Fraktionswechsel im Parteienstaat: Parlamentsreform und politische Kultur in der Bundesrepublik Deutschland

147 Pages·1974·4.868 MB·German

by  Martin Müller (auth.)

Martin Muller· Fraktionswcchsel im Parteicnstaat
Studien zur Sozialwissenschaft
Band 21
Westdeutscher Verlag
Martin M tiller
Fr aktionswechsel im
Parteienstaat
PariaflletltsrejortJl lllld politische K"ltttr in der Blllldesrepttbilk Deutschland
Westdeutscher Verlag
© 1974 Westdeutscher Verlag GmbH, Opladcn
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ISBN-13: 978-3-531-11261-9 e-ISBN-13: 978-3-322-88218-9
DOl: 10.1007/978-3-322-88218-9
Inhalt
Vorwort 7
I. Einleitung 9
1. Erkenntnisinteresse. . 9
2. Abgrenzung und BegriffserkIarung 12
3. Durchfilhrung der Untersuchung . 14
II. Die Fraktionswechsel des 6. Deutschen Bundestages 16
III. Der Fraktionswechsel im Streit juristischer Interpretationen 23
1. Diskussion und Entscheidung zum Abgeordnetenmandat im Parlamentari-
schen Rat . 23
2. Interpretation der einschlagigen Bestimmungen des Grundgesetzes 25
a) Die These von der prinzipiellen Unvereinbarkeit der Art. 21 Abs. 1
Satz 1 und 38 Abs. 1 Satz 2 GG . ........ 26
b) Die These vom systematischen Gesamtzusammenhang 28
c) Die These vom uneingeschrankt freien Mandat aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2
GG . . . . . . . . 31
3. Kritik der Verfassungsinterpretationen . . . . 31
a) Kritik der These von der prinzipiellen Unvereinbarkeit der Art. 21 Abs. 1
Satz 1 und 38 Abs. 1 Satz 2 GG. . . . . . . 31
b) Kritik der These vom systematischen Gesamtzusammenhang 35
c) Kritik der These vom uneingeschrankt freien Mandat aus Art. 38
Abs. 1 Satz 2 GG . . . . . . 38
4. Der Pragmatismus der Verfassungsinterpretation 39
IV. Das Meinungsbild tiber den Fraktionswechsel 40
1. Das Mandat des Abgeordneten 40
a) Die Auffassungen der Parteien 40
(1) CDU/CSU . 40
(2) FDP . 43
rn~· %
b) Die Kommentare der Presse 52
c) Stellungnahmen in Leserbriefen 56
5
2. Wiihlerauftrag und Fraktionswechsel 57
a) Die Auffassungen der Parteien 57
( 1) SPD und FDP 57
(2) CDU/CSU . 58
b) Die Kommentare der Presse 59
c) Stellungnahmen in Leserbriefen 62
3. Zwischen Gewissensentscheidung und Korruption -
Zur Motivation der Fraktionswechsler . 64
a) Die Auffassungen der Parteien 64
(l) CDU/CSU. . 64
(2) SPD und FDP 64
b) Die Kommentare der Presse 66
c) Stellungnahmen in Leserbriefen 68
v. Analyse und Kritik des Meinungsbildes 70
i. Der Erfolg der Argumentation der Regierungsparteien 70
2. Der Vorwurf der Korruption als polemisches Argument 73
3. Der Vorwurf der Verfiilschung des Wiihlerauftrages als polemisches Argument 74
4. Die Forderung nach verstiirkter Parteibindung des Abgeordneten 77
a) Das imperative Mandat. . . . . . . . . . . . . . 77
b) Mandatsverlust bei Austritt und AusschluB . . . . . . . 77
c) Die iibrigen Vorschliige zur verstiirkten Parteibindung des Abgeordneten. 81
(l) Verhinderung des Obertritts. . 81
(2) Ausgleichsmandate. . . 82
(3) Mandatsverlust ohne Nachriicker 82
(4) Nachwahl bei Franktionswechsel 83
5. Die Ursachen des Erfolges der Argumentation der Regierungsparteien 83
6. Die Forderung nach verstiirkter Legitimation des freien Mandats .. 86
7. Mandatsverlust bei Austritt - Ein Pliidoyer flir die Ausweitung innerpartei-
licher Demokratie . . . . . . . . . . . . . 87
VI. Neuinterpretation des Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG 91
VII. Realisierungschancen einer Ein[iihrung des Mandatsverlustes . 95
Dokumentation 96
Anmerkungen . 105
Abkiirzungsverzeichnis 132
Literaturverzeichnis . 134
Register. 141
6
Vorwort
Zu den Institutionen der Bundesrepublik, die in den letzten Jahren in den Streit der
Meinungen geraten sind, gehbrt nicht zuletzt das Parlament. 1m Zentrum der Kritik
steht dabei - unter dem Stichwort von der "Entmachtung des Parlaments" - seine
angeblich mangelhafte Fahigkeit, demokratisch legitimierte Entscheidungen hervor
zubringen. In diesem Zusammenhang wird nach dem jeweiligen politischen Standort
des Kritikers entweder mehr die unzureichende Entscheidungsfahigkeit oder die man
gelhafte demokratische Legitimation dieser Entscheidungen hervorgehoben. Be
schrankte sich diese Diskussion zunachst noch Uberwiegend auf die Wissenschaft und
die anspruchsvollere Publizistik, so haben die Fraktionswechsel im 6. Deutschen Bun
destag und insbesondere der in diesem Zusammenhang erhobene, durch die Aussagen
des ehemaligen Bundestagsabgeordneten Julius Steiner bekraftigte Verdacht, Kor
ruption habe dabei eine Rolle gespielt, den Parlamentarismus und die Parteien in den
Augen weiter Bevblkerungskreise in MiBkredit gebracht. Angesichts der schwachen
demokratischen Tradition und des zumindest unterschwellig fortwirkenden Anti
Parteien-Affekts in Deutschland verdienen es solche Entwicklungen, mit gespannter
Aufmerksamkeit beobachtet zu werden. Ihnen nachzuspUren und rechtzeitig Reform
vorschlage zu entwickeln, erscheint daher als eine wichtige Aufgabe einer Politikwis
senschaft, die sich dem parlamentarischen Regierungssystem verpflichtet weif~.
Die nachfolgende Untersuchung zum rechtswissenschaftlichen, parteipolitischen,
publizistischen und politikwissenschaftlichen Verstandnis des Abgeordnetenstatus
am Beispiel der Fraktionswechsler des 6. Deutschen Bundestages war auf die Unter
stUtzung von vielen Seiten angewiesen. Von denjenigen, denen der Verfasser zu be
sonderem Dank verpflichtet bleibt, ist vorab Prof. Dr. Winfried Steffani zu nennen.
Ihm verdanke ich viele Anregungen und nUtzliche Kritik nicht nur bei der wissen
schaftlichen Arbeit, sondern auch bei der gemeinsamen Lbsung praktischer Probleme
im Hamburger Landesverband der CDU. Dr. Uwe Thaysen, Wissenschaftlicher Ober
rat am Seminar fUr Sozialwissenschaften, gab mir die erste Anregung fur das Thema.
Ihm habe ich fLiT zahlreiche Hinweise und kritische Einwande zu danken, mit denen
er die endgilltige Fassung des Buches begleitete. Gedankt sei nicht zuletzt auch den
Abgeordneten des 6. Deutschen Bundestages, von denen dieses Buch im besonderen
MaBe handelt, den sogenannten Fraktionswechslern, den Geschaftsflihrern der Frak
tionen im 6. Deutschen Bundestag und den Mitarbeitern der Geschaftsstellen der im
Bundestag vertretenen Parteien, die mir wichtige Unterlagen zur VerfUgung stellten.
DaB ich fur die SchluBfolgerungen allein verantwortlich bleibe, sei abschlieBend be
tonto
Hamburg, im Januar 1974 Martin Muller
7
Ernst Paulsen gewidmet
I. Einleitung
1. Erkenntnisinteresse
Fraktionswechsel im Deutschen Bundestag war in der 6. Wahlperiode ein Thema, das
herausragende Aufmerksamkeit erringen konnte. Seine politische Bedeutung riihrte
nicht aus der blo~en Tatsache, daB acht Abgeordnete wie schon 120 andere in friihe
ren Wahlperioden 1 ihre Fraktion verlie~en. Sie erkHirt sich auch nicht daraus, da~ in
allen Fallen ein Dbertritt zum politischen Gegner erfolgte. Vielmehr tiberschattete
die mit jedem Wechsel erneut aufgeworfene Frage, ob die erste von einem Sozial
demokraten gefiihrte Bundesregierung der Bundesrepublik Deutschland ihre pari a
mentarische Mehrheit verlieren2 und sttirzen wtirde, die Ereignisse. Wie schon 1969/
70 in Niedersachsen schienen auch ein vorzeitiges Ende der Wahlperiode und Neu
wahlen im Bereich des Moglichen zu liegen. Nur die enge Verflechtung von Fraktions
wechsel und Bestand der Regierung verlieh den Fraktionswechslern im 6. Deutschen
Bundestagjene tiberraschende Publizitat, die ihre Vorganger nicht erreichen konnten.
Sieht man einmal von dem aktuellen Zusammenhang ab, kommt der verfassungs
politische Stellenwert der Frage, ob das freie Mandat des Abgeordneten modifiziert
werden sollte, ohne prinzipiell abgeschafft zu werden, in den Blick. Dies allerdings
nur dann, wenn man mit Ernst Fraenkel davon ausgeht, daB es kein "Gemeinwohl
a priori" gibt, sondern vielmehr einen Pluralismus der Interessen und Meinungen, zu
deren Integration in einem "Gemeinwohl a posteriori,,3 es eines speziellen Instru
men tes bedarf. Hierzu erscheint vor allem ein Parlamen t geeignet4, dessen Mitglieder
die Aufgabe der Integration nur zu erftillen vermogen, wenn sie tiber einen, wenn
auch nicht unbegrenzten Entscheidungsspielraum, das hei~t tiber ein prinzipiell freies
Mandat, verftigen.
Dieser Annahme steht die Forderung nach einer "imperativen Vertretung von Re
form- und Umwalzungsansprtichen abhangiger Massen ... , (urn) den Basis-Konflikt
auf die staatliche Ebene zu tibertragen und den Klassenkampf mit den Mitteln des
politischen Staates auszufechten"S, entgegen. Das auf den Antagonismus der Klassen
fixierte marxistische Parlamentsverstandnis6 mu~ das Parlament als "ein(en) Trans
missionsriemen der Entscheidungen politischer Oligarchien,,7 qualifizieren, als eine
Institution, die "zwar nicht die Entscheidungsinstanz, aber doch die staatliche Durch
gangsstelle des sozialen (und politischen) Friedens bildet und insofern zu den wich
tigsten Instrumenten der freiheitlich-manipulativen Integration gehort ... ,,8. Soleh
undifferenzierte, empirisch unzureichend abgesicherte9 Kritik endet konsequent in
revolutionarer "Fundamentalopposition" oder Resignation 10 . Die Moglichkeit schritt-
9
weiser Reform, hier insbesondere des Parlaments, wird von vornherein verneint oder
als Mbglichkeit interpretiert, die "Beteiligung der Massen an der Herrschaft ... leich
ter einzudammen"ll.
Dieser Arbeit liegt ein anderes Vorverstandnis zugrunde. Unser "Politikverstandnis
geht davon aus, da£ trotz unterschiedlicher Interessen und Meinungen sozialer Kom
promiB mbglich ist, der zu zeitlich begrenzt giiltigen Entscheidungen fiihrt" 12 . "Kri
tisch-rationale Politik lehnt Revolution als Methode des soziaien fortschritts abo Sie
streitet wider die Behauptung aller Doktrinare von rechts und links, die bestehende
Ordnung mtisse zerstbrt und durch eine neue, gedanklich bereits weitgehend fertige
ersetzt werden. Sie pladiert dagegen ftir schrittweise Veranderungen; sie berucksich
tigt dabei die Fehlerhaftigkeit ihrer eigenen Losungen wie die begrenzte Lernfahig
keit der von den Veranderungen betroffenen Menschen,,13.
Schrittweise Veranderungen, ja, aber worauf sollen sie zielen? Die gegenwartig
so gangige Formel von Reformen hat eine Herrschaft verschleiernde Funktion, wenn
nicht die konkrete Utopie skizziert wird, auf die sie bezogen werden. 1st jedoch eine
solche Utopie tiberhaupt nicht vorhanden, dann steht die Wendung von "reforma
torischen Veranderungen" nur fUr einen richtungslosen Pragmatismus in der Politik,
der zwar den kurzfristig artikulierten Bedtirfnissen einfluBreicher Gruppen zu ent
sprechen vermag, jedoch kaum dem Freiheits- und Gleichheitsanspruch der Verfas
sung dieser Republik gerecht wird. An letzterem orientiert sich der Verfasser; flir ihn
bezeichnet daher "Partizipation" eine entscheidende normative Pramisse, die hier
zunachst nur zur Offenlegung des Erkenntnisinteresses am reformatorischen Aspekt
der Diskussion urn den Status des Abgeordneten eingeflihrt und weiter unten 14 naher
erlautert wird.
Aus einem solchen Vorverstandnis heraus stellt sich die Frage, we1chen Beitrag
zur Reform des pariamentarischen Regierungssystems die in die Diskussion urn die
Fraktionswechsler des 6. Deutschen Bundestages eingeftihrten Vorschliige zur Modi
fizierung des Abgeordnetenmandats leisten konnen. Mit Uwe Thaysen sind wir dabei
der Auffassung, daf~ die entscheidenden Ansatze zur Parlamentsreform "in der Ver
anderung des Verhaltnisses der Reprasentierenden zu den Reprasentierten, also in
der Legitimation konkreter Herrschaft, sowie der Reprasentierenden (einschlieBlich
Regierenden) untereinander (innerpariamen tarische bzw. innerfraktionelle Demo
kratie)" liegen IS. Dies ist der eine Bezugspunkt der nachfolgenden Untersuchung.
Sie bleibt dabei insofern auf die Vorgange in der 6. Wahlperiode bezogen, als sie nicht
die grundsatzliche F ragestellung des uneingeschrankt freien oder des imperativen
Mandats des Abgeordneten in den Vordergrund stellt. In dieser Radikalitat haben
sich die im Zusammenhang mit den Fraktionswechseln vorgelegten Reformvorschlage
nicht prasentiert. Wir fassen daher das freie und das imperative Mandat ais auBerste
Punkte einer breiten Skala auf, die viele Lbsungsmoglichkeiten von Freiheit und Bin
dung des Abgeordneten kennt. Von diesen standen in der 6. Wahlperiode die Frage
des Mandatsverlustes bei Austritt und AusschluB im Vordergrund der Auseinander
setzungen. Diesem Komplex gilt auch die besondere Aufmerksamkeit der nachfol
genden Untersuchung, wei! einmal die Frage umstritten ist, ob die Einftihrung des
Mandatsverlustes bei Austritt und/oder AusschluB funktional aquivaient zu dem ver
fassungsrechtlichen Verbot ist, rechtlich verbindliche "Auftrage und Weisungen" an
10