Gesellschaft mit beschränkter Hoffnung: Reformfähigkeit und die Möglichkeit rationaler Politik, Festschrift für Helmut Wiesenthal PDF
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Petra Stykow . JOrgen Beyer (Hrsg.) Gesellschaft mit beschrankter Hoffnung Petra Stykow u J rgen Beyer (H rsg.) Gesellschaft mit beschrankter Hoffnung Reformfahigkeit und die Moglichkeit rationaler Politik Festschrift fur Helmut Wiesenthal II VS VERLAG FOR SOZIALWISSENSCHAFTEN - + =I II VS VERLAG FOR SOZIAlWISSENSCHAFTEN VS verlag fOr Sozialwissenschaften Entstanden mit Beginn des Jahres 2004 aus den beiden Hausern Leske+Budrich und westdeutscher Verlag. Die breite Basis fOr sozialwissenschaftliches Publizieren Bibliografische Information Der Deutschen Bibliothek Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet uber <http://dnb.ddb.de> abrufbar. 1. Auflage Oktober 2004 Aile Rechte vorbehalten © vs Verlag fur Sozialwissenschaften/GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2004 Lektorat: Frank Schindler I Nadine Kinne Der VS verlag fOr Sozialwissenschaften ist ein unternehmen von Springer Science+Business Media. www.vs-verlag.de Das Werk einschlieBlich aller seinerTeile ist urheberrechtlich geschUtzt. Jede verwertung auBerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des verlags unzulassig und strafbar. Das gilt insbesondere fur Vervielfaltigungen, Obersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspei cherung und verarbeitung in elektronischen systemen. Die wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten waren und daher von jedermann benutzt werden durften. umschlaggestaltung: KunkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Gedruckt auf saurefreiem und chlorfrei gebleichtem papier ISBN-13: 978-3-531-14039-1 e-ISBN-13: 978-3-322-80467-9 001: 10.1007/978-3-322-80467-9 Inhalt Vorwort .............................................................................. 7 Steuerung gesellschaftlichen Wandels: Utopie oder Moglichkeit? .. .... 9 liirgen Beyer und Petra Stykow I. THEORETISCHE DIMENSIONEN DER STEUERUNG GESELLSCHAFTLICHER REFORMEN Political Institutions and Social Power: Some Conceptual Explorations.............. ... ........ ....... ...... ...... ..... .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ... 43 Claus Offe Kollektive Rationalitat in sozialen Systemen . . . . . . . . . . . . . . . . . .... . . . . . . . 63 Klaus P. lapp II. BEDINGUNGEN UND ERGEBNISSE ERFOLGREICHER REFORMEN: INTERNA TIONALE PERSPEKTIVEN Historische Pfadabhangigkeit oder Strategiewahl? Zur politischen Okonomie postkommunistischer Wirtschaftsreform ...................... 87 Herbert Kitschelt Verwaltungspolitische Strategie-und Politikwechsel im internationalen Vergleich: Zwischen Konvergenz und Divergenz .. ..... 116 Hellmut Wollmann Grenzen und Chancen sozialdemokratischer Politik im Handlungsraum Europa .......................................................... 145 Wolfgang Merkel und Tobias Ostheim Erfolgsbedingungen des konfuzianischen Wohlfahrtskapitalismus: Kultursoziologische und modernisierungstheoretische Uberlegungen 175 Volker H. Schmidt 6 Inhalt Parties Matter! Parteipolitische Pragung und Reformprofile in den Beitrittsliindern zur Europaischen Union .................................... 197 Timm Beichelt Kultur als Transformationsbarriere: Entwicklungslinien einer Diskussion ........................................................................... 223 Frank Banker und Jan Wielgohs III. DIE BESCHRANKTE AUSSICHTSLOSIGKEIT VON REFORMPOLITIK: DER FALL DEUTSCHLAND Soziale Bewegungen und Reformpolitik ...................................... 241 Joachim Raschke Alterssicherungspolitik in Deutschland: Zwischen Kontinuitat und Paradigmenwechsel ... ..... ............ ..... ............ .... ... ... ...... .......... 266 Karl Hinrichs Gewerkschaften als Akteure tripartistischer Austauschpolitik: "Biindnis fUr Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfahigkeit".......... 287 Wolfgang Schroeder Zehn Jahre "Public Management" - Lehren fUr die Reformfahigkeit offentlicher Verwaltungen .. ......... ..... ....... ........ .... ..... ... ....... .... 312 Jarg Bogumil Wettbewerb als Reformpolitik: De-oder Re-Regulierung des deutschen Hochschulsystems? .................................................. 337 Georg Kriicken Die Autorinnen und Autoren ................................................... 357 Vorwort Tief greifende Reformen im Sinne von gesellschaftlichen Veranderungen, die eindeutig als Resultate planvollen Handelns von effizienz- und wirkungs bewussten Akteuren angesehen werden konnen, sind ein Phanomen, dessen Auftreten in modernen Gesellschaften ftir weithin unwahrscheinlich gehalten werden muss. Dies postuliert ein "Unmoglichkeitstheorem holistischer Refor men", das in den Sozialwissenschaften der zweiten Halfte des 20. Jahrhunderts tiberzeugend theoretisch begrtindet und empirisch belegt worden ist. Folgt je doch aus der Einsicht, dass komplexe Sachverhalte nicht "zuverlassig" durch ambitionierte Akteure beeinflusst werden konnen, zwangslaufig die radikale Reduzierung von Ansprtichen, ein unhintergehbarer Skeptizismus in Bezug auf die Gestaltbarkeit von Gesellschaft? Bleibt nur die Hoffnung auf gltickliche Zufalle? Der vorliegende Sammelband versteht sich als ein Beitrag zu dieser Diskus sion, die auch eine Debatte tiber Ambitionen und Bedeutung der modernen Sozi alwissenschaften ist. Er ist die erganzte Dokumentation eines wissenschaftlichen Symposiums, das im Mai 2003 an der Humboldt-Universitat zu Berlin stattfand. Seinen Anspruch verband es mit einem Anlass - dem 65. Geburtstag Helmut Wiesenthals, dem die Autorin und die Autoren als Weggefahrten oder Schiiler verbunden sind. Sie widmen ihre Beitrage einem Kollegen und Lehrer, ftir den die Suche nach den Moglichkeitsraumen anspruchsvoller Reformpolitik das Grundthema seiner wissenschaftlichen und politischen Biographie darstellt. Dieses Thema hat Helmut Wiesenthal umgetrieben - als Mit- und Vordenker der deutschen Grtinen eben so wie als Wissenschaftler in Bielefeld, Koln, Bre men und schlieBlich Berlin, wo er Anfang der 1990er Jahre die Max-Planck Arbeitsgruppe "Transformationsprozess in den neuen Bundeslandern" leitete und seit 1994 eine Professur an der Humboldt-Universitat inne hatte. Er hat es an den unterschiedlichsten Gegenstanden erforscht: an komplexen Verhand lungsprozessen und Innovationschancen im westdeutschen Sozialstaat; an der Fahigkeit der Gewerkschaften, inklusive Arbeitnehmerinteressen zu vertreten; an den strategischen Optionen und Verrenkungen sozialer Bewegungen und der ,,Lernkurve" der (B tindnis-)Grtinen, am unvollstandigen Scheitern des groBen Reformprojektes der Transition yom Staatssozialismus zu Demokratie und Marktwirtschaft; an den Chancen flir Positivsummenspiele im Globalisierungs prozess und an diversen Rationalitatsformeln in Politik und Wissenschaft, wie etwa dem Begriff der "Sozialvertraglichkeit". Helmut Wiesenthals Befund besteht in Zweifeln an den Zweifeln: Rationale Reformpolitik ist auch in modernen Gesellschaften nicht zwangslaufig utopisch, 8 Vorwort ihre Wahrscheinlichkeit bleibt aber ungewiss. Die Aufgabe von Sozialwissen schaftlern besteht deshalb darin, ihre Zweifel zu prazisieren und nach Moglich keitsbedingungen von Reformen zu suchen, urn sinnvolle Aussagen Uber ihre "Ungewissheit" treffen zu konnen. Hin und wieder, so zeigen seine Arbeiten, finden sich Beispiele von mehr oder weniger gelungenen Reformprojekten, treten Akteure hervor, die trotz scheinbar unvereinbarer Interessen und Rationa litatsansprUche miteinander kooperieren. Und die trotz Unsicherheit und Kon tingenz etwas zu bewirken vermogen, das "besser" ist als die Ausgangslage oder zumindest als die Unterlassung von Handlungen. Was aus Helmut Wiesenthals Forschungen folgt, ist die Empfehlung fUr ei nen Suchfokus, der nach den Bedingungen der Moglichkeit wenn schon nicht "absoluter", so doch ,,relativer" Erfolge fragt. WeJche Anhaltspunkte konnen die Zweifel am "Unmoglichkeitstheorem holistischer Reformen" nahren? Beobach ten wir nicht auch Faile gelungener "GroBreformen", die Uber Potentiale und Formen gesellschaftlicher Selbstgestaltung informieren? Sind spatmoderne Fort schrittsskepsis und redliche akademische Zweifel womoglich bloB Mittel der SelbsteinschUchterung, die "sich selbst erfUlIende Prophezeiungen" des Schei terns in Gang setzen? Das waren die Fragen, die wir den Symposiumsteilnehmern gestellt haben. Ihre Antworten werden an unterschiedlichen Gegenstanden erarbeitet und fallen unterschiedlich aus. Wir freuen uns, sie hier prasentieren zu konnen. Helmut Wiesenthal, der unsere wissenschaftliche Sozialisation maBgeblich gepragt hat, danken wir fUr den stets fordernden Problemhorizont, in den er un sere Uberle gungen eingeordnet hat, und fUr ein Klima, das durch anspruchsvolles, hartna ckiges, prazises Denken und wissenschaftliche Neugier bestimrnt war. Petra Stykow JUrgen Beyer Steuerung gesellschaftlichen Wandels: Utopie oder Moglichkeit? liirgen Beyer und Petra Stykow 1 Von Planungseuphorie zurn Steuerungspessimisrnus Die Steuerung gesellschaftlicher Prozesse ist ein konstitutives Thema sozialwis senschaftlichen Denkens, das unabhangig yom konkreten Gegenstand vielen Diskursen der deutschen Politikwissenschaft zu Beginn des 21. Jahrhunderts einen gemeinsamen Problemfokus verleiht.! Der Begriff der Steuerung bezeich net "eine bestimmte Art zielgerichteten Handelns von Subjekten", das sich auf die "absichtsvolle ,staatliche' (Offentliche, politische) Einwirkung auf Entschei dungsprozesse in rein gesellschaftlichen und in gemischten Verhandlungssyste men staatlicher und gesellschaftlicher Akteure" richtet (Mayntz 1996: 164-165). Als Gegenreferenzen von "Steuerung" werden liblicherweise zum einen planlose ,,Evolution" bzw. eigendynamische "gesellschaftliche Selbstregulierung", zum anderen Zustande der "Umegierbarkeit" aufgefasst, und so schlieBt der Steue rungsbegriff diverse Moglichkeiten des Scheiterns absichtsvoll gestaltenden Handelns bereits ein. Der Aspekt der Grenzen, gar des Versagens gesellschaftlicher Steuerung hat in der sozialwissenschaftlichen Diskussion im Verlaufe des 20. Jahrhunderts stetig an Bedeutung gewonnen, wobei die "Tendenz eines abnehmenden Opti mismus gegenliber staatlicher Steuerung und Planung" (Braun 1995: 612) un verkennbar ist. Die aile politisch-ideologische Richtungen erfassende Planungs euphorie der 1920er-30er Jahre schwachte sich in den Sechziger- und Siebzigerjahren zu einem noch immer soliden Optimismus abo Er grlindete seine Hoffnungen auf wissenschaftlich-technischen Sachverstand (z.B. Bell 1973, Deutsch 1969, Schelsky 1965) und entwarf Projekte einer institutionellen Reor ganisation des Staates, urn dessen Steuerungskapazitaten zu steigern (z.B. Mayntz/Scharpf 1975, ScharpflReisserUSchnabel 1976). Als im Gefolge der ersten Olkrise die "Grenzen des Wachstums" (Meadows et al. 1973) deutlich zu Tage traten, Reformerfolge ausblieben und sozialdemokratische Regierungen in ihrem Gestaltungseifer nachlieBen, spiegelte sich dies auch in wachsender Steue rungsskepsis bei politikwissenschaftlichen Beobachtern und Beratern wider. Mit Zu den neuesten Beitragen in dieser Diskussion vgl. Benz 2003, BuckellDackweiler/Noppe 2003, BurthlGorlitz 2001, Grande/Pratorius 2003, MayntzlStreeck 2003, NullmeierlSaretzki 2002, Werle/Schimank 2000. 10 Jiirgen Beyer und Petra Stykow Luhmanns Systemtheorie und den Diskussionen urn die Unregierbarkeit moder ner Gesellschaften, die an das Gedankengut von Carl Schmitt einerseits (Hennis 2000), Karl Marx andererseits (Offe 1991a, Habermas 1975) anknlipften, er langte schlieBlich ein Reformpessimismus den Status eines "guten Tons" im sozialwissenschaftlichen Umgang mit der gesellschaftlichen RealiUit, in der politische Planung ihr Ansehen weitgehend verloren hatte. Die mittel- und osteuropaischen Umbrliche an der Wende von den Achtziger zu den Neunzigerjahren des 20. Jahrhunderts stoppten diesen Trend zur Desillu sionierung flir kurze Zeit. Die Ereignisse, von ihren Protagonisten weder gezielt herbeigeflihrt noch von einschlagigen Experten prognostiziert, konnten zwar als steuerungspessimistische Rechtfertigung gelesen werden - wenn nicht gar als exemplarische Demonstration der Bedeutungslosigkeit sozialwissenschaftlicher Gesellschaftserkenntnis infolge manifester Vorhersageschwache, wie dies viel fach der Fall war. Gleichzeitig schien aber das Ende des Staatssozialismus im Zusammenhang mit der als alternativlos vermuteten Zukunft der betreffenden Gesellschaften eine steuerungstheoretische Wende zu markieren: Umgehend schrieb die (revitalisierte Modernisierungs-) Theorie der in Bewegung gerate nen, aus den Fugen brechenden "zweiten Welt" ein Entwicklungsziel zu: "Uber nahme bzw. Nacherfindung der Basisinstitutionen der Vorbildgesellschaften: Konkurrenzdemokratie, Marktwirtschaft, W ohlfahrtsstaat und Massenkonsum" (Zapf 1996: 67). Umgehend auch fand sich die handlungsleitende Beratung flir den erfolgreichen Vollzug dieser "nachholenden Modernisierung", einer Art teleologischen Evolution, die durch flankierende Steuerung beschleunigt und "verbilligt" werden konnte. Auffallig ist freilich, dass die Berater kaum den politikwissenschaftlich informierten Steuerungsdiskursen entstammten, sondern dem "neoliberalen" Mainstream der Wirtschaftswissenschaften. Dessen Attrakti vitat bestand vorrangig darin, dass er eine unmittelbare Beziehung zwischen ,,richtigen Rezepten" der Wissenschaft und "kluger Steuerung" durch Politik herstellte und mit der Unterscheidung von Radikalreformern und Konservativen bzw. Populisten eine klare Demarkationslinie anbot (Bonker/MlillerlPickel 2002). Der plotzlich beobachtbare Optimismus der frlihen Neunzigerjahre wurde freilich schnell erneut gebrochen. Einige der steuerungspessimistischen Sozial wissenschaftler setzten der konzeptionell unterkomplexen neoliberalen Welt wahrnehmung umgehend ihre warnende Stimme entgegen. Der prominenteste Einwand zu Beginn der 1990er Jahre wurde als logisches "Dilemma der Gleich zeitigkeit" (Elster 1990, Offe 1991b) formuliert: Rationale Reformpolitik ware aufgrund ihrer unintendierten Nebeneffekte (die Transformationsverlierer her vorbrachte) und der demokratischen Verfahren kollektiver Willensbildung (die diesen Verlierern Einfluss auf die Politikformulierung verschlife) zum Scheitern verurteilt. Wenig spater wurde das Arsenal der Reformpessimisten urn das histo- Einleitung 11 risch-kulturalistische Argument der fortwirkenden ,,Leninist Legacies" erganzt (Jowitt 1992). Sein Kern bestand darin, dass die Hinterlassenschaften des Staats sozialismus qualitative "revolutionare BrUche" unmoglich machen wUrden. Aus GrUnden, die in den Beschrankungen sowohl der beteiligten Akteure selbst als auch ihrer Handlungsumwelt lagen, sei die erfolgreiche Implementation grund stUrzender Veranderungen kaum zu erwarten (s. auch den Beitrag von Frank Bonker und Jan Wielgohs in diesem Band). Ein erfolgreicher Systemwechsel zu Demokratie und Marktwirtschaft galt in dieser Sieht als wahrscheinlich aussichtslos. Sozialwissenschaftlicher Reform pessimismus, Uber Jahrzehnte theoretisch und empirisch akkumuliert und argu mentativ verfeinert, hatte nunmehr auch das groBte gesellschaftliche Reformpro jekt der letzten zwei Jahrhunderte ereilt; die Verwerfungen der postkommu nistischen Transformationen schienen ihr Recht zu geben, wenn auch - (un)genau genommen - lediglich "mehr oder weniger" und "hier mehr als dort". 1m RUckblick mag es scheinen, als hatten, mehr noch als die mittel- und osteuro paischen Gesellschaften, die Zugange zu ihrer Interpretation eine "nachholende Modernisierung" erfahren. Die "Kommunismusforschung" loste sich in der "Transformationsforschung" auf. Gemeinsam mit der Einwanderung von Kon zepten der modernen Sozialwissenschaften in diese Bastion traditioneller Area Studies verschob sich auch der Untersuchungsfokus von der Beschreibung uni kaler Zustande in einer politisch-geographischen Region zur Betrachtung von Reformvektoren und -potenzialen. Ihre Ia nder- und regionalspezifischen Er scheinungsformen konnten nun unter die Kategorie allgemeiner Steuerungsprob Ierne moderner Gesellschaften subsumiert werden. Die Karawane ist inzwischen weiter gezogen. Die am meisten debattierten Steuerungsgegenstande der jUngsten Zeit sind der Umbau des deutschen Sozial staates und der Wandel des Regierens in Europa. Die Diskussionen urn die ,,Problemlosungsfahigkeit" von Politik in den deutschen und europaischen Mehrebenensystemen wei sen die ganze Bandbreite der Argumente auf. Neben Skeptikern und Pessimisten, so ist zu beobachten, gewinnen dabei auch aufge klarte Optimisten wieder an Boden, die nach den Moglichkeiten von gesell schaftlicher Steuerung nicht trotz ihrer Grenzen such en, sondern unter den Be dingungen ihrer Grenzen. 2 Das "Unmoglichkeitstheorem holistischer Reformen" Doch zunachst zu den Grenzen. Helmut Wiesenthal, dem dieser Band gewidmet ist, hat sie zu einem "Unmoglichkeitstheorem holistischer Reformen" syntheti siert (vgl. Wiesenthal 1995a, 2002, 2003a, b). Es postuliert, dass sich moderne Gesellschaften aus mehreren GrUnden umfassenden Reformen entziehen, sofern man diese als Resultate planvoller Interventionen von effizienz- und wirkungs bewussten Akteuren in gesellschaftlichen Entwicklungsprozessen versteht, weil
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