Evaluación de Resultados del Programa de Educación, Salud y Alimentación. Aspectos operativos ...

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Progresa
Programa de Educación, Salud y Alimentación
Más
oportunidades
para las
familias pobres
Evaluación de Resultados del
Programa de Educación, Salud y Alimentación
nn nn
ASPECTOS OPERATIVOS DEL PROGRAMA
2000
Índice
Presentación ....................................................................................... i
Evolución operativa de Progresa
1997-2000. ......................................................................................... 1
Evaluación de operaciones de Progresa desde la perspectiva
de los beneficiarios, las promotoras, directores
de escuela y personal de salud.
Michelle Adato, David Coady y Marie Ruel .................................................39
Cumplimiento de la corresponsabilidad de la asistencia
a los servicios de salud de los hogares beneficiarios
de Progresa. ......................................................................................337
Avance en el acceso a los puntos de entrega
de apoyos de Progresa. ......................................................................353
Presentación
La evaluación de los impactos de las acciones de política social reviste
especial importancia para contar con elementos objetivos que permitan mejorar
los instrumentos a través de los que se desarrollan dichas acciones, introducir los
ajustes necesarios para su mejor operación, y garantizar el máximo beneficio a la
población. En la evaluación del Programa de Educación, Salud y Alimentación,
Progresa, se persiguen diversos propósitos para verificar cómo se cumplen los
objetivos del Programa de ofrecer a las familias en condición de pobreza genuinas
oportunidades para afrontar y superar su condición, y establecer las bases para
que dicho cambio sea sostenido, con resultados de corto plazo y entre
generaciones. Así, se busca medir y cuantificar el nivel y dirección de los impactos
en las tres áreas en que se desarrollan las acciones integradas de Progresa,
educación, salud y alimentación, reconocer la dinámica de consolidación de estos
impactos, e identificar las interrelaciones que se potencian entre sí.
La evaluación de Progresa fue concebida y puesta en marcha desde el inicio
de las actividades del Programa, para estar en condiciones de informar y dar
cuenta, con absoluto rigor, transparencia y utilizando procedimientos robustos y
objetivos, de sus efectos en las condiciones de vida de las familias que participan
en el Programa. En este sentido, se reconoce que a diferencia de la mayoría de los
programas sociales de gran escala implementados en países tanto desarrollados
como en vías de desarrollo, se ha dado especial atención en que el diseño de
evaluación tenga la mayor solidez posible.
La fortaleza del modelo de evaluación de Progresa se deriva de que permite
observar a un grupo de hogares que se asemejen a los hogares beneficiarios en
todos los aspectos posibles, pero que no reciben los apoyos del Programa; de que
se han recolectado observaciones repetidas de las familias y sus miembros antes y
después del inicio de la operación del Programa; y de que se emplean modernas
aproximaciones analíticas para determinar si Progresa tiene impacto. Los criterios
metodológicos utilizados tienen el fin de permitir llevar a cabo la compleja tarea
de identificar con precisión los cambios que efectivamente pueden atribuirse a las
acciones emprendidas, y no confundirlos con efectos concomitantes ajenos.
Estudiar procesos en que intervienen variadas respuestas personales,
familiares y sociales, como ocurre por necesidad en un programa como Progresa,
que se dirige hacia áreas clave del desarrollo de las personas, implica severas
complicaciones de medición y comparabilidad. El aspecto básico es poder
determinar, en ausencia del Programa, cuál es el estado que guarda una condición
social específica en un grupo de población, y cuáles son los cambios que son
atribuibles a sus acciones después de que éste realiza sus intervenciones.
i
Este documento reúne diversos análisis sobre los resultados e impactos de
Progresa, que son producto de estudios independientes por parte de prestigiados
académicos. En especial destaca la colaboración del equipo de trabajo del
Instituto Internacional de Investigación de Políticas Alimentarias, IFPRI,
especializado en políticas públicas de superación de la pobreza. Otras
instituciones académicas que han participado en los trabajos de evaluación son el
Instituto Nacional de Salud Pública y el Centro de Investigaciones y Estudios
Superiores en Antropología Social (CIESAS). Además, se incluyen trabajos
realizados por personal de la Coordinación Nacional de Progresa, con la asesoría
del IFPRI. Algunos de los trabajos tienen el objetivo de ofrecer a los lectores
información contextual necesaria para comprender los resultados alcanzados por
el Programa.
Los temas tratados en el proyecto de evaluación de Progresa son muy
diversos: entre otros se han estudiado los impactos sobre la inscripción,
permanencia y rendimiento escolar de los niños; la demanda de los servicios y la
condición de salud de niños y adultos; la atención prenatal, la fecundidad y la
lactancia; el estado nutricional de los niños y las mujeres embarazadas; el
consumo y la asignación intrahogareña de los recursos; las relaciones
comunitarias y la integración social; la participación económica de los integrantes
del hogar; el estatus de la mujer y las relaciones dentro del hogar; así como el
costo-efectividad de las acciones del Programa, para poder realizar análisis
prospectivos de Progresa.
La recolección, procesamiento y análisis de los datos para la evaluación son
procesos que requieren de un periodo de preparación y estudio. El proyecto de
evaluación de Progresa tiene ya más de dos años y medio en marcha, y se espera
que los resultados que se presentan en éste y otros volúmenes similares, así como
la experiencia obtenida, favorezcan que la evaluación se constituya en un elemento
indispensable de la política social.
En este volumen se presentan diversos estudios relacionados con los procesos
de operación de Progresa. En primer lugar, se exponen las principales
características de la evolución operativa que ha experimentado el Programa, para
que los lectores tengan una exposición detallada de las adecuaciones que se han
realizado en los procesos de trabajo del Programa y las razones de las mismas. El
segundo trabajo resume una extensa evaluación sobre la eficiencia operacional de
Progresa, que se llevó a cabo debido a que su operación puede afectar el impacto
esperado de las acciones del Programa. Para ello se emplearon datos tanto
cuantitativos como cualitativos. Los primeros incluyeron observaciones repetidas
de los hogares beneficiarios, las escuelas y las unidades de salud. Los datos
cualitativos se obtuvieron mediante entrevistas semiestructuradas a los
proveedores de servicios de salud y educación que participan en el Programa, así
como en sesiones de grupos de enfoque con las promotoras de Progresa, con
beneficiarias y con población no beneficiaria.
ii
La incorporación de estudios cualitativos amplía el campo de investigación,
al incluir preguntas y temas que quizá no se habían considerado originalmente en
el diseño de evaluación. Además, la riqueza de los informes cualitativos permite
que se adquieran conocimientos adicionales, así como nuevas explicaciones e
interpretaciones más detalladas sobre los resultados del Programa y su dinámica
operativa.
Progresa ha mostrado su viabilidad. Las lecciones obtenidas indican que se
tiene en marcha una estrategia integral de desarrollo de las capacidades de las
personas y de alivio a la pobreza extrema, que no es paternalista, que se dirige a
las zonas de mayor marginación, en donde se han alcanzado resultados favorables.
Estos muestran que a tres años de su inicio, Progresa ha apoyado a los niños de
escasos recursos de las comunidades rurales para que permanezcan por más
tiempo en la escuela, tengan mejor alimentación, reciban atención médica más
frecuentemente y, en resumen, tengan mayor confianza en un mejor futuro.
Las acciones de Progresa han propiciado que se rompa la transmisión
intergeneracional de la pobreza. Pero debe considerarse que el Programa todavía
se encuentra en su etapa inicial y que probablemente muchos de sus impactos
únicamente se manifiesten en el futuro. Sólo la continuidad de la evaluación en el
mediano y largo plazo del impacto de Progresa en la vida de las familias de escasos
recursos permitirá determinar si el círculo vicioso de la pobreza y su transmisión
intergeneracional ha sido interrumpido.
Dr. Carlos M. Jarque Uribe
Secretario de Desarrollo Social
y Presidente del Consejo de la
Coordinación Nacional del
Programa de Educación, Salud
y Alimentación
iii
Evolución operativa de Progresa 1997-2000
o*

* Documento preparado por Eric Quijano, Celia Solís, Enrique Huerta y José Carlos Rocha. Las opiniones y puntos de
vista aquí expresados son responsabilidad única y exclusiva de los autores.

Presentación
E
l Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa), en el marco de
la política social para el alivio a la pobreza impulsada por el Ejecutivo
Federal, ha logrado que 2.6 millones de familias mexicanas reciban hoy un
conjunto de servicios de educación, salud y alimentación fundamentales para el
desarrollo de sus capacidades. Estas familias viven en 53 mil localidades rurales de
las regiones de menor desarrollo relativo en el país.
El conjunto de beneficios que reciben estas familias son: la prestación del
paquete básico de servicios de salud, sesiones educativas para el cuidado de la
salud, suplementos alimenticios para mujeres embarazadas y en periodo de
lactancia, para los niños menores de dos años y aquellos con algún grado de
desnutrición menores de cinco años, apoyos monetarios para alimentación,
paquetes de útiles escolares y becas. Todo esto está destinado para que las familias
en condición de pobreza extrema puedan mejorar su consumo alimentario y sus
condiciones de vida en general, adquirir ropa y calzado para que los menores
beneficiados asistan a la escuela.
Este es un esfuerzo de gran magnitud, cuyos resultados son producto de una
labor de coordinación entre dependencias federales y estatales de la Secretaria de
Salud, IMSS-Solidaridad, la Secretaría de Educación Pública y de la Secretaría de
Desarrollo Social, como instancia responsable de la planeación, ejecución y
evaluación del Programa.
La experiencia durante estos tres años ha mostrado los esfuerzos conjuntos
sectoriales y de los tres órdenes de Gobierno, federal, estatal y municipal, para
poner en marcha una estrategia integral de desarrollo de las capacidades de las
personas en condición de pobreza extrema, focalizada en las zonas de mayor
marginación. Esta labor ha implicado una compleja operación, cuyas experiencias
y los avances más significativos se describen en este documento.
Progresa constituye un esfuerzo para ampliar las oportunidades de las
familias mexicanas que viven en condiciones de pobreza extrema en el medio
rural. Su propósito fundamental es atender de manera simultánea y continua las
necesidades básicas de estas familias para que puedan desarrollar sus capacidades
e insertarse productivamente en la sociedad.
Para brindar sus apoyos, Progresa se basa en las siguientes orientaciones:
• Se concentra en la familia, a quien se otorga directamente los apoyos.
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• Tiene un enfoque integral, pues al proporcionar de manera conjunta e
interactuante educación, salud y alimentación, tiene mayor impacto para
lograr el objetivo de desarrollar las capacidades y potencialidades de las
personas.
• Brinda ayuda estructural, al facilitar a personas y familias el acceso a bienes y
servicios que les permiten adquirir habilidades y aptitudes necesarias para
que, mediante su esfuerzo personal, alcancen una vida autosuficiente.
• Opera con un enfoque de género, ya que procura reducir las disparidades
entre hombres y mujeres, que casi siempre se han traducido en mayores
desventajas para ellas.
• Fomenta la corresponsabilidad de los padres, al establecer como requisito su
participación activa en el cuidado de la salud, la nutrición y la educación de
sus hijos.
• Focaliza su apoyo a las familias más necesitadas.
• Realiza la selección de beneficiarios con transparencia y objetividad.
Primero, se determinan las localidades con mayor marginación y el grado de
acceso de su población a servicios de educación básica y salud,
posteriormente, se obtiene información socioeconómica de cada hogar para
identificar a las familias con mayores necesidades. Una vez hecha esta
identificación, la relación de hogares se presenta a las comunidades en
asamblea para que, en su caso, emitan opiniones sobre la lista definitiva de
familias beneficiarias.
• Fomenta el apoyo comunitario y de las autoridades locales. El compromiso
que establece Progresa se hace con cada una de las familias beneficiarias,
aunque reconoce la participación corresponsable de las comunidades donde
opera, con pleno respeto a su pluralidad y sus particularidades culturales.
• Se basa en una estrecha coordinación entre los tres órdenes de gobierno:
federal, estatal y municipal, lo cual asegura su eficiente operación.
• Propicia la complementariedad con otros programas que desarrollan
infraestructura social en las localidades y regiones donde opera.
Progresa se integra con tres componentes estrechamente vinculados entre sí,
y que operan de la siguiente manera:
• Becas educativas y apoyos para la adquisición de útiles escolares. Las becas y
apoyos tienen como propósito fomentar la inscripción escolar, la asistencia
regular y la permanencia de los niños en la educación básica, así como
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estimular a los padres a que colaboren para mejorar el aprovechamiento
escolar de sus hijos.
• Paquete básico de servicios de salud para todos los miembros de la familia.
Se fomenta un cambio en la orientación y utilización de estos servicios hacia
una actitud preventiva, mediante el autocuidado de la salud y una adecuada
vigilancia de la nutrición familiar.
• Apoyos para mejorar el consumo alimenticio y el estado nutricional. Los
beneficios consisten en apoyos monetarios para la alimentación de la familia,
así como suplementos alimenticios dirigidos a los niños, mujeres
embarazadas y en periodo de lactancia.
Los apoyos económicos se entregan directamente a las madres de familia, ya
que se reconoce que son ellas quienes hacen el mejor uso de los beneficios. El
monto de los apoyos monetarios se actualiza semestralmente, de acuerdo con el
Indice Nacional de Precios al Consumidor, a fin de que no pierdan su poder
adquisitivo.
La entrega de las becas educativas para cada familia está vinculada a la
asistencia regular de los niños a la escuela, de manera que la ausencia a clases en
forma injustificada en 4 ó más días hábiles de un mes, implica la suspensión de la
beca correspondiente a ese mes. El apoyo monetario por concepto de
alimentación está vinculado a que los integrantes de las familias cumplan con un
esquema de asistencia programada a los servicios y las sesiones educativas para la
salud.
Tanto la asistencia a la escuela como a las unidades de salud se verifica
mensualmente de manera individual para cada una de las familias y los
estudiantes, y de ello depende el suministro de los apoyos monetarios.
Las becas tienen dos características importantes:
• Los apoyos se incrementan a medida que los niños avanzan de grado escolar.
• Hay una diferenciación por sexo en el nivel de secundaria, donde las becas
para las niñas son ligeramente mayores que las de los niños, con el propósito
de contrarrestar el elevado índice de deserción escolar que existe entre las
niñas del medio rural.
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