Fiscale fraudebestrijding: grenzen aan sturing

447 Pages·2006·3.29 MB·Dutch

Fiscale fraudebestrijding: grenzen aan sturing
©2006. Van dit proefschrift is ook een handelseditie verschenen bij uitgeverij Pantheon
Publishing te Amsterdam onder ISBN 90 75043 600, EAN 978 9075043 600, NUR 783.
Fiscale fraudebestrijding: grenzen aan sturing
Een explorerende studie naar de fiscaal-strafrechtelijke keten en bestuurlijke dilemma’s
Proefschrift
ter verkrijging van
de graad van Doctor aan de Universiteit Leiden,
op gezag van de Rector Magnificus Dr. D.D. Breimer,
hoogleraar in de faculteit der Wiskunde en
Natuurwetenschappen en die der Geneeskunde,
volgens besluit van het College voor Promoties
te verdedigen op maandag 19 juni 2006
klokke 16.15 uur
door
Reinder Luuk Nico Westra
geboren te Assen
in 1958
Promotiecommissie
Promotor: Prof. dr. mr. M. Pheijffer RA (Universiteit Leiden en Universiteit Nyenrode)
Referent: Prof. dr. P.H.A. Frissen (Universiteit van Tilburg)
Overige leden: Prof. dr. J.G. Kuijl RA (Universiteit Leiden)
Prof. dr. M.J.W. van Twist (Radboud Universiteit Nijmegen)
Prof. dr. J.M.J. Blommaert (Universiteit Leiden en Universiteit van Tilburg)
Voor mijn ouders
Ineke, Jorinde en Elianne

Voorwoord
De voorliggende studie naar de fiscaal-strafrechtelijke keten is voortgekomen uit drie fas-
cinaties: de fascinatie voor het openbaar bestuur, de fascinatie voor de samenwerking in de
strafrechtelijke keten en de fascinatie voor het effect van fiscale fraude op waarden en nor-
men in de samenleving. Deze fascinaties zijn ingegeven door twee confrontaties: 1) het
spanningsveld tussen theorie en praktijk en 2) de strijd tussen de wetenschappelijke disci-
plines, zoals de juridische, economische en politieke rationaliteit.
De afgelopen decennia is het aantal academici in de samenleving sterk gegroeid. Zo ook in
het openbaar bestuur. Is het openbaar bestuur hierdoor ‘slimmer’ geworden? Is het sturend
vermogen vergroot, waardoor maatschappelijke problemen sneller en beter worden opge-
lost? Of gaat een (groot) deel van de ‘intellectuele energie’ verloren door wrijvingsverlie-
zen? Deze vraag wordt prangend als aan de ene kant de eigen perceptie van het oplossend
vermogen van het openbaar bestuur groter wordt, waardoor in de samenleving de verwach-
ting van het handelend optreden kan toenemen en aan de andere kant ‘incidenten’ en struc-
turele beleidsproblemen bevestigen dat ‘het’ openbaar bestuur als eenheid niet bestaat en
de kloof tussen sturingsambitie en sturend vermogen nog steeds manifest is. Vertrouwen,
geloofwaardigheid en slagkracht zijn kernvraagstukken voor het openbaar bestuur. Het is
treffend dat interne doorkijkjes als Ambtelijke vertellingen weinig aandacht genereren.1 Ook
kritische beschouwingen van de vice-president van de Raad van State over het wezen van
het openbaar bestuur lijken slechts enkele rimpelingen in de Hofvijver op te leveren.2 Even-
zeer treffend is het debat op 10 maart 2004 tussen het kabinet en de Tweede Kamer over
het thema ‘Nederland: fraudeland?’. Is er na het rapport-Van Bijsterveld in 1979 en de ‘hete
fraudezomer’ van 1992 dan niets gebeurd? Of is fraude een probleem waar het openbaar
bestuur geen antwoord op heeft? Of leiden verschillende benaderingen binnen het open-
baar bestuur tot suboptimalisatie? Of anticiperen fraudeurs nu eenmaal sneller dan het
openbaar bestuur op gewijzigde omstandigheden?
Deze dissertatie beoogt het terrein van de fiscale fraudebestrijding in kaart te brengen en
ontwikkelingen in perspectief te plaatsen. Uitgangspunt is dat één wetenschappelijke disci-
pline onvoldoende verklaringskracht bezit om deze ontwikkelingen te begrijpen. Ook blijkt
het essentieel om het onderzoek naar fraudebestrijding niet te verengen. Juist door de volle
breedte en diepte te hanteren, ontstaat inzicht. Om lijnen voor de toekomst uit te zetten
wordt de studie afgesloten met een onderzoeksprogramma.
1 Rosenthal, U., A.W.H. Docters van Leeuwen, M.J.G. van Eeten & M.J.W. van Twist, Ambtelijke
vertellingen, Over verschijnselen die niet onbenoemd mogen blijven, Lemma, 2001.
2 Tjeenk Willink, H.D., Algemene beschouwingen in Jaarverslag 2003 van de Raad van State; Tjeenk
Willink, H.D., Algemene beschouwingen in Jaarverslag 2004 van de Raad van State.
7
Het onderzoek is gestart in 2001. Het is een boeiende reis geworden met vele vergezichten
en interessante gesprekspartners. De reis was mede zo boeiend omdat knelpunten en dilem-
ma’s onderzocht konden worden die tot op heden on(der)belicht zijn gebleven.
Een woord van dank aan allen die met begeleiding, interviews en ondersteuning deze dis-
sertatie mogelijk hebben gemaakt. Ook de collega’s van de FIOD en Belastingdienst en de
leden van het Openbaar Ministerie ben ik dank verschuldigd: zij waren mede de inspiratie-
bron voor dit onderzoek. De collega’s van het Financieel Expertise Centrum en de bestuur-
ders en medewerkers van de participanten hebben (in)direct het belang van dit onderzoek
bevestigd.
In dit dankwoord mag ik de volgende personen zeker niet vergeten (in alfabetische
volgorde): Gerard Bakker, Sjef Daniëls, Bernard ter Haar, Harry Haverkamp, Nettie van
Helvoort, Bob Hoogenboom, Letty Huijbers, Robert Kamerling, Hessel Schuth, Jantinus
Smallenbroek, Eggo Bert Smid, Fred Speijers en Douwe van der Werff. En natuurlijk, niet
in de laatste plaats, Ineke, Jorinde en Elianne. Bij de start vroeg één van de kinderen: ‘Is
fraude erg?’ Hopelijk geeft dit boek een begin van een antwoord.
Arnhem, 14 april 2006
8
Inhoud
Voorwoord 7
1. Inleiding en oriëntatie 15
1.1. Inleiding 15
1.2. Aandachtsgebied 17
1.3. Overheidsbeleid vanuit meerdere rationaliteiten bezien 19
1.4. Fraudebestrijding en sturing 22
1.5. Probleemstelling en opbouw studie 25
1.5.1. Eerste onderzoeksvraag 27
1.5.2. Tweede onderzoeksvraag 27
1.5.3. Derde onderzoeksvraag 28
1.6. Methodologie 30
1.6.1. Gebruik van interviews 30
1.6.2. Gebruik van intermezzo’s 32
1.7. Leeswijzer 33
2. Fiscale fraudebestrijding in ontwikkeling 37
2.1. Elementen en aspecten van beschouwing 37
2.2. De context van het rapport- Van Bijsterveld 39
2.2.1. De commissie-Vonhoff 39
2.2.2. De Regeringscommissaris Reorganisatie Rijksdienst 41
2.2.3. De commissie-Wagner 43
2.2.4. De commissie-Roethof 45
2.3. De commissie-Van Bijsterveld 47
2.3.1. Het rapport van de commissie-Van Bijsterveld 49
2.3.2. Discussie 52
2.3.3. Doorwerking 54
2.4. Interdepartementale Stuurgroep Misbruik en Oneigenlijk gebruik (ISMO) 54
2.4.1. Het Interimrapport ISMO 1981 55
2.4.2. Reacties op het Interimrapport ISMO 61
2.4.3. Ontwikkelingen 1981–1985 63
2.4.4. Het rapport ISMO 1985 66
2.4.5. Kwantificering ISMO 67
2.4.6. De Slavenburg-zaak 69
2.4.7. Regeringsstandpunt 1985 71
2.4.8. De ISMO-ontwikkelingen na 1985 72
2.5. Fraudebestrijding in ontwikkeling 82
2.6. Terugblik: van buiten naar binnen 84
9
Fiscale fraudebestrijding: grenzen aan sturing
3. De ATV-richtlijnen in historisch perspectief 87
3.1. Inleiding 87
3.2. Periode 1985–1991; Vervolgingsrichtlijn fiscale delicten 88
3.2.1. Hoofdregel en afwijkingen 89
3.2.2. Strafeis 90
3.2.3. Transactierichtlijnen 1987 91
3.3. Periode 1991–1993; Opsporings- en Vervolgingsrichtlijnen 93
3.3.1. Hoofdregel en afwijkingen 93
3.3.2. Strafeis 95
3.3.3. Herziene Transactierichtlijnen 1991 96
3.4. Periode 1993–2001; Aanmeldings-, Transactie- en Vervolgings-
richtlijnen 1993 97
3.4.1. Hoofdregel en afwijkingen 99
3.4.2. Lijst prioriteitsbepaling 100
3.4.3. Aanscherping: vervolgingswaardige zaak 101
3.4.4. Bestuurlijk overleg 102
3.4.5. Bestuurlijke boeten, de boete-inspecteur en het una-viabeginsel 103
3.5. Periode 2001–2005; Aanmeldings-, Transactie- en Vervolgings-
richtlijnen 2001 105
3.5.1. Hoofdregel en afwijkingen 106
3.5.2. Lijst prioriteitsbepaling 108
3.6. Concept-ATV-richtlijnen 2006 114
3.7. Terugblik 1985–2005 115
4. Fraude, fraudeur, benadeelde partij en fraudebestrijding 119
4.1. Inleiding 119
4.2. Model van vier gerelateerde invalshoeken 120
4.2.1. Invalshoek: fiscale fraude 121
4.2.2. Invalshoek: fraudeur 125
4.2.3. Invalshoek: benadeelde partij 130
4.2.4. Invalshoek: fraudebestrijding 133
4.2.4.1. Aanbodzijde van fraude 134
4.2.4.2. Functioneren van de keten 137
4.2.4.3. Signalen uit de omgeving 139
4.3. Doorwerking: regie en regisseur? 140
4.4. Terugblik: fiscale fraude, fraudeur, benadeelde partij en fraudebestrijding 143
5. De overheid en haar caleidoscoop 145
5.1. Inleiding 145
5.2. De rationaliteiten en de fraudeketen 147
5.3. De strategische waarde van kennis en informatie 148
5.4. De rationaliteiten en de caleidoscoop 150
10