Europäisierung der inneren Sicherheit: Eine vergleichende Untersuchung am Beispiel von organisierter Kriminalität und Terrorismus

300 Pages·2005·47.04 MB·German

by  Gert-Joachim Glaeßner

Gert-Joachim Glaeßner . Astrid Lorenz (Hrsg.)
Europäisierung der inneren Sicherheit
Gert-Joachim Glaeßner
Astrid Lorenz (Hrsg.)
Europäisierung
der inneren
Sicherheit
Eine vergleichende Untersuchung
am Beispiel von organ isierter
Kriminalität und Terrorismus
VS VERLAG FÜR SOZIALWISSENSCHAFTEN
+
VS VERLAG FOR SOZIALWISSENSCHAFTEN
vs Verlag für Sozialwissenschaften
Entstanden mit Beginn des Jahres 2004 aus den beiden Häusern
Leske+Budrich und Westdeutscher Verlag.
Die breite Basis für sozialwissenschaftliches Publizieren
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1. Auflage Juni 2005
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© vs verlag für Sozialwissenschaften/GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2005
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ISBN-13: 978-3-531-14518-1 e-ISBN-13: 978-3-322-80695-6
001: 10.1007/978-3-322-80695-6
Vorwort
Während lange Zeit Außenpolitik und internationale Konfliktvermeidung im
Fokus wissenschaftlicher Aufmerksamkeit standen, wuchs in den vergangenen
Jahren die Literatur über Fragen innerer Sicherheit von Staaten beachtlich an,
und zwar nahezu gleichzeitig mit dem Themenboom von "Entgrenzung" und
"Globalisierung". Dies ist nur auf den ersten Blick paradox, denn die politisch
durchaus gewünschte Durchlässigkeit von Grenzen beschränkt die Fähigkeit von
Staaten, ihre klassische und ureigenste Aufgabe zu erflillen: Sicherheit zu ge
währleisten. Zum einen, weil sie juristisch oder faktisch an Souveränität einbü
ßen, zum anderen, weil neue Risiken flir die soziale und politische Ordnung
dadurch erst entstehen. Gerade seine Verantwortlichkeit flir Sicherheit aber war
es, die traditionell die Ausstattung des Staates mit besonderen Machtmitteln und
sein Monopol auf legitime GewaItausübung begründet.
Im Verhältnis zu den eigenen Bürgern äußert sich dieses Legitimationsprob
lem so: Einerseits erwarten diese vom Staat Schutz und Sicherheit. Hier aber
stößt er strukturell an deutliche Grenzen. Dies ist einer der Gründe dafur, dass
sich das subjektive Sicherheitsempfinden der Bevölkerung in den meisten euro
päischen Staaten deutlich verschlechtert hat. - Sie traut dem Staat nicht mehr zu,
dass er diese zentrale Aufgabe lösen kann (Storbeck 1999: 349). Andererseits
sitzt, historisch begründet, das gesellschaftliche Misstrauen tief, dass der Staat
mit der Behauptung, seine Sicherungsfunktion erfordere dies, zu viel Macht
akkumuliert und selbst zum gefährlichsten Feind flir individuelle Selbstentfal
tung, persönliche Freiheit und bürgerliche Rechte wird. Schließlich sind auch
demokratische Ordnungen nicht davor gefeit, Freiheitsrechte zu beschneiden, um
(vermeintlich) Sicherheit zu erreichen.
Sicherheitspolitik ist insofern ein politisch hochbrisantes, mehrdimensiona
les Forschungsobjekt, dem jede Aufmerksamkeit gebührt. Das vorliegende Buch
will aber besonders zwei Lücken in der analytischen Beobachtung von Sicher
heitspolitik zu schließen helfen: Erstens mangelte es trotz der reichhaltigen, aber
doch zumeist kriminologischen, institutionenzentrierten oder politisch
ideologisch aufgeladenen Arbeiten zur inneren Sicherheit bislang an sozialwis
senschaftlichen Beiträgen, die neben formalem Institutionenwandel und materiel
ler Politik auch die entscheidenden Akteure, die öffentliche Debatte sowie die
historischen und politisch-kultureIIen Hintergründe von Sicherheitspolitik er
gründen. Zweitens besteht ein Mangel an systematisch vergleichenden politik
wissenschaftlichen Analysen zur inneren Sicherheit, zumal wenn man die be
schränkte EU-Binnenperspektive verlassen möchte.
Das Buch untersucht, ob und wie stark die besonders "souveränitätsgelade
ne" Politik der inneren Sicherheit jeweils auf nationaler Ebene europäisiert ist.
6 Vorwort
Europäisierung wird gemeinhin als Prozess der Verlagerung von politischen
Entscheidungen von der nationalen auf die europäische Ebene bezeichnet, der
seinerseits Rückwirkungen auf die nationale Politik hat. Unser Ansatz geht dar
über hinaus und beleuchtet auch die nichtinstitutionelle Dimension, so die Ver
änderung von Wahrnehmungen und die Übernahme von Werten. Herunter gebro
chen wird das Thema auf folgende Fragen: Welche Auswirkungen hat die zu
nehmende politische Integration Europas auf den Bereich innerer Sicherheit?
Wie integrationsoffen ist er? Wirken sich nationale Spezifika, historisch
kulturelle Eigenheiten auf die politische Debatte sowie auf institutionelle Ent
wicklungen aus? Und macht die Europäisierung, so sie denn in diesem Feld der
Politik erkennbar ist, an den Grenzen der Europäischen Union Halt?
Während der erste Teil des Buches dessen analytisches Grundkonzept und
die zentralen Begrifflichkeiten erläutert, analysiert der folgende Beitrag zur Ebe
ne der EU zunächst, wie die Mitgliederstaaten sich schrittweise auf eine Annähe
rung ihrer Politik der inneren Sicherheit einigten und worin sich dies manifes
tiert. Er bildet den Übergang zu zehn Fallstudien, die jeweils prüfen, inwieweit
die Politiken der Länder dem Bild offizieller Dokumente integrierter Sicher
heitspolitik entsprechen. Der letzte Abschnitt des Buches resümiert die empiri
schen Befunde, diskutiert vergleichend den Stand der Europäisierung und prob
lematisiert einzelne Aspekte des Themas, um die weitere Forschung anzuregen.
Diese Publikation ist das Ergebnis der Arbeit einer Projektgruppe am Insti
tut flir Sozialwissenschaften der Humboldt-Universität zu Berlin und der Berlin
Graduate School of Social Sciences. Die Herausgeber danken den beteiligten
Autorinnen und Autoren flir die anregende und angenehme Zusammenarbeit und
die Bereitschaft, sich auf ein gemeinsam entwickeltes Analysekonzept einzulas
sen. Ferner sind sie Wenke Seemann flir die Unterstützung bei der Literaturre
cherche und der Erstellung der Bibliographie und Lilian Klein flir die nicht im
mer einfache Koordinierung der verschiedenen Arbeitsschritte und die Erstellung
der Druckvorlage zu Dank verpflichtet.
Gert-Joachim Glaeßner, Astrid Lorenz
Berlin, März 2005
Europäisierung der Politik innerer Sicherheit
Konzept und Begrifflichkeiten
Gert-Jaachim Glaeßner, Astrid Larenz
Innere Sicherheit bedeutet ein Minimum an Risiken im öffentlichen Raum eines
nach außen hin begrenzten Gemeinwesens. Sie zu gewährleisten, umfasst den
Schutz von Leib und Leben, der Gesundheit, der Freiheit und des Besitzes gegen
Kriminalität und andere unzulässige Eingriffe in das persönliche Leben. Dabei
ist das Spektrum der gesellschaftlichen Erwartungen groß, geprägt durch subjek
tives Empfinden, kollektive Erfahrungen und normative GrundeinsteIlungen. In
Demokratien unterliegen alle Maßnahmen der inneren Sicherheit den Normen
der Verfassung und dem Rechtsstaatsprinzip, sie sollen also nur von Einrichtun
gen ausgehen, die legitimiert sind, öffentliche Gewalt im Rahmen der Verfas
sung und anderer rechtlicher Regelungen exekutiv auszuüben, wenn nötig, durch
die Anwendung von Zwangsmitteln.
Abbildung 1.' Staatliche Gewährleistung von Sicherheit
Innere Sicherheit Äußere Sicherheit
Rechtliche Verfassungsstaat Völkerrecht
Grundlagen Freiheitsgarantien Verträge
Schutz vor staatlichen Übergriffen Konventionen
Materielle Kriminalpolitik Außenpolitik
Politik J ustizpo litik Sicherheits-und
Prävention als gesellschaftliches Verteidigungspolitik
Paradigma Bündnispolitik
Die Gewährleistung von Sicherheit durch den Staat hat eine rechtliche und
eine materielle Dimension. Im Bereich der inneren Sicherheit bilden die Verfas
sungsordnungen mit ihren Grundrechtsgarantien und Verfahrensregeln die recht
liche Grundlage politischen Handeins, während das Völkerrecht und bilaterale
bzw. multilaterale Verträge die äußere Sicherheit berühren. Materiell ausgestaltet
wird die Politik der inneren Sicherheit durch die konkrete Kriminalpolitik, Jus-
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tizpolitik und Maßnahmen der Prävention seitens verschiedener Institutionen,
vor allem der Polizei.
Eine solche strikte Teilung innerer und äußerer Sicherheit ist in der moder
nen Staatenwelt jedoch nicht mehr aufrecht zu erhalten. Sie befindet sich in ei
nem Prozess tief greifenden Wandels, wenn nicht gar eines revolutionär zu nen
nenden Umbruchs: Staaten und Staatsaufgaben, wie wir sie seit der Entstehung
des Typus des souveränen Nationalstaates kennen, ändern ihren Charakter, völ
kerrechtliche Regelungen, internationale Organisationen und Regime, vielfältige
Formen der Zusammenarbeit bestimmen staatliches Handeln im zwischenstaatli
chen und internationalen Bereich.
Institutionen wie die UNO definieren bereits seit längerem den verbindli
chen rechtlichen Rahmen, innerhalb dessen als legitim erachtetes Agieren von
Staaten stattzufinden habe; sie beeinflussen die politischen Handlungsmöglich
keiten von Staaten. Sicherheitsbündnisse wie die NATO konditionieren immer
stärker die Art und Weise, in der Staaten oder eine Gruppe von Staaten ihrer
ureigensten Aufgabe nachkommen, die eigenen Bürger vor Angriffen von außen
zu schützen. Gesellschaftliche Akteure und zivilgesellschaftliche Netzwerke
gewinnen einen wachsenden Einfluss auf die Problemwahrnehmung und die
Abwägung vertretbarer Handlungsoptionen von Regierungen oder Entschei
dungsgremien internationaler Organisationen. Und schließlich bewirken die
Prozesse der "Globalisierung" eine wachsende wechselseitige wirtschaftliche,
soziale und kulturelle Durchdringung von Volkswirtschaften, Gesellschaften und
politisch-kulturellen Gemeinschaften.
Moderne Staaten und gesellschaftliche Ordnungen sind also keine abge
schlossenen Einheiten mit undurchlässigen Grenzen. In vielen Politikfeldern
verschwimmen Innen und Außen. Terrorismus, Drogen- und Menschenhandel,
Prostitution und Glücksspiel, Steuerhinterziehung und andere Delikte werden
häufig Grenzen und Kontinente überschreitend organisiert. Diese transnationale
Dimension wird bei dem "im großen Stile agierenden Verbrechen" teils bereits
als "konstitutives Merkmal" bezeichnet (Meier-Weiser u.a. 1999: 11).
Europäisierung der Politik innerer Sicherheit 9
Abbildung 2: Verschwimmende Trennung von Innen und Außen
Traditionelle EU-Vertrag Traditionelle
Innenpolitik Außenpolitik
Innenpolitik Gemeinsame Außenpolitik
Kriminalpoli- Innen- und sicherheits-
tik J ustizpo litik und Verteidi-
J ustizpo litik Terrorismus- gungspolitik
Prävention bekämpfung Bündnispoli-
tik
Die Europäische Union setzt als supranationales Gebilde ebenfalls einen immer
konkreteren Handlungsrahmen für nationale Politik. Sie bildet den Bezugsrah
men für die Integrationsforschung, die Europäisierung meist als Prozess der
Verlagerung von politischen Entscheidungen von der nationalen auf die europäi
sche Ebene versteht oder als Neujustierung der Entscheidungsmuster und
-prozesse im europäischen Mehrebenensystem. Die europäische Einigung wird
als ein Prozess der Institutionenbildung auf europäischer Ebene begriffen, in
dessen Verlauf immer weitere Bereiche der Politik entweder vergemeinschaftet
oder durch Regierungszusammenarbeit geregelt werden (Diman 1994). Die insti
tutionellen Neuerungen, Verfahrensregeln und Politikbereiche, die die Verträge
von Maastricht und Amsterdam einführten, standen dabei im Vordergrund. Ana
lysiert wurde das Entstehen eines besonderen Typs von governance (Kohl er
Koch/Edler 1998: 170).
Europäisierung wird häufig vor allem als "negative Integration" verstanden
(Scharpf 1998): Europäische Normensetzung schränkt in diesem Verständnis die
Handlungs- und Gestaltungsspielräume der Staaten durch den Ausschluss be
stimmter Entscheidungen ein. Dies trifft vor allem für den Bereich des Binnen
marktes und seiner Ausgestaltung zu. Positive Integration hingegen bedeutet,
dass die europäische Politik detaillierte Vorgaben für die Ausrichtung der natio
nalen Politik macht; sie beinhaltet die Schaffung neuer bzw. die Veränderung
bestehender Institutionen und, wie auch immer geartete, Kontrolle dieses neuen
institutionellen Zusammenhangs (Jachtenfuchs 1998: 239). Die Vielfalt und
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Unübersichtlichkeit europäischer Politik stellt einfache Ursache-Wirkungs
Zusammenhänge jedoch infrage.
Bereits mit der "Einheitlichen Europäischen Akte" drückten die Teilneh
merländer den Wunsch aus, eine politische Union Europas zu erreichen, also
über eine Wirtschaftsgemeinschaft hinaus einen neuen Typus des Herrschafts
verbundes von Staaten zu kreieren (Art. 10 EG-Vertrag; RS. C-2/88 (Zwartveld),
Slg. 1990, S. 1-3365). Er ist mehr als ein Staatenbund, weil seine Regelungs
kompetenzen weit in die angestammten Felder nationalstaatlicher Souveränität
hineinreichen, etwa im vergemeinschafteten Bereich der Justiz- und Innenpolitik,
gleichzeitig aber kein Bundesstaat, weil seine Mitglieder ihre völkerrechtliche
Staatsqualität nicht verlieren (BVerfGE 89, 155: 156; 184). In vielen Bereichen
hat europäisches Recht heute Vorrang vor nationalem Recht. Der EWG-Vertrag
und die ihm folgenden völkerrechtlichen Verträge schufen als primäres Gemein
schaftsrecht de facto europäisches Verfassungsrecht, noch bevor ein einheitlicher
Text einer europäischen Verfassungsurkunde existierte.
Der in Maastricht und Amsterdam eingeschlagene Weg indiziert, dass auch
eine im nationalen Rahmen operierende Sicherheitspolitik nicht mehr als ausrei
chend und Erfolg versprechend angesehen wird. Den Kern der Politik innerer
Sicherheit bilden heute die "dritte Säule" des Maastricht-Vertrages, das Schen
gen-Abkommen und Europol (siehe den Beitrag Europa und die Politik der inne
ren Sicherheit). Policy-Kooperation und Integration dienen hier dazu, regional
übergreifende Herausforderungen zu verarbeiten, d.h. deren Wirkungsweise
gezielt zu beeinflussen bzw. zu steuern, ähnlich wie bei der Einrichtung des
europäischen Binnenmarkts (Milward 1999; Streek 1996: 306). Damit entstand
eine sich tendenziell ausweitende Zone der Kooperation und Integration, die
zwischen äußerer und innerer Sicherheit im klassischen Sinne angelagert ist, und
es wird ein Aufgabenfeld angetastet, das seit der Entwicklung der modernen
Staatswesen als Kernbereich staatlicher Machtausübung angesehen worden war.
Nach Maastricht gab es zwar einerseits mit dem gemeinsamen Binnen
markt, der Wirtschafts- und Währungsunion, der gemeinsamen Außenpolitik und
der wachsenden Zusammenarbeit im Bereich der inneren Sicherheit einen neuen
massiven Schub in Richtung einer immer engeren (institutionellen) Union der
Völker Europas. Andererseits überforderten diese weit reichenden Ziele, wie
einzelne nationale Referenda zum Maastricht-Vertrag gezeigt haben, viele Bür
ger in den Mitgliedsländern und fachten unter den politischen Eliten eine Debatte
über die Zukunft der europäischen Nationalstaaten an. Im Zuge der Integration
steht daher gerade auch die Politik innerer Sicherheit in einem Spannungsver
hältnis nationalstaatlicher und gemeinschaftlicher Sicherheitskonzepte und Ver
fahren.