Flexible Arbeitszeitgestaltung im öffentlichen Dienst: Europäische Dimensionen der Arbeitszeitsouveränität

193 Pages·2000·9.058 MB·German

by  Friedrich Knorr (auth.)

Friedrich Knorr
Flexible Arbeitszeitgestaltung im offentlichen Dienst
Fried rich Knorr
Flexible
Arbeitszeitgestaltu ng
im offentlichen Dienst
Europaische Dimensionen
der Arbeitszeitsouveranitat
GABLER
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1. AuftJge September 2000
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ISBN-13 :978-3-409-11529-2 e-ISBN-13 : 978-3-322-82269-7
DOl: 10.1007/978-3-322-82269-7
Vorwort
Das vorliegende Buch liefert einen Beitrag zur aktuellen Modernisierungsdebatte des
offentlichen Dienstes in Deutschland. Die Arbeitszeitgestaltung spielt dabei eine her
ausragende Rolle. Durch eine komparative Stu die der verschiedenen Arbeitszeitmo
delle in der Europaischen Union sollen Anregungen gegeben und zukunftsweisende
Reformmodelle fUr den offentlichen Dienst in Deutschland prasentiert werden.
Dieses Thema erscheint in besonderer Weise geeignet, Formen und Funktionen des
offentlichen Dienstes zu uberdenken und gemaB deren Anforderungen Arbeits- und
Offnungszeiten im Interesse der Burger und Mitarbeiter sowie unter Berucksichti
gung okonomischer Grundsatze neu zu gestalten. 1m Vordergrund dieser beabsichtig
ten Neugestaltung im offentlichen Dienst der Europaischen Union steht der Gedanke
einer modernen, innovativen und leistungsfahigen Verwaltung.
Mein besonderer Dank gilt der Hans-Bockler-Stiftung, die durch die Forderung eines
entsprechenden Forschungsprojektes dieses Buch erst moglich gemacht hat. Weiterer
Dank gilt besonders Herrn Dr. Demke und Herrn Koen Nomden yom European Ins
titute of Public Administration in Maastricht, Niederlande, fUr die vielen wertvollen
Hinweise, die Eingang in dieses Buch gefunden haben.
Dusseldorf, im August 2000 Friedheim Knorr
Inhalt
Vorwort. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Einleitnng. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Teilzeit nnd Formen der Arbeitszeiillexibilisierung . . . . . . . . . 13
Arbeitslosigkeit in der Europliischen Union nnd Besonderheiten
des Teilzeitarbeitsmarktes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ........ 21
Die Llinderberichte 27
Belgien ... 28
Danemark . 36
Deutschland 43
Finnland .. 51
Frankreich . 60
GroBbritannien 66
Niederlande 77
Osterreich 87
Portugal. 94
Schweden 101
Spanien 107
Fazit ..... 112
Anhang
Geltendes Gemeinschaftsrecht der EU: Dokument 397L0081 119
Grtinbuch der Europaischen Kommission, Brtissel1997 (Ausztige) . 129
Ministerial Symposium on the Future of Public Services . . . . . . . 147
Europaischer Gewerkschaftsverband fUr den offentlichen Dienst (EGOD):
EGOD-Grundsatzpapier zur Arbeitszeit, Brtissel, 5.2.1999 153
Altersteilzeitgesetz in Deutschland . . 158
KANS-Report Niederlande (Ausztige) 167
Literatur . 192
Der Autor 195
Einleitung
Die Europaische Union sieht sich in den letzten Jahren deutlicher Kritik hinsichtlich
der mangelnden Flexibilitat ihrer Arbeitsmarkte ausgesetzt. Diese Kritik bezieht sich
auch auf den offentlichen Dienst der Mitgliedstaaten. Flexiblere und kiirzere Arbeits
zeit en werden als ein wesentliches Instrument der aktiven Arbeitsmarktpolitik ange
sehen. Auf europaischer Ebene seien in diesem Zusammenhang die EntschlieBung
des Europaischen Parlamentes 1996 zur Verkiirzung und Anpassung der Arbeitszeit
und das Griinbuch der Europaischen Union genannt, das sich urn eine "neue Arbeits
organisation im Geiste der Partnerschaft" bemiiht. Der friihere Prasident, der EU
Kommissar Jacques Santer, formulierte dieses Anliegen folgendermaBen:
"Wir miissen diese Veranderungen rechtzeitig erkennen. Oberkommene Vorstellun
gen von der Arbeit sind iiberholt. Deshalb kommt es darauf an, den Zeitfaktor zum
MaBstab einer aktiven Politik zu mach en und die neuen Arbeitsformen viel bewusster
zu fOrdern, also einen Ausgleich zu schaffen zwischen Flexibilitat und Sicherheit, zwi
schen Wettbewerbsfahigkeit und Solidaritat [. .. ]. Die im Aprilletzten Jahres begonne
nen Konsultationen der Sozialpartner iiber die Flexibilisierung der Arbeitszeit und
die Sicherheit der Arbeitnehmer bietet eine gute Gelegenheit, gemeinschaftliche Ver
einbarungen zu erzielen."l
Die Gestaltung der Arbeitszeit im Offentlichen Dienst in den Staaten der Europai
schen Union (EU) ist im Laufe der letzten Jahre starker in den Blickpunkt des offent
lichen Interesses geriickt. In der vorliegenden Studie wird der Offentliche Dienst in
der Europaischen Union umfassend definiert. Er beinhaltet kommunale, regionale
und nationale Gliederungen des offentlichen Dienstes. Innovative Arbeitszeitmodel
Ie, arbeitsplatz-unabhangige Arbeit (Telearbeit), Teilzeitbeschaftigung und eine gene
relle Flexibilisierung der Arbeitszeit sind die aktuellen und dringlichen arbeitsmarkt
politischen Schlagworte der jiingsten Zeit. Neue Formen der Arbeitszeitgestaltung im
offentlichen Dienst werden immer notwendiger angesichts sich wandelnder Anforde
rungen und Bediirfnisse von Arbeitgebern und Arbeitnehmern. Arbeitgeber wollen
vermehrt Spitzenzeiten ohne Oberstunden der Mitarbeiter ausgleichen und Leerkapa
zitaten vermeiden; Arbeitnehmer streben nach mehr Arbeitszeitautonomie und indi
vidueller Arbeitszeitgestaltung, gemaB ihren lebensaltersspezifischen und privaten
Wiinschen. Neue Arbeitszeitmodelle sind hier hilfreich, urn beiden Seiten gerecht zu
werden und dabei die Motivation der Mitarbeiter und die Leistungsfahigkeit der Insti
tution zu steigern. Dabei spielen Arbeitszeitmodelle, die eine generelle Flexibilisie
rung der Arbeitszeiten mit der Moglichkeit verbinden, anspruchsvolle Teilzeitarbeits
platze zu schaffen, eine herausragende Rolle.
1 Rede des Prasidenten Jacques Santer auf der Dreierkonferenz tiber Wachstum und Beschaftigung,
Rom, 14.6.1996, in: Amt fiir amtliche Ver6ffentlichungen der Europaischen Gemeinschaft, Bulletin
der Europaischen Union, Beilage 4/96. Luxemburg 1996.
10 Einieitung
In der vorliegenden EU-weiten komparativen Studie wurden die Bedingungen und
Moglichkeiten flexibilisierter Arbeitsformen im offentlichen Dienst in der Europai
schen Union untersucht. Aufgabe der komparativen Vorgehensweise dieser Studie
war es, anhand eines deskriptiven Schemas vorhandene Modelle und ihre Rahmenbe
dingungen systematisch zu untersuchen und darzustellen. Durch diese Form der Un
tersuchung lassen sich sowohl der aktuelle Stand der verschiedenen Reformen in den
einzelnen Landern ermitteln als auch wertvolle Hinweise zur Reform des offentlichen
Dienstes in Bezug auf alternative Arbeitszeitmodelle gewinnen.
Zur Erfassung validen und reprasentativen Datenmaterials bedurfte es zunachst einer
genauen und umfassenden Erhebung des derzeitigen Status quo in den Mitgliedstaa
ten. Dieser Status quo wurde in Form einer fundierten sozialwissenschaftlichen Un
tersuchung in den Mitgliedslandern der Europaischen Union (EU) erhoben.
Das formale Untersuchungsschema lasst sich folgendermaBen bestimmen:
Raumliche Dimension: Es wurden aIle Mitgliedstaaten der Europaischen Union in
die Untersuchung einbezogen, urn ein umfassendes Bild der aktuellen Situation zu
erhalten.
Quantitative und qualitative Dimension (Auswahlverfahren): Es handelte sich urn
eine empirische Vollerhebung mit Hilfe von standardisierten Fragebogen sowie
Experteninterviews und Leitfadeninterviews.
Die Datenerhebung erstreckte sich auf den Zeitraum von September 1998 bis Marz
1999. Ziel dieser Studie war es, insgesamt vier Dimensionen des Themas zu beleuch
ten.
1. Sozialpolitische Dimension: In welch em sozialpolitischen Kontext stehen die Be
miihungen urn innovative Arbeitszeitmodelle? Welche Auswirkungen haben die
entsprechenden sozialen Sicherungssysteme auf die Bereitschaft, flexiblere und
kiirzere Arbeitszeiten zu unterstiitzen?
2. Arbeitsmarktpolitische Dimension: Welchen arbeitsmarktpolitischen Einfluss ha
ben oder sollen zukiinftig innovative Arbeitszeitmodelle des offentlichen Dienstes
auf die generelle Lage am Arbeitsmarkt haben? Gibt es in den Mitgliedstaaten ent
sprechende Strategien zur Reduktion von Arbeitslosigkeit durch eine Offensive
des offentlichen Dienstes zur Schaffung von Teilzeitarbeitsplatzen?
3. Arbeits-und dienstrechtliche Dimension: Welche Rahmenbedingungen bietet das
geltende Arbeits- und Dienstrecht fUr innovative Arbeitszeitmodelle? Welche ar
beits- und dienstrechtlichen Reformvorhaben sind in den einzelnen Mitgliedstaa
ten mittel- und langfristig beabsichtigt?
4. Gesellschaftspolitische Dimension: Welche gesellschaftspolitischen Entwicklungen
waren in den vergangenen J ahren zu verzeichnen? Welche gesellschaftlichen und
politischen Interessengruppen definieren ihr spezifisches Interesse und ihre indivi
duellen Praferenzen? Welche Ziele sollen durch innovative Arbeitszeitmodelle er
reicht werden?
Einleitung 11
Politische und soziale Rahmenbedingungen, wie etwa Fragen zur Sozialversicherung,
arbeitsmarktpolitische Effekte von "Flexi-plus"-Strategien, sollen das Bild vervoll
sUindigen. Die Darstellung der Mutterschaftsregelungen soIl exemplarisch belegen,
wie unterschiedlich die MitgliedsHinder dieses Thema im Bereich der Sozialversiche
rung behandeln. Dabei geht es auch darum, das Risikopotenzial, mogliche Konflikte
bei der Implementation und die vorhandenen Realisierungschancen innovativer Ar
beitszeitmodelle verHisslich abschiitzen zu konnen und Moglichkeiten der Ubertrag
barkeit dieser Modelle zu evaluieren. 1m Vordergrund steht dabei, die "best practice"
darzustellen und damit Anregungen fUr Umgestaltungsprozesse in Deutschland zu ge
ben.
Soweit keine anderen Quellen zitiert werden, handelt es sich bei den einzelnen Anga
ben in den Landerberichten urn Daten, die diese Lander durch das entsprechende Mi
nisterium (in der Regel das Finanzministerium) oder Botschaften ohne weitere Quel
lenangaben zur Verfugung gestellt haben. AIle anderen Daten werden mit entspre
chenden Quellennachweisen dargestellt. Vier Lander haben sich ohne weitere Anga
be von Grunden nicht an der Umfrage beteiligt (Luxemburg, Irland, Griechenland,
Italien).
Zusatzlich wurden Ergebnisse und Diskussionsbeitrage der im Juli 1999 stattgefunde
nen Tagung "Developments in Human Resource Management in Public Administra
tion" des European Institute of Public Administration, Maastricht, im Fazit der Studie
berucksichtigt. Die Dokumentation der Ergebnisse gliedert sich in einen allgemeinen
Teil mit einer EinfUhrung in die Besonderheiten des Teilzeitarbeitsmarktes und in
entsprechende Landerberichte derjenigen Lander, die sich an der Umfrage und den
Experteninterviews beteiligt haben.
Teilnehmer an der Befragung in der EU
Belgien
Danemark
Deutschland
Finnland
Frankreich
GroBbritannien
Niederlande
Osterreich
Portugal
Schweden
Spanien
Abbildung 1: Teilnahmeliinder
Die einzelnen Lander werden nicht in gleichem inhaltlichen Umfang dargestellt. Es
geht hier mehr urn die besondere Herausstellung der "best practice" im offentlichen
Dienst der EU. Anhaltspunkte fUr die "best practice" in der Beurteilung innovativer
Arbeitszeitmodelle gibt die Privatwirtschaft, die hinsichtlich der Arbeitszeitflexibili
sierung umfassende Modelle entwickelt und bereits seit langem erfolgreich eingefUhrt
12 Einleitung
hat. Daran schlieBt sich ein Fazit mit Handlungsempfehlungen sowohl fUr den deut
schen als auch den EU-Raum an. Den letzten Teil der Studie bildet der Anhang mit
einer Reihe von grundlegenden Texten, die Gelegenheit geben, einige der wichtigsten
Dokumente im Original zu studieren. Angesichts der umfassenden Themenstellung
und der KomplexiUit des Forschungsgegenstandes kann das vorliegende Buch das
Thema nicht abschlieBend und umfassend behandeln. Es kann sich bei dem vorliegen
den Bericht lediglich urn erste Forschungsergebnisse handeln, die Anlass bieten, die
ses Thema in weiteren Forschungsprojekten zu vertiefen. Die letzte Tagung des Euro
pean Institute of Public Administration im Marz 1999 erbrachte demzufolge auch als
ein Ergebnis, dass in diesem Bereich noch viele offene Fragestellungen zu verzeich
nen sind und weiterhin erheblicher Forschungsbedarf besteht.
Teilzeit und Formen der Arbeitszeitflexibilisierung
Auf internationaler Ebene wurde das Thema Normalarbeitszeit2 und Teilzeit auf der
International Labour Conference 1994 behandelt. Diese Konferenz verabschiedete
die maBgebliche Konvention Nr. 175. Konvention Nr. 175 definiert den Begriff Teil
zeit-Arbeitnehmer dergestalt, dass es sich urn einen Arbeitnehmer handelt mit weni
ger Arbeitszeit als bei einem vergleichbaren Arbeitnehmer. Der Begriff vergleichba
rer Arbeitnehmer (Comparable worker) wurde gewahlt, da in unterschiedlichen
Branchen unterschiedliche Normalarbeitszeiten gelten. Ahnlich definiert die Europa
ische Union den Unterschied zwischen Vollzeit und Teilzeit3. Mit dieser Definition
beginnen jedoch die definitorischen Schwierigkeiten auf EU-Ebene, da Teilzeit durch
jeweiliges Recht der einzelnen Mitgliedslander unterschiedlich definiert wird. In einer
Studie der OECD4 belegen die Autoren die unterschiedlichen Definitionen von Teil
zeit und Vollzeit, deren definitorische Grenzen zwischen 30 und 35 Stunden variieren
konnen. Betrachtet man den allgemeinen Trend in den einzelnen Landern hinsichtlich
der Steigerung des Teilzeitanteils am allgemeinen Arbeitsmarkt, lassen sich bei fast
allen Mitgliedslandern mehr oder weniger deutliche Trends bei der Zunahme von
Teilzeitarbeit feststellen. Auf EU-Ebene unterzeichneten 1997 die Sozialpartner der
Europaischen Union ETUC (European Trade Union Confederation), Unice (Union
of Industrial and Employers' Confederation of Europe) und CEEP (European Centre
of Enterprises with Public Participation) ein Rahmenabkommen, das die Basis flir ei
nen Anhang des Sozial-Protokolls des Maastrichter Abkommens bildet (siehe An
hang). Das Resultat des Europaischen Dialogs wurde in der Richtlinie 97/81EC fest
gehalten, die fUr die EU-Mitgliedsstaaten solI bis zum Januar 2000 in nationales Recht
umgesetzt werden und flir die Gleichbehandlung der Teilzeitarbeitnehmer sorgen
solls. Dieses Recht gilt auch flir den offentlichen Dienst.
Die Abbildungen 2 und 3 zeigen die Veranderungen auf dem Arbeitsmarkt allgemein
und im offentlichen Dienst der EU-Staaten hinsichtlich der Teilzeitquote.
2 Normalarbeitszeit wird folgendermaBen definiert: "Normal hours of work are the hours of work by
or in pursuance of laws or regulations, collective agreements or arbitral award. Where not fixed by
or in pursuance of laws or regulations, collective agreements or arbitral awards, normal hours of
work should be taken as meaning the number of hours per day or week in excess of which any time
worked is remunerated at overtime rates or forms an exception to the rules or custom of the estab
lishment to the classes of workers concerned." International Labour Organisation (Hrsg.) 1997,
S.46.
3 "The term ,part-time worker' refers to an employee whose normal hours of work, calculated on a
weekly basis or on average over a period of employment of up to one year, are less than the normal
hours of work of a comparable full-time worker." European Communities 1998, S. 13.
4 Vgl.: Bastelaer et al. 1997.
5 "Part-time workers shall not be treated in a less favourable manner than comparable full-time wor
kers solely because they work part-time unless different treatment is justified on objective grounds.
Where appropriate, the principle of pro rata temporis shall apply." Direktive 97/81EC, Clause 4.