Estudios de caso para la investigación y el aprendizaje sobre buenas prácticas en la gerencia social

265 Pages·2006·4.15 MB·Spanish

Estudios de caso para la
Mediante la publicación de este conjunto de tres (3) estudios de caso
sobre buenas prácticas de gerencia social, el Programa INDES-Gua- investigación y el aprendizaje
temala cumple, por un lado, con un mandato institucional establecido
en la Cooperación Técnica, y, por otro lado, desea contribuir con este sobre buenas prácticas en la
aporte a un mejor conocimiento de la labor que desarrollan los gerentes sociales en el
país y en la región, así como a la generación de aprendizajes aplicables a la labor de
gerencia social
gestión de los programas sociales.
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Complementan el libro, la introducción, realizada por Di Virgilio y la “Guía práctica r
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Barzelay y Cortázar. dis
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Francisco Mezones
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(autor y editor)
con:
Javier Moro
Miguel Vera
Instituto Nacional de
Instituto Interamericano Real Ministerio Banco Interamericano Administración Pública Ekaterina Parrilla
para el Desarrollo Social De Asuntos Exteriores de Desarrollo
EL CASO DEL PROGRAMA NACIONAL DE EDUCACIÓN BILINGÜE
PREFACIO
Con especial agrado presento esta publicación que recoge el producto
de investigaciones de los docentes del Programa INDES-Guatemala,
transformadas en estudios de caso sobre buenas prácticas de gerencia social.
En el INDES propiciamos este tipo de investigación aplicada, conscientes
como estamos de que la escasez de estudios sobre el proceso gerencial en el
ámbito de las políticas y programas sociales dificulta no sólo las labores de
formación en gerencia social que se desarrollan en la región, de las cuales
somos pioneros, sino también los esfuerzos por mejorar las prácticas
gerenciales de quienes son responsables de la marcha de los programas sociales
en la región.
Los estudios de caso que recoge esta compilación editada por el
Programa INDES-Guatemala, fueron elaborados a partir de experiencias
guatemaltecas relevantes para la gerencia social y, creemos, con posibilidad
de reconocer prácticas relevantes para otros países de la región. Con su
publicación pretendemos contribuir al fortalecimiento de los esfuerzos de
formación que desarrollan universidades y centros de capacitación, tanto en
el país de origen de las experiencias, Guatemala, como en los demás países
de la región; complementariamente, a que los gerentes sociales comprendan
mejor, tanto el complejo contexto sociopolítico y organizativo en el cual deben
actuar, como los procesos gerenciales en que están involucrados, extrayendo
aprendizajes aplicables a su labor.
Quiero expresar mis felicitaciones al equipo de docentes del INDES en
Guatemala por este aporte y agradecer a las instituciones y personas que
mediante sus contribuciones hicieron posible su elaboración; al Real Ministerio
de Asuntos Exteriores de Noruega quien ha proporcionado el financiamiento
para el Programa y al Instituto Nacional de Administración Pública, INAP,
institución coejecutora del Programa. A todas aquellas instituciones
gubernamentales y no gubernamentales de Guatemala que aportaron
información y permitieron que los docentes analizaran las experiencias; a
todas las personas que accedieron ser entrevistados y aportar sus visiones
sobres los hechos relatados.
Nora Rey de Marulanda
Directora del INDES
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LA INCORPORACIÓN TRANSVERSAL DE LA EDUCACIÓN BILINGÜE E
INTERCULTURAL EN LA EDUCACIÓN PÚBLICA EN GUATEMALA
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EL CASO DEL PROGRAMA NACIONAL DE EDUCACIÓN BILINGÜE
PRESENTACIÓN
Mediante la publicación de este conjunto de tres (3) estudios de caso
sobre buenas prácticas de gerencia social, el Programa INDES-Guatemala
cumple, por un lado, con un mandato institucional establecido en la
Cooperación Técnica, y, por otro lado, desea contribuir con este aporte a un
mejor conocimiento de la labor que desarrollan los gerentes sociales en el
país y en la región, así como a la generación de aprendizajes aplicables a la
labor de gestión de los programas sociales. De manera particular, los estudios
que acá presentamos están dirigidos a fortalecer los esfuerzos de capacitación
que desarrollarán las universidades y centros de capacitación en Guatemala,
desafiados con la sostenibilidad de la capacitación en gerencia social realizada
por el Programa.
Los estudios de caso que contiene la presente publicación fueron
construidos a partir de la “Guía Práctica para la Elaboración de Estudios de
Caso sobre Buenas Prácticas en Gerencia Social”, elaborada por Michael
Barzelay y Juan Carlos Cortázar quienes proponen un marco metodológico y
analítico para el estudio de las prácticas en gerencia social; la misma forma
parte de esta publicación como Capitulo IV. El marco ofrece a los investigadores
en gerencia social un enfoque e instrumentos metodológicos que permiten
una comprensión detallada e integral de las prácticas gerenciales, así como
extraer lecciones a partir de experiencias concretas de gerencia social.
El libro está constituido por ambos insumos, casos y guía, además de
una sección introductoria y pretende abonar a la investigación y a la formación
en gerencia social, en la medida en que provee herramientas metodológicas
para su indagación y resultados concretos de investigación en ese campo de
conocimiento que aspiran ser utilizados en actividades de capacitación y
formación en gerencia social. A tal fin, los programas son desglosados,
indagados y escudriñados para echar luz sobre las actividades, rutinas y
decisiones que se integran en procesos más amplios y complejos de gestión y/
o evaluación de programas y políticas.
En términos generales, los estudios aquí presentados se focalizan en
el desarrollo y la operación de prácticas de gestión y evaluación orientadas a
la promoción del desarrollo social, en el marco de organizaciones y programas
sociales en Guatemala. Son casos de investigación a partir de los cuales es
posible construir múltiples casos de enseñanza.
En la sección Introductoria, Di Virgilio nos induce en los elementos
conceptuales de las prácticas gerenciales y cómo, a partir de su estudio, se
genera conocimientos sistematicos que permiten comprender, no sólo la
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LA INCORPORACIÓN TRANSVERSAL DE LA EDUCACIÓN BILINGÜE E
INTERCULTURAL EN LA EDUCACIÓN PÚBLICA EN GUATEMALA
operación en sí de las prácticas, sino una cultura, unas actitudes, un saber
ser y hacer en los que se inscribe la gestión motivo de estudio de los
investigadores. Rescata Di Virgilio el propósito de este tipo de investigaciones,
en la producción de información que permita repensar los problemas que
emergen en la gestión y en la evaluación de políticas y programas, y su utilidad
como insumo para el desarrollo de otras políticas y otros programas. Desde
esta perspectiva, Di Virgilio identifica como cada estudio en particular
contribuye a la comprensión de los procesos organizativos, sociales, políticos
y técnicos que condicionan la gestión y la evaluación de programas y políticas
y cómo, a partir del conocimiento generado, contribuye al desarrollo de
competencias de gerencia social.
El primer caso, realizado por Mezones y Parrilla, se centra en el análisis
de una práctica de gestión participativa de proyectos comunitarios a través
de los cuales los pobladores se organizan, definen prioridades, planifican y
ejecutan proyectos de inversión social. Dicha práctica se inscribe en el marco
de la experiencia del Programa DECOPAZ - Programa de Desarrollo Comunitario
para la Paz. Estudiar dicha experiencia resulta relevante porque permite
comprender un tipo específico de práctica gerencial: las prácticas
participativas de gestión de proyectos de inversión social. Los autores estudian
dicha experiencia como un medio para comprender por qué determinadas
prácticas de gestión participativas pueden verse seriamente debilitadas cuando
no se adecúan a las características de la población y del entorno en el cual se
pretenden desarrollar. De este modo, el caso no se agota en la singularidad
de la experiencia de DECOPAZ, sino que ofrece un estudio del proceso de
desarrollo de la práctica de gestión participativa de proyectos, buscando
mostrar cómo las prácticas de participación social en comunidades de base
pueden (o no) lograr viabilidad.
El segundo caso, realizado por Moro, se centra en el análisis de una
práctica de transversalización de una política como es la educación bilingüe
e intercultural, en el sub sistema educativo de gestión estatal. El autor se
pregunta cómo los arreglos institucionales contribuyen (o no) a transverzalizar
con efectividad determinados lineamientos de política pública y a través de
qué instrumentos es posible instalar dichos contenidos. Para ello estudia la
experiencia desarrollada en relación a la educación bilingüe e intercultural
en Guatemala. La experiencia es importante en la medida en que permite
comprender el funcionamiento de las prácticas de transversalización de
lineamientos, contenidos, objetivos y metodologías específicas en el Estado.
A través del estudio de la experiencia, Moro logra mostrar por qué
determinadas prácticas de transversalización en el marco de las que “se
deciden intervenciones y se destinan recursos”, no se agotan en procedimientos
técnico-administrativos sino antes bien constituyen procesos “de carácter
eminentemente político, donde suelen intervenir una multiplicidad de actores
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EL CASO DEL PROGRAMA NACIONAL DE EDUCACIÓN BILINGÜE
con intereses, perspectivas y capacidades diferentes”. Asimismo, logra mostrar
cómo su incorporación a la agenda de gobierno no garantiza una voluntad
política permanente para impulsarlas, ni una coalición de actores permanente
capaz de llevarlas a cabo. La implantación de contenidos transversales de
política “es un proceso dinámico que abarca una sucesión de decisiones de
distintos niveles y alcances, en ámbitos de conflicto con relaciones de fuerza
cambiantes”.
Vera, por último, analiza una práctica escasamente indagada en la
investigación sobre gerencia social: la práctica de uso (o no) de información
generada en el marco de procesos de monitoreo y evaluación. El autor se
interroga sobre los factores que inciden en el uso, a nivel gerencial, de la
información generada a través del monitoreo y la evaluación de programas y
políticas. Para responder a su pregunta, Vera analiza la experiencia de un
programa educativo guatemalteco: El Programa Nacional de Autogestión para
el Desarrollo Educativo (PRONADE). El PRONADE resulta una experiencia idónea
para avanzar en el desarrollo del interrogante planteado en la medida en que
“cuenta con una serie de datos, informes y evaluaciones rigurosas, muchas
de ellas conocidas a nivel internacional […] y es un programa que pervivió
durante varias gestiones de gobierno [que] fue cambiando su forma de
implementación sin quedar claro cuál puede haber sido el peso de la
información en dicho cambio”.
Al mismo tiempo que aportar a mejorar las labores de formación en
gerencia social estos estudios tienen por objetivo mejorar las prácticas
gerenciales de quienes son responsables de la marcha de los programas
sociales. Los análisis efectuados de las tres situaciones, dan muestra de la
complejidad de los procesos gerenciales dejando en evidencia el contexto
dentro del cual deben actuar los gerentes sociales. De esta manera, procuran
extraer, en lo posible, aprendizajes aplicables a su labor.
Nuestra aspiración es que estos estudios resulten de utilidad tanto
para quienes tienen responsabilidades gerenciales en los programas sociales
de Guatemala y de la región como para los investigadores y docentes
interesados en la gerencia social.
Francisco Mezones
Coordinador Residente
Programa INDES-Guatemala
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LA INCORPORACIÓN TRANSVERSAL DE LA EDUCACIÓN BILINGÜE E
INTERCULTURAL EN LA EDUCACIÓN PÚBLICA EN GUATEMALA
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EL CASO DEL PROGRAMA NACIONAL DE EDUCACIÓN BILINGÜE
INTRODUCCIÓN
LOS ESTUDIOS DE CASO COMO ESTRATEGIA DE
INVESTIGACIÓN ORIENTADA A LA DOCENCIA
María Mercedes Di Virgilio
Este libro reúne los estudios de caso desarrollados por docentes del
Programa INDES Guatemala, Francisco Mezones (con la colaboración de
Ekaterina Parrilla), Javier Moro y Miguel Vera quienes, a través de la
metodología propuesta por Barzelay y Cortazar incluida como anexo en este
volumen, avanzan en el análisis de experiencias desarrolladas en Guatemala,
a las que se acercaron en el marco de su inserción en el Programa INDES-
Guatemala. Por su parte, Barzelay y Cortazar aportan la guía metodológica
para el estudio de prácticas gerenciales en el sector social, realizada por
iniciativa del INDES en Washington.
A través de ambos insumos – casos y guía --, el libro pretende abonar
a la investigación y a la formación en gerencia social, en la medida en que
provee herramientas metodológicas para su indagación y resultados concretos
de investigación en ese campo de conocimiento, que aspiran ser utilizados en
actividades de capacitación y formación en gerencia social.
A tal fin, los programas son desglosados, indagados y escudriñados
para echar luz sobre las actividades, rutinas y decisiones que se integran en
procesos más amplios y complejos de gestión y/o evaluación de programas y
políticas.
Cabe aclarar que las experiencias que sirven de base al desarrollo de
los estudios de caso que aquí se presentan, interesan, no tanto por su valor
intrínseco, sino porque permiten comprender aspectos generales del proceso
de gestión de las políticas y programas sociales. De este modo, los programas
seleccionados operan como “excusa” para estudiar prácticas gerenciales de
gestión y de evaluación.
En este marco, el camino seguido por los autores es el de los estudios
de caso instrumentales, en los cuales el análisis de una experiencia singular
tiene sentido en la medida en que permite responder a una inquietud, pregunta
o problemática que excede la experiencia en cuestión (Stake, 1995:3)1. Si
bien, un estudio de caso instrumental va más allá del valor intrínseco de la
experiencia, requiere del análisis de la misma para generar conocimiento y
aprendizaje sobre preguntas o temas que permitan desarrollar un cuerpo
1 Citado en Barzelay y Cortazar , en este volumen.
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LA INCORPORACIÓN TRANSVERSAL DE LA EDUCACIÓN BILINGÜE E
INTERCULTURAL EN LA EDUCACIÓN PÚBLICA EN GUATEMALA
sistemático de conocimiento profesional. En este sentido, analizar la
experiencia singular es un medio o instrumento para contribuir al desarrollo
del campo de la gerencia social (Barzely y Cortazar, en este volumen).
¿CUÁLES SON LAS PROBLEMÁTICAS, DEL CAMPO DE LA GERENCIA SOCIAL,
QUE SE ABORDAN EN LOS ESTUDIOS DE CASO?
En términos generales, los estudios aquí presentados se focalizan en
el desarrollo y la operación de prácticas de gestión y evaluación orientadas a
la promoción del desarrollo social (Mokate y Saavedra, 2005:2), en el marco
de organizaciones y programas sociales en Guatemala.
El trabajo de Mezones y Parrilla (en este volumen) se centra en el
análisis de una práctica de gestión participativa de proyectos comunitarios a
través de los cuales los pobladores se organizan, definen prioridades, planifican
y ejecutan proyectos de inversión social. Dicha práctica se inscribe en el
marco de la experiencia del Programa DECOPAZ - Programa de Desarrollo
Comunitario para la Paz. Estudiar dicha experiencia resulta relevante porque
permite comprender un tipo específico de práctica gerencial: las prácticas
participativas de gestión de proyectos de inversión social. Los autores estudian
dicha experiencia como un medio para comprender por qué determinadas
prácticas de gestión participativas pueden verse seriamente debilitadas cuando
no se adecuan a las características de la población y del entorno en el cual se
pretenden desarrollar. De este modo, el caso no se agota en la singularidad
de la experiencia de DECOPAZ, sino que ofrece un estudio del proceso de
desarrollo de la práctica de gestión participativa de proyectos, buscando
mostrar cómo las prácticas de participación social en comunidades de base
pueden (o no) lograr viabilidad.
Moro (en este volumen), por su parte, se centra en el análisis de una
práctica de transversalización de una política como es la educación bilingüe
e intercultural, en el sub sistema educativo de gestión estatal. El autor se
pregunta cómo los arreglos institucionales contribuyen (o no) a transverzalizar
con efectividad determinados lineamientos de política pública y a través de
qué instrumentos es posible instalar dichos contenidos. Para ello estudia la
experiencia desarrollada en relación a la educación bilingüe e intercultural
en Guatemala. La experiencia es importante en la medida en que permite
comprender el funcionamiento de las prácticas de transversalización de
lineamientos, contenidos, objetivos y metodologías específicas en el Estado.
A través del estudio de la experiencia, Moro logra mostrar por qué determinadas
prácticas de transversalización en el marco de las que “se deciden
intervenciones y se destinan recursos”, no se agotan en procedimientos técnico-
administrativos sino antes bien constituyen procesos “de carácter
eminentemente político, donde suelen intervenir una multiplicidad de actores
con intereses, perspectivas y capacidades diferentes”. Asimismo, logra mostrar
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EL CASO DEL PROGRAMA NACIONAL DE EDUCACIÓN BILINGÜE
cómo su incorporación a la agenda de gobierno no garantiza una voluntad
política permanente para impulsarlas, ni una coalición de actores permanente
capaz de llevarlas a cabo. La implantación de contenidos transversales de
política “es un proceso dinámico que abarca una sucesión de decisiones de
distintos niveles y alcances, en ámbitos de conflicto con relaciones de fuerza
cambiantes” (Moro, en este volumen).
Vera (en este volumen), por último, analiza una práctica escasamente
indagada en la investigación sobre gerencia social: la práctica de uso (o no)
de información generada en el marco de procesos de monitoreo y evaluación.
El autor se interroga sobre los factores que inciden en el uso, a nivel gerencial,
de la información generada a través del monitoreo y la evaluación de programas
y políticas. Para responder a su pregunta, Vera analiza la experiencia de un
programa educativo guatemalteco: El Programa Nacional de Autogestión para
el Desarrollo Educativo (PRONADE). El PRONADE resulta una experiencia idónea
para avanzar en el desarrollo del interrogante planteado en la medida en que
“cuenta con una serie de datos, informes y evaluaciones rigurosas, muchas
de ellas conocidas a nivel internacional […] y es un programa que pervivió
durante varias gestiones de gobierno [que] fue cambiando su forma de
implementación sin quedar claro cuál puede haber sido el peso de la
información en dicho cambio” (Vera, en este volumen).
Las prácticas gerenciales analizadas en el marco de los estudios de
caso constituyen prácticas de referencia de la gerencia social; es decir,
situaciones (Perreneaud, 1994) con las cuales los gerentes sociales se involucran
a diario y en el marco de las cuales movilizan (o deben movilizar) competencias,
conocimientos y saberes específicos.
Es posible pensar que en el contexto de las prácticas de referencia,
que se analizan en los estudios de caso, los gerentes sociales ensayan métodos
específicos para dar respuesta a situaciones problemáticas y/o para generar
resultados valiosos. De este modo, generar conocimientos sistemáticos sobre
cómo se desarrollan y operan las prácticas de gestión permite comprender,
no sólo la operación en sí, sino una cultura, un habitus, unas actitudes, un
saber ser y hacer en los que se inscribe dicha práctica de gestión. Estas prácticas
de referencia permiten, también, comprender y reflexionar sobre los cursos
de acción y de decisión seguidos por los actores involucrados en su desarrollo
(entre ellos los propios gerentes), entender sus fracasos, anticipar otros cursos
de acción posibles, etc. Es decir, permiten vincular esquemas de acción y
decisión, competencias que se ponen en juego y problemas que se intentan
resolver (se resuelvan efectivamente o no).
La identificación y el análisis de las situaciones o prácticas sociales de
referencia de la gerencia social, resultan un aspecto crítico de la capacitación
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