecimiento de prioridades.................... 189
1.3 En qué consistió el cambio de política................... 190
1.4 Obstáculos y limitaciones........................................ 191
2. El proceso de implementación de políticas del PRONAA 193
2.1 Cómo se organizó el proceso de implementación ...193
2.1.1 Cambios en la administración:
quiebre y continuidad.................................... 193
2.1.2 Innovaciones: prácticas y actitudes............. 195
2.1.3 Autonomía y descentralización:
administración del poder............................... 196
2.1.4 Control limitado............................................. 199
2.1.5 Cronogramas y metas: ¿medidas de
gestión?.......................................................... 199
2.1.6 El papel que cumplía la asignación
presupuestal................................................... 200
2.1.7 Previsiones e imprevistos............................. 201
2.1.8 Breve repaso de una implementación
accidentada.................................................... 204
2.2 Recursos humanos: actitudes y percepciones....... 209
2.2.1 Cómo era el personal del PRONAA.............. 210
2.2.2 Estabilidad y continuidad: dos
grandes ausentes........................................... 213
2.2.3 Formuladores e implementadores:
una peligrosa distancia.................................. 214
2.2.4 Motivación del personal: intenciones y
limitaciones.................................................... 216
2.3 Coordinación: teoría uersus realidad...................... 217
2.3.1 Coordinación interna: normas e
informalidad................................................... 217
2.3.2 Coordinación interinstitucional:
los límites del trabajo en equipo................... 218
2.4 Información: precaria confiabilidad........................ 220
2.5 Supervisión: una posibilidad no desarrollada......... 221
2.6 Evaluación: límites y posibilidades......................... 222
2.6.1 Evaluación de resultados versus evaluación
de impacto...................................................... 223
2.6.2 Resultados de la evaluación: objetivos
cumplidos y esfuerzos desplegados............. 225
3. Relación del PRONAA con agentes externos.................. 228
3.1 Beneficiarios: intercambios y desconfianza mutua.228
3.1.1 Una relación limitada..................................... 228
3.1.2 La visión de las beneficiarías........................ 231
3.1.3 Cuáles son las principales demandas........... 234
3.1.4 La percepción de los funcionarios................ 235
3.2 Cooperación internacional: puntos de encuentro y
desencuentro............................................................ 237
3.2.1 La cooperación internacional en el campo de
la alimentación............................................... 238
3.2.2 Cooperación internacional y proyectos
alimentarios: una breve descripción............. 242
3.3 Organizaciones no Gubernamentales (ONG) y
el PRONAA: una relación fragmentada................... 245
3.3.1 Las ONG y los programas alimentarios:
la posición del PRONAA................................ 247
3.3.2 El punto de vista de las ONG: ¿cómo
percibían al PRONAA?................................... 248
3.3.3 Las ONG y su relación con el PRONAA....... 249
4. Una evaluación de los procesos de formulación e
implementación del PRONAA desde nuestra mirada
teórica............................................................................... 254
V. Una evaluación del programa de comedores
populares ..........................................................................257
1. Metodologías de evaluación del gasto público:
focalización e impacto...................................................... 257
1.1 Notas para un análisis del proceso de focalización..258
1.2 Notas para una evaluación de impacto................... 261
2. Análisis del proceso de focalización del programa de
comedores populares....................................................... 263
3. Evaluación de impacto del programa de comedores
populares .......................................................................... 267
3.1 Restricciones para una evaluación de impacto del
Programa.................................................................. 267
3.2 El Programa de Desarrollo y Capacitación a
Microempresas de Mujeres......................................268
3.2.1 Descripción del programa..............................269
3.2.2 Metodología de evaluación de impacto.........271
3.2.3 Principales resultados de la evaluación de
impacto.............................................................277
Conclusiones.............................................................................. 289
Bibliografía................................................................................. 299
Anexos...................................................................................... 303
ÍNDICE DE CUADROS
1.1 América Latina: población y PBI, 1995.................................... 20
1.2 América Latina: porcentaje de participación en
el ingreso nacional.................................................................... 21
1.3 América Latina: indicadores sociales, 1990-1995................. 22
1.4 Perú: indicadores sociales, 1980-2000................................... 23
1.5 América Latina: acceso de la población a servicios básicos 24
1.6 América Latina: hogares en situación de
pobreza e indigencia................................................................. 26
1.7 Población por debajo de la línea de la pobreza
según ámbito geográfico, 1995..................................................27
1.8 Población por debajo de la línea de la pobreza:
Perú, 1985-1996....................................................................... 28
1.9 Población por debajo de la línea de la pobreza
según ámbito geográfico: 1985-1995...................................... 29
1.10 Población y hogares con Necesidades Básicas Insatisfechas:
Perú, 1993................................................................................. 31
I. 11 Pobreza según el método integrado: 1991/1994..................... 32
1.12 Indicadores del gasto estatal ejecutado en el ámbito social:
Perú, 1991-1994....................................................................... 34
1.13 Presupuesto aprobado y ejecutado del gasto social básico,
Perú 1995 ................................................................................. 35
1.14 Productos, inversión social requerida e instituciones
ejecutoras ................................................................................. 37
1.15 Principales organismos descentralizados que elaboran y
ejecutan políticas sociales........................................................ 38
1.16 Programa de apoyo a la pobreza extrema, 1993-1996.......... 40
1.17 Paradigmas de la política social............................................... 57
1.18 Composición de la CTI por origen de los aportes y
sectores, 1994-1995................................................................ 63
1.19 Composición de la CTI por áreas temáticas,
1994-1995................................................................................ 65
1.20 Hogares que conocen y hacen uso de programas
sociales según ámbito geográfico............................................ 68
1.21 Hogares usuarios de programas sociales según
número de programas............................................................... 69
1.22 Hogares usuarios de programas sociales según organismo ... 70
1.23 Hogares usuarios de programas sociales según
nivel de pobreza........................................................................ 72
1.24 Perú: programas alimentarios.................................................. 74
1.25 Total de hogares que hacen uso de algún programa
alimentario según ámbito geográfico....................................... 78
1.26 Características del jefe de hogar según uso de los
programas sociales .................................................................. 79
1.27 Características de los hogares según uso de los
programas sociales .................................................................. 80
1.28 Hogares que acceden a programas sociales según
frecuencia de uso...................................................................... 81
1.29 Opinión acerca del organismo ejecutor de los
programas sociales .................................................................. 82
1.30 Opinión acerca del nivel de contribución de los
programas sociales al bienestar del hogar.............................. 83
1.31 Hogares que no participan en programas alimentarios
según razones .......................................................................... 84
II.1 Indicadores de desnutrición en niños menores de 5 años
según sexo, residencia, región natural y nivel de
educación................................................................................... 96
11.2 Prevalencia de anemia en niños menores de
5 años (1996).......................................................................... 100
11.3 Prevalencia de anemia en mujeres (1996)............................ 102
11.4 Evaluación de metas físicas y financieras del
PRONAA 1997. Participación en el total............................... 111
11.5 Evaluación de metas físicas y financieras del
PRONAA 1997. Participación por líneas de acción.............. 114
11.6 Metas financieras del PRONAA por fuente cooperante
1997........................................................................................ 120
III.1 Los hilos en el proceso de formulación e
implementación de políticas....................................................129
111.2Comparación entre los enfoques de arriba hacia abajo
y de abajo hacia arriba........................................................... 141
111.3Criterios para la filtración de los problemas........................ 144
111.4Razones por las cuales las decisiones de formulación de
política pueden tener lugar durante el proceso de
implementación....................................................................... 152
111.5Tipos de interacción entre grupos de presión y
burocracias............................................................................. 174