Föderalismus als dynamisches System: Zentralisierung und Dezentralisierung im föderativen Staat

307 Pages·1985·6.623 MB·German

by  Arthur Benz (auth.)

Arthur Benz
Foderalismus als dynamisches System
Beitrage zur sozialwissenschaftlichen Forschung
Band 73
Westdeutscher Verlag
Arthur Benz
Foderalismus als dynamisches System
Zentralisierung und Dezentralisierung
im foderativen Staat
Hit einem Vorwort von Joachim Jens Hesse
Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH
CIP-Kurztite1aufnähme der Deutschen Bibliothek
Benz, Arthur:
Föderalismus als dynamisches System: Zentrali
sierung u. Dezentralisierung im föderativen
Staat / Arthur Benz. Mit e. Vorw. von Joachim
Jens Hesse. - Oüladen: Westdeutscher Verlag,
1985.
(Beiträge zur sozialwissenschaftlichen For
schung; Bd. 73)
ISBN 978-3-531-11746-1
NE: GT
© 1985 Springer Fachmedien Wiesbaden
Ursprünglich erschienen bei Westdeutscher Verlag GmbH, Opladen in 1985
Umschlaggestaltung: Hanswerner Klein, Opladen
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ISBN 978-3-531-11746-1 ISBN 978-3-663-14429-8 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-663-14429-8
ISSN 0175-615 X
Vorwort
Die Schrift von Arthur Benz wendet sich einem Problembereich zu, der von
gleicherma6en grundsatzlicher wie aktueller Bedeutung ist und der seit
geraumer Zeit ein hohes Interesse sowohl der politisch-administrativen
Praxis wie des Wissenschaftsbereichs findet. Sein Interesse gilt den
latenten wie manifesten Zentralisierungs- und Dezentralisierungsprozessen
im foderativ strukturierten politischen System der Bundesrepublik. Die
Aktualitat der Untersuchung ist dabei mit Blick auf die laufende Dezentra
lisierungsdiskussion in einer Reihe von Politikbereichen offensichtlich,
ihre grundsatzliche Bedeutung mit der Frage nach der Reagibilitat und
Anpassungsflexibilitat foderalstaatlicher Strukturen gegeben.
Der gewahlte Untersuchungsansatz ist als aUBergewohnlich ambitioniert zu
kennzeichnen: An den Schwachen der vorliegenden Theorien zur Willens
bildung und Entscheidung im Mehr-Ebenen-Verbund ansetzend, soll ein
eigener theoretischer Untersuchungsansatz konzipiert werden, der dann -
am Beispiel der raumlichen Planung - auf Aussagen zu den Bedingungen und
Zyklizitaten von Zentralisierungs- wie Dezentralisierungsprozessen zielt.
Schlie61ich bemUht sich der Autor urn eine erweiterte Interpretation seiner
Untersuchungsergebnisse, wobei Elemente einer Steuerungstheorie in fode
rativ strukturierten Staaten erkennbar werden.
Der Aufbau der Untersuchung folgt diesem Konzept. Benz arbeitet zunachst
jene Untersuchungsansatze auf, die als "Theorien des fHderativen Staates"
bis vor kurzem die Literatur beherrschten. Dabei bemUht sich der Autor
von Anbeginn, die notwendige Deskription von Untersuchungsansatzen urn
eine kritische WUrdigung ihrer Reichweite zu erganzen. Dies fUhrt ihn zu
einer skeptischen Einschatzung des Ertrages der rechtswissenschaftlichen
Foderalismustheorie wie der okonomischen Theorie des Foderalismus. Ober
die fUr Benz analytisch anspruchsvolleren wie realistischeren angel
sachsischen Ansatze im Bereich der "intergovernmental relations" und die
Auseinandersetzung mit der Politikverflechtungsdiskussion im deutsch
sprachigen Raum kommt er schlie61ich zu jenen neueren, als Dezentrali
sierung und Regionalisierung gekennzeichneten Entwicklungsprozessen, die
in ihrer Dynamik mit den vorliegenden Untersuchungsansatzen schwer faBbar
sind, zumal die Auseinandersetzungen urn Theorie wie Empirie des "koope
rativen Foderalismus" wichtige Vollzugsinstanzen wie die dezentralen
- VI-
Gebietskorperschaften unberUcksichtigt lieBen. So erscheint sein Zwischen
fazit folgerichtig, daB die vorliegenden theoretischen Erklarungsmuster
die Veranderungsprozesse in foderativ strukturierten Systemen nur unzu
reichend zu erklaren vermagen, ihre "wandlungs- und anpassungsfahige
Struktur" den Einbezug weiterer Untersuchungsansatze und zusatzliche
analytische Differenzierungen notwendig macht.
Diese Erweiterung gewinnt Benz durch eine Obertragung soziologischer
Interorganisationstheorien auf Entwicklungsprobleme des foderativen
Staates, wobei er fUr den Ansatz von Benson votiert, der in seiner
Theorie interorganisatorischer Systeme die vorherrschende prozessuale
Orientierung der Interorganisationstheorien Uberwindet und eine syste
matische Verhindung struktureller und prozessualer Aspekte interorgani
satorischen Handelns anstrebt. Die Erweiterung zu einer "dialektischen
Organisationstheorie" fUhrt den Autor dabei zu einem eigenen "theore
tischen Ansatz zur Analyse von Zentralisierung und Dezentralisierung".
Entscheidend fUr den gewahlten Analyseansatz ist die Differenzierung
des interorqanisatorischen (foderativen) Systems in die Elemente Macht
und Einflu6struktur, !nteraktionsstruktur und "organisatorisches Para
digma", das den von den Organisationsmitgliedern geteilten gemeinsamen
Normen- und Erfahrungshintergrund bezeichnet. Diese EinfUhrung erkennt
nistheoretischer Kategorien ist dabei so zentral wie problematisch.
Zentral, wei! dam it auch kognitive Elemente und deren Einflul3potential auf
Organisationsstrukturen in die Analyse einbezogen werden und darUber
hinaus die Organisation als "dynamisches System" zu begreifen ist,
problematisch, weil dem Vorteil der analytischen Flexibilitat der Nach
teil geringerer Formalisierbarkeit gegenUbersteht.
1m zweiten Hauptteil der Untersuchung bemUht sich der Autor dann um eine
Obertragung des Analyseansatzes auf den Politikbereich der Raumplanung.
Benz baut dabei auf den Erkenntnissen eines abgeschlossenen groBeren
Forschungsprojektes zur Organisation und Problemlosungsfahigkeit der
Regionalplanung in der Bundesrepublik auf und konzentriert die AusfUh
rungen nach einem Oberblick Uber die Entwicklung der staatlichen Raum
ordnungspoliti~ auf die Bundeslander Baden-WUrttemberg und Nordrhein
Westfalen. Dabei skizziert er einen Zentralisierungs- und Dezentrali
sierungszyklus, der den erarbeiteten Analyseansatz als erstaunlich aus-
- VII -
sagekraftig ausweist. So gelingt es, Uber eine reine Beschreibung der Ent
wicklung interorganisatorischer Beziehungen im federativen Staat hinauszu
gehen und zu ei ner Erkl arung" strukturell er Veranderungen wie hoher
II
Anpassungsflexibilitaten beizutragen.
Der abschlieBende Teil der Untersuchung sucht auf der Basis der gewonnenen
Ergebnisse die Realisierbarkeit der derzeit diskutierten Dezentralisie
rungs- und Regionalisierungsansatze im Bereich der Raumplanung einzu
schatzen, darUber hinaus zu einer generellen Kennzeichnung der Bedeutung
von Zentralisierung und Dezentralisierung fUr die staatliche Problem
lesungsfahigkeit zu gelangen. Dabei Uberwiegt zu ersterem eine eher ab
wagende Position, die gerade angesichts des aufgezeigten langerfristigen
Zentralisierungs-Dezentralisierungs-Zyklus aktuelle Auseinandersetzungen
in ihrer Bedeutung fUr strukturelle Veranderungen relativieren muB,
,,'ihrend bei eher generalisierender Sichtweise Zentralisierungs- und De
zentralisierungsprozesse als Aufgabe und Reflex standiger Organisations
entwicklung bezeichnet werden.
Die Arbeit weist ihren Autor nicht nur als in besonderem MaBe Sachkundigen
im Bereich der Federalismusforschung, der soziologischen Interorgani
sationstheorien und der Diskussion um die Stellung und die Weiterentwick
lung der Raumplanung in der Bundesrepublik aus, sie verdeutlicht vielmehr
daruber hinaus einen ungewohnlich innovativen und kreativen Untersuchungs
ansatz. So scheint die Untersuchung in besonderer Weise geeignet, zur
Weiterentwicklung der Theorie foderalstaatlicher Problemverarbeitung bei
zutragen und unser Wissen um Anpassungsprozesse wie strukturelle Verande
rungen im politisch-administrativen Gesamtsystem der Bundesrepublik zu
erweitern.
Joachim Jens Hesse
INHALTSVERZEICHNIS
Einleitung
I. Teil: Zur Theorie von Zentralisierung und Dezen-
tralisierung 7
1. Theorie des foderativen Staates 7
1.1 Rechtswissenschaftliche Foderalismustheorie 8
1.2 Ukonomische Theorie des Foderalismus 16
1.3 Foderalismus in der Politik- und Verwaltungs
forschung 21
1.3.1 Der amerikanische Beitrag: Theorie und Empirie
der Qlntergovernmental Relations" 22
1.3.2 Theorie und Empirie der Politikverflechtung in
der Bundesrepublik 30
1.4 Neuere Entwicklungen in der Foderalismusdis
kussion: Dezentralisierung und Regionalisierung 40
1.5 Zum Verhaltnis von Staat und Gemeinden im fode
rativen System 48
1.6 Zwischenbilanz 57
2. Struktureller Wandel als Thema der soziologi
schen Interorganisationstheorien 59
2.1 Zur Theorie interorganisatorischer Beziehungen 59
2.1.1 Interorganisatorische Struktur als Netzwerk 61
2.1. 2 Interorganisatorische Entscheidungsprozesse 65
2.1. 3 Austauschprozesse und Macht im interorganisa
torischen System 69
2.1.4 "Polit-okonomischer Ansatz" von Benson 73
2.2 Struktureller Wandel in Organisationen 76
2.2.1 Veranderungsprozesse als Anpassung der Orga
nisationsstrukturen 76
2.2.2 Dialektische Organisationstheorie 81
2.3 Zur Obertragbarkeit von Interorganisationstheo
rien auf den foderativen Staat 85
3. Ablauf von strukturellen Wandlungsprozessen 87
- X -
4. Theoretischer Ansatz zur Analyse von Zentra
lisierung und Dezentralisierung 91
4.1 Entwicklung eines theoretischen Ansatzes 92
4.1.1 Organisatorisches Paradigma 93
4.1. 2 Strukturelle Verankerung des organisatorischen
Paradigmas 96
4.1.3 Zum Verhaltnis von Organisation und ihrer
Umwelt 99
4.1.4 Strukturelle Veranderungen im interorganisato
rischen System des Staates 103
4.2 Zentralisierungs- und Dezentralisierungspro
zesse 108
4.2.1 Strukturelle Merkmale von Zentralisierung und
Dezentralisierung 108
4.2.2 Zentralisierungs- und Dezentralisierungs
paradigma 113
4.2.3 Externe 8edingungen von Zentralisierung und
Dezentralisierung 11 7
4.2.4 Ablauf von Zentralisierung und Dezentralisierung 119
4.3 Leitfragen fUr die empirische Untersuchung 121
II. Teil: Empirische Untersuchung von Zentralisierung
und Dezentralisierung in der Raumplanung 123
1. Probleme der Untersuchung 123
em~irischen
1.1 Methodische Probleme 123
1.2 Auswahl des Raumplanung 126
P~litikfeldes
1.3 Raumliche Eingrenzung der Untersuchung 127
2. Zur Bedeutung von Zentralisierung und Dezentra
liSierung fUr die Raumordnungs-
staat~iche
politik 129
3. Analyse von Zentralisierung und Dezentrali-
slerung im System der raumlichen Planung 136
3.1 Chronologischer Oberblick 136
3.2 Systematische Untersuchung 146