Europapolitik der deutschen Länder: Bilanz und Perspektiven nach dem Gipfel von Amsterdam

240 Pages·1998·5.85 MB·German

by  Wolfgang Fischer (auth.)

Europapolitik der deutschen Lander
Franz H.D. Borkenhagen (Hrsg.)
Europapolitik
der deutschen Lander
Bilanz und Perspektiven nach
dem Gipfel von Amsterdam
Leske + Budrich, Opladen 1998
Gedruckt auf siiurefreiem und altersbestiindigem Papier.
ISBN 978-3-8100-1881-6 ISBN 978-3-322-93313-3 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-322-93313-3
© 1998 Leske + Budrich, Opladen
Das Werk einschlieBlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschiitzt. Jede Verwertung
auBerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Veriages
unzuliissig und strafbar. Das gilt insbesondere fur Vervielfliltigungen, Obersetzungen, Mi
kroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen.
Inhalt
Franz H. U. Borkenhagen
Vorwort ................................................................................................. 7
Wolfgang Fischer
Forderungen der Lander zur Regierungskonferenz 1996/97 ........ ......... 9
Gerd Blume/Alexander Grafvon Rex
Weiterentwicklung der inhaltlichen und personellen Mitwirkung der
Lander in Angelegenheiten der EU nach Maastricht........ ... .................. 29
Hendrik Escher
Landermitwirkung und der AusschuB der Standigen Vertreter (AStV) 51
Lars von Dewitz
Der Bundesrat - Bilanz der Arbeit im EU-AusschuB seit 1992 ............ 69
Christian Barth/Michael Mentler
Uinderpositionen flir die Innen- und Rechtspolitik der Europruschen
Union ..................................................................................................... 85
Manfred Degen
Der AusschuB der Regionen - Bilanz und Perspektiven ....................... 103
Thomas Gohlke
Die deutschen Lander im Spannungsfeld von
Gemeinschaftskompetenzen, FOderalismus und Subsidiaritat ............... 127
Gunther Schulz
Regionen und Regionalismus ................................................................ 145
6 lnhalt
Christian Engel
Das "Europa der Regionen" seit Maastricht........................................... 153
Claus-Peter ClostermeyerlMartin Ebendt
Grundrechte im Europa der Burger ....................................................... 179
Petra Erler
Die institutionelle Reform und die Interessen der Lander ..................... 199
Otto Schmuck
Lander und Regionen in Europa: Selbstverstandnis -
Meinungsbildung - Mitwirkung ............................................................ 215
Franz H. U. Borkenhagen
Auswirkungen von Amsterdam - Bilanz und Perspektiven .................. 229
Autoren .................................................................................................. 247
Vorwort
Die deutschen Lander haben sich wie bereits bei den Regierungskonferenzen
zur Politischen Union und zur Wirtschafts- und Wahrungsunion 1991 an den
Verhandlungen tiber die Regierungskonferenz der Europaischen Union (EU)
vor Amsterdam beteiligt. Anders als seinerzeit waren diesmal auch die recht
lichen Voraussetzungen daftir gegeben. Denn im Zusammenhang mit der Ra
tifizierung von Maastricht wurde eine entsprechende innerstaatliche Rege
lung und Beteiligung der Lander in europapolitischen Angelegenheiten ge
setzlich festgelegt. Art 23 GG, das Gesetz tiber Zusammenarbeit von Bund
und Landern (EUZBLG) und die Bund-Lander-Vereinbarung sind als die we
sentlichen Grundlagen daftir zu benennen.
Ftir die deutschen Lander saBen der Freistaat Bayern und Rheinland
Pfalz mit am Verhandlungstisch und waren Teil und Partner der deutschen
Delegation.
Das Mandat und die Vorgaben erhielten die Lander durch den BeschluB
des Bundesrates vom 15. Dezember 1995, der die "Forderungen der Lander
zur Regierungskonferenz 1996" festlegte. Gleichwohl waren die Ziele der
Lander vor Amsterdam - anders als im Vorfeld von Maastricht - nicht so
hoch gesteckt. Daftir gab es eine Vielzahl von Grtinden, die sowohl innerhalb
als auch auBerhalb des Zustandigkeitsbereichs der Lander zu finden waren.
Am auffalligsten ist zweifellos der Kontext zu den auch ansonsten eher mi
nimalen Ansprtichen und Vorhaben der EU und der Mitgliedstaaten zur Re
vision des Vertrages gewesen. SolI heiBen: Es war frtihzeitig erkennbar, daB
diese Regierungskonferenz keineswegs den Mut zu einer umfassenden Revi
sion der Vertragswerke der EU und der EG finden oder suchen wtirde. Vie 1-
mehr setzten nationale Erwagungen, Wahlen in einigen Mitgliedstaaten und
die Scheu vor den vielfaItigen Herausforderungen Schranken gegen eine um
fassendere Veranderung des status quo.
Unabhangig davon mtissen die Absichten der Lander zunachst als ei
genstandige GroBe definiert und bewertet werden. Von daher ist es interes
sant zu erfahren, auf welchen Ausgangspositionen die Lander ihre Vorhaben
aufgebaut haben, welche Interessen sie gemeinsam oder einzeln geleitet ha-
8 Franz H. U. Borkenhagen
ben, nach welchen Prinzipien sie Kompromisse versucht haben und wo ihre
Schwachen begrtindet sind und wo ihre Erfolge herrtihren.
Folglich stehen im Mittelpunkt der anschlieBenden Uberlegungen und
Darstellungen die Europapolitik der Lander - gesamt und einzeln - , ihre Ko
ordination, ihre Abstimmung und ihre Bedingungen im Zusammenhang mit
den sogenannten Eigeninteressen, mit der Zusammenarbeit mit der Bundesre
gierung und in Richtung auf die EU. Dartiber hinaus ist jedoch auch von Be
lang, wie denn tiber die Lander hinaus eine interregionale Kooperation sich
entwickelt, welchen Stellenwert sie hat und wo weitere Entwicklungschancen
zu vermuten sind.
Zu diesen Aspekten haben Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter aus den Eu
ropa-Ministerien verschiedener deutscher Lander ihre Beobachtungen, ihre
Erfahrungen, ihre Analysen und ihre Stellungnahmen zusammengestellt. Ihre
Kenntnisse beruhen zum einen aus der unmittelbaren Zusammenarbeit in der
Standigen Arbeitsgruppe der Europaministerkonferenz (EMK) der Lander,
aus der Beteiligung an den Verhandlungen auf Arbeitsebene der Regierungs
konferenz (mit der Bundesregierung und auf Ebene der EU) und aus der Ar
beit im EU-AusschuB des Bundesrates. Sie folgen damit auch einer seinerzeit
nach Maastricht begonnenen Ubung, die Landerpositionen nach AbschluB
der Regierungskonferenzen vorzustellen und ihren Beitrag zur weiteren Be
wertung abzugeben. In diesem Zusammenhang ist es auch wichtig darauf
hinzuweisen, daB die Beitrage die personlichen Meinungen wiedergeben und
nicht als amtliche Stellungnahmen zu verstehen sind.
Insgesamt sollen die Aufsatze dazu dienen, Landerpositionen zur Euro
papolitik fUr die weitere Diskussion zu prasentieren und einen Beitrag zu
ieisten, die Rolle der Lander und Regionen im ProzeB der europaischen Inte
gration herauszustellen.
In diesem Zusammenhang folgen die Beitrage den Mitwirkungsmoglich-
keiten der Lander und Regionen auf drei Ebenen:
innerhaib der Europaischen Union,
im innerstaatlichen ProzeB und
im interregionaien Kontext.
Die Beitrage geben die personliche Meinung der Autoren wieder.
An dieser Stelle darf ich allen Mitautorinnen und Mitautoren ftir die nicht
immer leichte und von Terminzwangen bestimmte Zusammenarbeit danken.
Des weiteren danke ich vor all em Frau Dagmar Naumann, die nicht mtide
geworden ist, die vielen technischen Einzelheiten zu bewaltigen.
Bonn, im Oktober 1997 Franz H. U. Borkenhagen
Wolfgang Fischer
Forderungen der Lander zur
Regierungskonferenz 1996/97
1. Vorgeschichte
Ais die AuBen- und Finanzminister der Mitgliedstaaten der Europaischen
Gemeinschaften am 7. Februar 1992 im niederlandischen Maastricht mit ih
ren Unterschriften unter den Vertrag iiber die Europaische Union (EUV) die
bisher umfassendste und tiefgreifendste Vertragsrevision besiegelten, gaben
sie sogleich das Startsignal fiir die nachste Runde. In Art. NAbs. 2 des Ver
trages heiBt es namlich:
,,1m Jahre 1996 wird eine Konferenz der Vertreter der Regierongen der Mitgliedstaaten einbe
rofen, urn die Bestimmungen dieses Vertrags, fur die eine Revision vorgesehen ist, in Uber
einstimmung mit den Zielen der Artikel A und B zu priifen."
Einer Uberpriifung unterzogen werden sollten im Rahmen der Regierungs
konferenz
nach Art. B letzter Anstrich "die durch diesen Vertrag eingefiihrten Poli
tiken und Formen der Zusammenarbeit", also die Gemeinsame AuBen
und Sicherheitspolitik (GASP, Art. J - J 11) und die Zusammenarbeit in
den Bereichen Innen und Justiz (ZIJP, Art. K - K 9), wobei als Ziel der
Revision angegeben wird, "die Wirksamkeit der Mechanismen und Or
gane der Gemeinschaft sicherzustellen";
nach Art. J 4 insbesondere die Vereinbarungen zu Fragen der Sicherheit,
zur gemeinsamen Verteidigungspolitik und zur Rolle der Westeuropiii
schen Union (WEU);
der Anwendungsbereich des Verfahrens der Mitentscheidung des Euro
piiischen Pari aments (Art. 189 b EG-Vertrag);
nach der Erkliirung Nr. 1 zum EUV die Frage der Einfiigung von Titeln
fiir die Bereiche Katastrophenschutz, Energie und Fremdenverkehr, die
zwar im Tatigkeitskatalog der Gemeinschaft aufgefiihrt sind (Art. 3 t
EG-Vertrag), fiir die es aber keine Kompetenznormen gibt;
nach der Erkliirung Nr. 16 schlieBIich die Frage der Rangordnung der
Normen.
Nachfolgende Europaische Rate steckten die Ziele der Regierungskonferenz
aber wesentlich weiter: Danach sollte die Europaische Union zugleich biir-
10 Wolfgang Fischer
gerniiher, demokratischer, effizienter, handlungsfiihiger (insbesondere in der
GASP) und aufnahmebereit fUr neue Mitglieder aus Mittel- und Osteuropa
werden! Damit war klar, daB die Regierungskonferenz sich keineswegs auf
die Uberpriifung des Bestehenden beschranken konnte. Vielmehr wurde von
ihr erwartet, daB sie die Union in die Lage versetzt, die Herausforderungen
der Zukunft zu meistern. Es konnte folglich nicht iiberraschen, daB die Zahl
der Reformvorschlage unbegrenzt war und aIle Bereiche der Gemeinschafts
oder Unionspolitiken erfaBte. Ausgespart blieb lediglich die Wirtschafts- und
Wahrungsunion!
Selbstverstandlich beteiligten sich aIle Organe der Union mit Stellung
nahmen und Vorschlagen an der Diskussion. Ebenso selbstverstandlich
brachten die Regierungen der Mitgliedstaaten ihre Vorstellungen in die Kon
ferenz ein. Nicht ganz so selbstverstandlich mag dagegen sein, daB auch die
deutschen Lander sich zu Wort meldeten und Forderungen an die Regie
rungskonferenz erhoben. Dies hatten sie allerdings auch schon vor Maas
tricht getan, als sie vier Kernforderungen formulierten:
l. Verankerung des Subsidiaritatsprinzips als Richtschnur fiir zukiinftige
Aktivitaten der EG
2. Schaffung eines Regionalorgans als Vertretung der Lander und Regionen
in derEG
3. unmittelbare Teilnahmemoglichkeit der Lander und Regionen am EG
Ministerrat in Fragen, die nach innerstaatlichem Recht ihnen ausschlieB
lich zustehende Kompetenzen oder ihre wesentlichen Interessen beriih
ren
4. Klagerecht der Lander und Regionen gegen MaBnahmen der EG
Durch mannigfaltige und intensive EinfluBnahme auf die Bundesregierung,
nicht zuletzt aber auch durch die Teilnahme von Landervertretern an den
Vorbereitungsbesprechungen der Bundesregierung und an den Verhandlun
gen in Briissel, war es den Landern damals gelungen, die drei zuerst genann
ten Forderungen durchzusetzen - wenn auch nicht in vollem Umfang und
somit nicht zu ihrer vollen Zufriedenheit; dazu spater mehr. Dariiber hinaus
hatten sie im Zusammenhang mit dem Ratifizierungsverfahren durch den
neuen Art. 23 GG ihre innerstaatlichen Mitwirkungsmoglichkeiten in Ange
legenheiten der Europaischen Union erheblich stacken konnen. Das alles er
mutigte sie, auch auf die Regierungskonferenz 1996 EinfluB zu nehmen: in
tern insbesondere durch auf Art. 23 GG gestiitzte und von der Bundesregie
rung zu beachtende Beschliisse des Bundesrates, extern wiederum durch die
Teilnahme von zwei Landervertretern (aus Bayern und Rheinland-Pfalz) an
den Verhandlungen.
Forderungen der Lander zur Regierungskonferenz 1996/97 11
2. Die Forderungen der Lander an die
Regierungskonferenz
Bereits bei der Ratifizierung des Vertrages von Maastricht brachte der Bun
desrat zum Ausdruck, er erwarte von der Regierungskonferenz
eine institutionelle Reform zur Sicherung der Handlungsfiihigkeit der
Gemeinschaft bei Aufnahme weiterer Mitglieder sowie zur besseren
Transparenz der Entscheidungen und Verantwortung der Organe;
eine klare Aufgabenabgrenzung zwischen EG und Mitgliedstaaten;
eine endgUltige Behebung des Demokratiedefizits;
die Fortschreibung der Definition der Subsidiaritat und
die Umwandlung des Ausschusses der Regionen zu einer Regionalkam
mer mit echten Mitentscheidungsrechten.
Mit einer solchen Reform, so der Bundesrat in seiner EntschlieBung vom
18.12.1992 (Bundesrats-Drucksache 810/92 (BeschluB)), konne die Europai
sche Union in die Lage versetzt werden, die Zukunftsaufgaben erfolgreich zu
bewaltigen, die auf europaischer Ebene gelost werden mUBten.
In drei weiteren EntschlieBungen vom 31.3.1995 (Bundesrats-Druck
sache 169/95 (BeschluB)), 15.12.1995 (Bundesrats-Drucksache 667/95 (Be
schluB)) und 8.11.1996 (Bundesrats-Drucksache 813/96 (BeschluB)) konkre
tisierten die Lander ihre Erwartungen an die Regierungskonferenz. Ihre we
sentlichen Zielsetzungen lassen sich wie folgt zusammenfassen:
1. Die Lander woHten das Band zwischen der Europaischen Union und ih
ren BUrgerinnen und BUrgern durch mehr BUrgernahe starken.
2. Sie wollten die Durchsetzung des Subsidiaritatsprinzips verbessern und
die Mitsprache der Regionen erweitern.
3. Die Lander hielten es fUr dringend erforderlich, die Handlungsfiihigkeit
der Europaischen Union zu gewahrleisten und ihre demokratische Legiti
mation zu fOrdern.
4. Sie wollten der Europaischen Union zum besseren Schutz der BUrgerin
nen und BUrger zusatzliche Kompetenzen in der Innen- und Rechtspoli
tik Ubertragen.
5. Sie waren der Meinung, daB die Europaische Union in den Stand versetzt
werden mUBte, eine aktivere Rolle in der Au Ben- und Sicherheitspolitik
zu spielen.
6. SchlieBlich sollten mit diesen Reformen zugleich die Voraussetzungen
fUr den Beitritt weiterer Staaten geschaffen werden.
Die Lander haben sich somit keineswegs darauf beschrankt, ihre Kompeten
zen gegen Ein- oder Ubergriffe der europaischen Ebene zu verteidigen. Sie
haben vielmehr konstruktive Vorschlage erarbeitet, mit deren Hilfe die Euro-