Ergebnisorientierte Führung in Politik und Verwaltung: Ein integratives Modell

319 Pages·1999·8.84 MB·German

by  Markus Kückelhaus (auth.)

Unternehmensführung & Controlling
Markus Kückelhaus
Ergebnisorientierte
Führung in Politik
und Verwaltung
Ein integratives Modell
Kückelhaus
Ergebnisorientierte Führung in Politik und Verwaltung
GABLER EDITION WISSENSCHAFT
Unternehmensführung & Controlling
Herausgegeben von
Universitätsprofessor Dr. Wolfgang Becker
Otto-Friedrich-Universität Bornberg
und Universitätsprofessor Dr. Jürgen Weber
Wissenschaftliche Hochschule für Unternehmens
führung (WHU} - Otto-Beisheim-Hochschule
Die Schriftenreihe präsentiert Ergebnisse der betriebswirtschaftliehen
Forschung im Themenfeld Unternehmensführung und Controlling. Die
Reihe dient der Weiterentwicklung eines ganzheitlich geprägten
Management-Denkens, in dem das Controlling als übergreifende
Koordinationsfunktion einen für die Theorie und Praxis der Führung
zentralen Stellenwert einnimmt.
Markus Kückelhaus
Ergebnisorientierte
Führung in Politik
und Verwaltung
Ein integratives Modell
Mit einem Geleitwort
von Prof. Dr. Jürgen Weber
Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH
Die Deutsche Bibliothek -CIP-Einheitsaufnahme
Kuckelhaus, Markus:
Ergebnisorientierte Fuhrung in Politik und Verwaltung : ein integratives Modell
1 Markus Kuckelhaus. Mit einem Geleitw. von Jurgen Weber.
• Wiesbaden : Dt. Univ. ·Veri. ; Wiesbaden : Gabler, 1999
(Gabler Edition Wissenschaft : Unternehmensfuhrung & Controlling)
Zugl.: Koblenz, Wiss. Hochsch. fur Unternehmensfuhrung, Diss., 1999
ISBN 978-3-8244-7008-2
Alle Rechte vorbehalten
© Springer Fachmedien Wiesbaden 1999
UrsprOnglich erschienin bei Deutscher Universităts·Verlag GmbH, Wiesbaden, 1999
Lektorat: Ute Wrasmann 1 Annegret Eckert
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Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Na·
men im Sinne der Warenzeichen· und Markenschutz·Gesetzgebung als frei zu betrachten wăren
und daher von jedermann benutzt werden durften.
ISBN 978-3-8244-7008-2 ISBN 978-3-663-08476-1 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-663-08476-1
Geleitwort V
Geleitwort
Versuche, die Effizienz und Effektivität staatlichen Handeins zu verbessern, durchziehen die
Geschichte, seit es eine bewußte Auseinandersetzung mit Rolle und Funktion des Staates gibt.
Einen wesentlichen Durchbruch erhielten diese Bemühungen Anfang dieses Jahrhunderts durch
die Arbeiten von Max Weber, der einen wesentlichen Anteil an der Konzeptionierung dessen
hatte, was wir heute als Bürokratie bezeichnen. Nach Jahrzehnten des Erfolgs zeigen sich je
doch immer größere Schwächen der konditionalen bürokratischen Steuerung. Dynamik und
Komplexität sowie die daraus resultierende Unsicherheit sind für Staatsaktivitäten ebenso wenig
Fremdworte geblieben wie Ratings der Finanzmärkte und Wettbewerb von Staaten und Wirt
schaftsräumen. Der Staat ist in Folge dieser Entwicklungen mit Steuerungsbedingungen kon
frontiert, die Unternehmen in Märkten schon lange kennen und die darauf zumeist mit einer
finalen, ergebnisbezogenen Steuerung reagiert haben (Koordination durch Programme versus
Koordination durch Pläne). Insofern verwundert es nicht, daß seit langem die Forderung erho
ben wird, staatliche Institutionen untemehmerisch(er) zu führen, verbunden mit neuen Instru
menten (Doppische Buchhaltung versus Kameralistik, Prozeßkostenrechnung, strategische Pla
nungsverfahren u.a.m.), neuen Strukturen (z.B. Neues Steuerungsmodell, Dezentralisierung)
und auch neuen Begriffen (New Public Management, Politikcontrolling u.v.a.m.). Allerdings
blieben diese Ansätze in der deutschen Verwaltungspraxis weitgehend ungehört und/oder mit
dem pauschalen Argument der mangelnden Übertragbarkeit generell unwirksam.
International gesehen hat sich in den letzten Jahren in einigen Ländern dagegen geradezu ein
Paradigmenwechsel vollzogen. Allem voran das Beispiel Neuseeland zeigt, daß die konse
quente Umsetzung ergebnisbezogener Steuerung auch im spezifischen Kontext öffentlicher
Leistungserstellung sowohl mit der Intention bisheriger staatlicher Grundprinzipien (z.B.
Rechtsgebundenheit, Gleichbehandlung) vereinbar ist, als sie auch zu einer geradezu dramati
schen Steigerung von Effektivität und Effizienz führt. Wie bei jeder praktischen Entwicklung
zeugen jedoch die unter dem Stichwort des New Public Managements extrahierten und zu
sammengefaßten Reformelemente wenig theoretische Geschlossenheit. Und genau hier setzt die
Arbeit von Kückelhaus an. "Die vorliegende Arbeit verfolgt das Ziel, diese Lücke zu schließen
und ein integratives Konzept staatlicher Steuerung zu entwerfen. .. . Im Mittelpunkt steht dabei
die Fragestellung, wie Führungsfunktionen gestaltet und koordiniert werden müssen, um der
Forderung einer verstärkten Ziel- und Ergebnisorientierung staatlichen Handeins zu entspre
chen" (S. lf.). Die Arbeit steht damit in der Traditionzweier Forschungslinien des Lehrstuhls
Controlling & Logistik: zum einen in der des Versuchs, ein Controlling in öffentlichen Unter
nehmen und Verwaltungen zu gestalten und an die spezifischen Kontextbedingungen anzu
passen (dies war schon Gegenstand meiner Antrittsvorlesung an der WHU im Jahr 1986), zum
anderen in der Tradition des Programms, eine handlungsorientierte Führungstheorie zu entwer
fen. Für erstere Forschungslinie bildet die vorliegende Dissertation einen ganz erheblichen Er
kenntnisfortschritt, für letztere trotz des vorherrschenden Ansatzes der Übertragung einen
wichtigen Impuls zur Weiterentwicklung.
VI Geleitwort
Insgesamt liegt mit der Arbeit von Kückelhaus eine hervorragende Arbeit vor. Sie verbindet
volkswirtschaftliche und verwaltungswissenschaftliche Erkenntnisse mit einer strikt betriebs
wirtschaftlichen Perspektive. Den damit verbundenen hohen Anforderungen an die Breite und
Tiefe der Wissensbasis wird Kückelhaus voll gerecht, was sich u.a. auch an der Fülle verar
beiteter Literatur zeigt. Der Gedankengang der Arbeit ist konsistent und präzise. Die Übertra
gung des handlungstheoretischen Führungsansatzes auf staatliche Führung ist überzeugend
gelungen. Er ermöglicht eine Systematisierung der zu lösenden Teilprobleme und der bisher für
diese erarbeiteten Lösungen, die in ihrer Stringenz und ordnenden Kraft deutlich über den bis
herigen Stand der Forschung hinausgeht. Eigene Lösungsvorschläge finden sich in der Arbeit
nur kursorisch. Dies ist Kückelhaus allerdings keinesfalls als Schwäche anzulasten, sondern
logische Folge jedes Ordnungsansatzes. Die Dissertation liefert in vielfältiger Weise Ansatz
punkte für weitergehende Forschung; sie kann die Basis eines eigenen Forschungsprogramms
bilden.
Den Ansprüchen der WHU der Internationalität und des Praxisbezugs wird die Arbeit von
Kückelhaus ebenfalls in hohem Maße gerecht. Das Fallbeispiel Neuseeland dient ihm weniger
dazu, den theoretischen Gehalt der Arbeit zu erhöhen, sondern primär zur Veranschaulichung
und zum Beleg der praktischen Urnsetzbarkeit seiner theoretischen Ideen. Der Forschungsauf
enthalt "vor Ort" macht sich in der tiefen Kenntnis des Neuseeländischen Modells bemerkbar,
das in dieser Geschlossenheit in der deutschsprachigen Literatur beschrieben bislang nicht vor
lag. Jeder, der daran zweifelt, daß eine ergebnisorientierte Steuerung des Staates an den Spezi
fika staatlicher Funktion scheitert, wird eines Besseren belehrt. Wer den staatlichen Reformun
willen in Deutschland kennt, wird nach dem Studium der Dissertatio.n deshalb noch unruhiger
und zorniger.
Prof. Dr. Jürgen Weber
Vorwort vn
Vorwort
"Der Staatsmann muß die Dinge rechtzeitig herannahen sehen und sich darauf einrichten. Ver
säumt er das, so kommt er mit seinen Maßregeln meist zu spät". Betrachtet man die nach wie
vor dominante regelorientierte Steuerungsform im Politisch-Administrativen-System Deutsch
lands, dann zeigt sich, daß diese Aussage Bismarcks in heutiger Zeit noch aktuell ist. Selbst
breit angelegte Reformbemühungen nach dem Modell des "New Public Management" haben an
der Anwendung des Webersehen Modells legal-bürokratischer Herrschaft, welches als kon
textspezifische Lösung der sich herausbildenden öffentlichen Strukturen zu Beginn dieses Jahr
hunderts konzipiert war, nur wenig geändert.
Die Schwierigkeiten der Veränderung staatlicher Steuerungsmechanismen konnte ich aus meiner
Tätigkeit als Berater für die CTcon GmbH über die Begleitung von Reformprozessen auf
kommunaler Ebene selbst erfahren. Als zentrales Problem zeigte sich die einseitige Fokussie
rung auf Veränderungen der Verwaltung, ohne gleichzeitig die Notwendigkeit der Umgestal
tung des übergeordneten politischen Führungssystems zu berücksichtigen. Diese Erfahrungen
waren ein wesentlicher Anstoß, mich im Rahmen meiner Tätigkeit am Lehrstuhl für Betriebs
wirtschaftslehre, insbesondere Controlling und Logistik an der Wissenschaftlichen Hochschule
für Unternehmensführung (WHU) Koblenz, wissenschaftlich mit dieser Problernstellung aus
einanderzusetzen. Das Ergebnis ist die vorliegende Arbeit, die im Juni 1999 als Dissertation
angenommen wurde. Sie stellt ein theoretisch hergeleitetes, integratives staatliches Führungs
konzept dar und zeigt über praxeologische Aussagen zur Gestaltung staatlicher Steuerung An
satzpunkte zur Bewältigung bestehender Steuerungsdefizite auf.
Nun ist das Gelingen dieser Arbeit nicht nur meiner eigenen Person zuzuschreiben, vielmehr
will ich an dieser Stelle all denjenigen danken, die mich auf dem Weg dorthin begleitet und un
terstützt haben. An erster Stelle gilt dieser Dank meinem akademischen Lehrer und Doktorvater,
Prof. Dr. Jürgen Weber. Seine konstruktiven fachlichen Anregungen und die von ihm geprägte
vertrauensvolle Lehrstuhlkultur haben nicht nur wesentlichen Einfluß auf den Erfolg der Arbeit
gehabt, vielmehr haben sie auch dazu beigetragen, daß mir die Zeit am Lehrstuhl in unver
gleichlich positiver Erinnerung bleiben wird. Darüber hinaus möchte ich Prof. Dr. Peter Jost für
die engagierte Übernahme des Zweitgutachtens danken.
Die Arbeit ist weiterhin stark geprägt durch die Erfahrungen, die ich im Rahmen eines vier
monatigen Forschungsaufenthaltes in Neuseeland sammeln konnte. Das Beispiel Neuseeland
zeigt, daß staatliche Strukturen nicht unumstößlich sondern auch bewußt veränderbar sind,
wenn das politische Commitment hierzu vorhanden ist. Die zahlreichen Diskussionen mit den
Verantwortlichen im Politisch-Administrativen-System haben die Arbeit sehr befruchtet. Be
sonderer Dank gilt meinen akademischen Mentoren an der Victoria University of Wellington,
Prof. Ian Ball und Prof. Tony van Zijl, für ihre fachliche und persönliche Betreuung. Daneben
möchte ich besonders Max Currie, James Duncan und Kate Harvey-Green für ihre freund
schaftliche Aufnahme in einem fremden Land danken.
VIII Vorwort
Auch viele Gespräche und Diskussionen mit Kollegen von der WHU haben zur Entwicklung
der Arbeit beigetragen. Allen Beteiligten möchte ich für ihre Anregungen danken. Die fort
schreitende fachliche Vertiefung im Rahmen der Erstellung einer wissenschaftlichen Monogra
phie führt allerdings zwangsläufig dazu, daß die Anzahl der Sparringspartner im Zeitablauf
abnimmt. Besonderer Dank gilt aus diesem Grund Malte Brette), Christian Langer und Bernd
Peltzer, die auch in der Endphase der Dissertation als wertvolle Gesprächspartner zur Verfü
gung standen.
Den entscheidenden Beitrag zum Gelingen dieser Arbeit hat allerdings das engste persönliche
Umfeld geleistet. Ohne die ausgleichende Wirkung meiner Freunde und Familie wären die Hö
hen und Tiefen der Promotionszeit nicht leicht zu bewältigen gewesen. Mein besonderer Dank
gilt Sirnone für ihre emotionale Unterstützung in guten und schlechten Zeiten. Abschließend
möchte ich meinen Eltern danken, die mich auf meinem gesamten Lebensweg begleitet und
gefördert haben. Thnen ist dieses Buch in Liebe und Dankbarkeit gewidmet.
Markus Kückelhaus
Inhaltsverzeichnis IX
Inhaltsverzeichnis
Abbildungsverzeichnis •••.••.••.•••.•.••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• XIII
Abkürzungsverzeichnis• ••••••••.••.•••••••••.•.••.•••••••••••••••••••••••••••••••• X V
1 Einleitung .......................................................................... 1
1.1 Problemstellung und Zielsetzung ................................................................ 1
1.2 Forschungsmethodik und Autbau der Untersuchung ......................................... 2
2 Staatliche Steuerungsdefizite und New Public Management •.•••••••.••.•••••• 5
2.1 Defizite staatlicher Steuerung ..................................................................... 5
2.1.1 Steuerungsbedürftigkeit, Steuerbarkeit, SteuerungsfähigkeiL .......................... 5
2.1.2 Regulierung als dominantes Steuerungsinstrument staatlicher Steuerung ............. 8
2.2 New Public Management als neue Steuerungsform staatlicher Kollektive ................. 11
2.2.1 Grundzüge des New Public Managements ............................................... 11
2.2.2 Beurteilung des New Public Managements als neues Steuerungsmodell ............. 15
3 Theoretischer Bezugsrahmen .................................................... 1 9
3.1 Grundlagen der Analyse interaktiven Handelns ............................................... 19
3.1.1 Handlungen und Handlungsträger als Grundbausteine ................................. 19
3.1.1.1 Individuelle versus korporative Handlungen ................................, ...... 19
3.1.1.2 Verhaltensannahmen individueller Handlungsträger ...............................2 3
3.1.2 Spezialisierung und Koordination als Gestaltungsmuster interaktiven Handelns ....2 6
3.1.3 Evolutorische Entwicklung von Handlungen und Handlungssystemen .............. 32
3.2 Führungstheorie der Unternehmung als Bezugsrahmen .................................... .35
3.2.1 Handlungsträgersysteme erwerbswirtschaftlicher Kollektive ..........................3 5
3.2.1.1 Entstehung von Unternehmen aus handlungstheoretischer Sicht ................3 5
3.2.1.2 Trennung von Unternehmensführung und Ausführung .......................... .39
3.2.1.3 Trennung von Kapitalgeber und Unternehmensführung ......................... .42
3.2.2 Führung und Koordination erwerbswirtschaftlicher Kollektive .......................4 4
3.2.2.1 Führung des Ausführungssystems ..................................................4 4
3.2.2.1.1 Führungshandlungen als Steuerungsregelkreis ...............................4 4
3.2.2.1.2 Führungsteilsysteme als spezialisierte Handlungssysteme ................. .50
3.2.2.2 Gestaltung und Koordination der Führung .........................................5 6
3.2.2.3 Corporate Governance des Führungssystems ......................................6 2