En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

217 Pages·2016·13.39 MB·Norwegian

NOU
Norges offentlige utredninger 2016: 8
Bestilling av publikasjoner
Offentlige institusjoner: N En god alliert –
O
Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon U
Internett: www.publikasjoner.dep.no 2
0
E-post: [email protected] 1
6 Norge i Afghanistan 2001–2014
Telefon: [phone] : 8

Privat sektor:
Internett: www.fagbokforlaget.no/offpub
E-post: [email protected]
Telefon: [phone]
Publikasjonene er også tilgjengelige på
www.regjeringen.no
Trykk: 07 Oslo AS – 6/2016
E
n

g
o
d

a
l
l
i
e
r
t

–

N
o
r
g
e

i

A
f
g
h
a
n
i
s
t
a
n

2
0
0
1
–
2
0
1
4
Norges offentlige utredninger Norges offentlige utredninger
2016 2015 og 2016
Seriens redaksjon:
Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon
Informasjonsforvaltning Statsministeren: Justis- og beredskapsdepartementet:
NOU 2015: 3 Advokaten i samfunnet
Arbeids- og sosialdepartementet: NOU 2015: 13 Digital sårbarhet – sikkert samfunn
NOU 2015: 6 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2015
NOU 2016: 1 Arbeidstidsutvalget Klima- og miljødepartementet:
NOU 2016: 6 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2016 NOU 2015: 16 Overvann i byer og tettsteder
1. Arbeidstidsutvalget 5. Omgåelsesregel i skatteretten
Arbeids- og sosialdepartementet Finansdepartementet Barne-, likestillings- og Kommunal- og moderniseringsdepartementet:
inkluderingsdepartementet: NOU 2015: 7 Assimilering og motstand
2. Endringer i verdipapirhandelloven 6. Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2016 NOU 2015: 4 Tap av norsk statsborgerskap NOU 2016: 4 Ny kommunelov
– flagging og periodisk rapportering Arbeids- og sosialdepartementet
Finansdepartementet Finansdepartementet: Kulturdepartementet:
7. Norge i omstilling – karriereveiledning for individ NOU 2015: 1 Produktivitet – grunnlag for vekst og
3. Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi til og samfunn velferd Kunnskapsdepartementet:
kunnskapsøkonomi Kunnskapsdepartementet NOU 2015: 5 Pensjonslovene og folketrygdreformen NOU 2015: 2 Å høre til
Finansdepartementet IV NOU 2015: 9 Finanspolitikk i en oljeøkonomi NOU 2015: 8 Fremtidens skole
8. En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 NOU 2015: 10 Lov om regnskapsplikt NOU 2016: 7 Norge i omstilling – karriereveiledning
4. Ny kommunelov Utenriksdepartementet og Forsvarsdepartementet NOU 2015: 12 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking for individ og samfunn
Kommunal- og moderniseringsdepartementet og terrorfinansiering
NOU 2015: 14 Bedre beslutningsgrunnlag, Landbruks- og matdepartementet:
bedre styring
NOU 2015: 15 Sett pris på miljøet Nærings- og fiskeridepartementet:
NOU 2016: 2 Endringer i verdipapirhandelloven
– flagging og periodisk rapportering Olje- og energidepartementet:
NOU 2016: 3 Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi
til kunnskapsøkonomi Samferdselsdepartementet:
NOU 2016: 5 Omgåelsesregel i skatteretten
Utenriksdepartementet:
Forsvarsdepartementet: NOU 2016: 8 En god alliert – Norge i Afghanistan
NOU 2016: 8 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014
2001–2014
Helse- og omsorgsdepartementet:
NOU 2015: 11 Med åpne kort
NOU 2015: 17 Først og fremst
Forsidefoto: hjk/Forsvaret
Grafikk: Nyhetsgrafikk.no
NOU
Norges offentlige utredninger 2016: 8

En god alliert –
Norge i Afghanistan 2001–2014
Utredning fra et utvalg nedsatt ved kongelig resolusjon 21. november 2014
Lagt fram for Utenriksdepartementet og Forsvarsdepartementet 6. juni 2016
Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon
Informasjonsforvaltning
Oslo 2016
ISSN 0333-2306
ISBN 978-82-583-1273-1
07 Oslo AS
Til utenriksministeren og forsvarsministeren
Ved kongelig resolusjon av 21. november 2014 ble det oppnevnt et uavhengig
utvalg (Afghanistanutvalget) som skulle evaluere og trekke lærdommer av
Norges sivile og militære innsats i Afghanistan for perioden 2001–2014.
Utvalget legger med dette fram sin rapport. Utvalget står samlet om til-
rådingene.
Oslo, 6. juni 2016
Bjørn Tore Godal
(leder)
Mats Berdal Gunhild Hoogensen Gjørv Torgeir Hagen
Kristian Berg Harpviken Gro Nystuen Sten Rynning
Astri Suhrke Rolf Tamnes Torunn Wimpelmann
Paal Sigurd Hilde
(sekretariatsleder)
Elisabet Eikås
Harald Høiback
Anni Røe
Ellen Svendsen
Helene F. Widerberg

Innhold
1 Sammendrag ................................ 9 3.5.5 Pakistan og regionale
1.1 Rammer og kostnader ................... 9 dimensjoner ................................... 36
1.2 Tre hovedmål ................................. 10 3.5.6 Valg og økt mistro til det
1.2.1 Forholdet til USA og NATO ........ 10 demokratiske prosjektet ............... 37
1.2.2 Internasjonal terrorbekjempelse .. 10 3.6 Fjerde fase: Afghansk eierskap,
1.2.3 Statsbygging og utvikling ............. 10 exit-strategi og forsøk
1.3 Tre sentrale områder ..................... 11 på forsoning .................................... 37
1.3.1 Faryab-provinsen ........................... 11 3.6.1 Norsk exit ....................................... 38
1.3.2 Spesialstyrker og etterretning ...... 11 3.7 Afghanistan ved utgangen av 2014 40
1.3.3 Norsk fredsdiplomati ..................... 11
1.4 Noen lærdommer ........................... 12 Del II Temaer ........................................... 43
2 Innledning .................................... 13 4 Forsvarets innsats ..................... 45
2.1 Utvalgets analyse ........................... 13 4.1 Oppstartsfasen – OEF og
2.2 Utvalgets arbeid og kilder ............ 14 bilaterale anmodninger fra USA ... 45
2.3 Disposisjon ..................................... 14 4.2 ISAF – NATO og alliansens
engasjement .................................... 49
Del I Historien ....................................... 15 4.3 Mot nord ......................................... 52
4.4 Hvorfor disse bidragene? .............. 54
3 Afghanistan, det internasjonale 4.5 Hva har engasjementet kostet? ..... 55
samfunnet og Norge 4.6 Forsvaret i utvikling ....................... 56
2001–2014 .................................. 17 4.7 Oppsummering ............................... 58
3.1 Norske mål .................................... 17
3.2 Historien og Afghanistan i 2001 ... 19 5 Norske spesialstyrker og
3.3 Første fase: Opptakten. OEF og etterretning .................................. 59
et lett fotavtrykk ............................. 20 5.1 OEF (2002–2006) ........................... 59
3.3.1 Regjeringsskifte, beslutninger 5.2 ISAF (2007–2014) ........................... 64
om å bidra og opprettelse av 5.3 Etterretningstjenesten roller ......... 66
ambassade i Kabul ........................ 21 5.3.1 Taktisk nivå ..................................... 67
3.3.2 Bonn-prosessen: Grunnlaget 5.3.2 Operasjonelt nivå ............................ 68
for en ny afghansk stat ................. 23 5.3.3 Strategisk nivå ................................ 68
3.4 Andre fase: Statsbygging med 5.3.4 Etterretningssamarbeid
økende ambisjoner militært i Afghanistan .................................. 69
og sivilt ............................................ 25 5.4 Joint Prioritised Effects List .......... 70
3.4.1 NATO overtar ISAF-ledelsen, 5.5 Oppsummering .............................. 73
ISAF utvides og Norge overtar
et PRT ............................................. 25 6 Utviklingspolitikk og forvaltning 75
3.4.2 Utvidelse av ISAF gjennom PRT... 26 6.1 Overordnede utfordringer ............ 75
3.4.3 Regjeringsskiftet ........................... 28 6.2 Innretting og volum ....................... 76
3.5 Tredje fase: Opprøret tiltar, 6.3 Koordinering .................................. 78
helhetlig tilnærming og et norsk 6.4 Multilateral bistand ........................ 80
«taktskifte» .................................... 28 6.4.1 Støtte til Verdensbanken og FN.... 80
3.5.1 Helhetlig tilnærming .................... 29 6.5 Samarbeidet med ikke-statlige
3.5.2 «Taktskiftet» .................................. 30 organisasjoner (NGOer) ............... 82
3.5.3 Det omstridte spørsmålet om å 6.6 Likestilling ..................................... 83
bidra i sør ........................................ 31 6.7 Humanitær innsats og det
3.5.4 Nye amerikanske strategier: humanitære rom ............................. 84
Sivile tap, COIN og regionale 6.8 Resultatmåling ............................... 87
dimensjoner .................................... 34 6.9 Oppsummering .............................. 88
7 Norske prioriteringer og 9.2.1 Økende interesse og ulike
resultater av bistanden ............ 89 motiver ............................................ 141
7.1 Prioriteringer ................................. 89 9.2.2 Tre spor ........................................... 143
7.2 Utdanning ....................................... 92 9.3 Norsk fredsdiplomati
7.3 Styresett, statsbygging og i Afghanistan ................................... 145
menneskerettigheter .................... 93 9.3.1 Norske interesser, tilnærming
7.3.1 Valg ................................................ 93 og roller ........................................... 145
7.3.2 Lokalt styresett ............................... 95 9.3.2 Bakgrunnen for norsk kontakt
7.3.3 Justis- og politiinnsatsen .............. 95 med Taliban ................................... 146
7.3.4 Støtte til afghansk sivilsamfunn: 9.3.3 Norge og intra-afghansk dialog ... 147
et tydelig norsk fotavtrykk?........... 97 9.3.4 Quetta-sporet .................................. 148
7.3.5 Grunnleggende menneske- 9.3.5 Kontakten med USA ..................... 151
rettighetsdilemmaer ...................... 99 9.3.6 Doha-sporet ..................................... 152
7.4 Landsbygdutvikling ...................... 100 9.3.7 Saksorientert dialog ....................... 153
7.5 Tverrgående tema .......................... 102 9.4 Den regionale dimensjonen og
7.5.1 Kvinner og likestilling .................. 103 Pakistans rolle ................................ 154
7.5.2 Innsatsen mot korrupsjon ............. 106 9.5 Oppsummering .............................. 155
7.6 Oppsummering ............................. 108
10 Krigens folkerett ........................ 157
8 Faryab: Helhetlig innsats i 10.1 Folkerettslige hjemler for
«det norske fylket» .................... 109 operasjonene (jus ad bellum) ........ 157
8.1 PRTet og samordning: 10.1.1 Hjemmelsgrunnlaget for
ambisjoner og realiteter ............... 109 Operation Enduring Freedom ...... 158
8.1.1 Norge overtar ledelsen av 10.1.2 Hjemmelsgrunnlaget for ISAF ..... 158
PRT i Nord-Afghanistan ............... 112 10.2 Hvilke regelsett gjaldt for ulike typer
8.1.2 Politisk dynamikk i Faryab .......... 114 maktbruk? (jus in bello) ................ 160
8.1.3 Helhetlig tilnærming, sivilt 10.2.1 Klassifisering av situasjonen i
militært skille og «den norske Afghanistan ..................................... 160
modellen» ....................................... 115 10.2.2 Diskusjonen hjemme om krig ....... 162
8.1.4 Statssekretærutvalget 10.2.3 Rammene for maktbruk
og Faryab-strategien ...................... 117 og uklare grenser ........................... 162
8.2 Militær innsats .............................. 119 10.3 Sivile tap .......................................... 164
8.2.1 Første fase fra 2005: famlende 10.4 Frihetsberøvelse og sikkerhets-
oppstart, ingen strategi og internering ...................................... 166
opptakt til større opprør ............... 120 10.4.1 Norge og andres
8.2.2 Andre fase fra 2007: endring i fangebehandling ............................ 166
PRTets operasjonsmønstre .......... 122 10.4.2 «Norske» fanger ............................ 167
8.2.3 Tredje fase fra 2009: 10.5 «Kill or capture» ............................ 169
Mentorering og amerikanske 10.6 Distinksjon og uniformering ......... 171
styrkers inntreden ........................ 125 10.6.1 «Kamptolkene» .............................. 172
8.3 Sivil innsats .................................... 129 10.6.2 Beskyttelse av
8.3.1 Bistand og den politiske Røde Kors-emblemet ..................... 172
økonomien i Faryab ...................... 129 10.7 Oppsummering ............................... 173
8.3.2 Støtte til lokalt styresett ............... 130
8.3.3 Politiinnsatsen i Faryab ................. 134 11 Opinion, presse og
8.4 Oppsummering .............................. 136 mediestrategi ................................ 174
11.1 Afghanistan og opinionen ............. 174
9 Norsk fredsdiplomati ................ 138 11.2 Afghanistan og media ................... 175
9.1 Utgangspunktet for norsk 11.3 Afghanistan og myndighetenes
fredsdiplomati i Afghanistan ......... 138 mediestrategi ................................. 178
9.2 Søken etter en politisk løsning ..... 140 11.4 Oppsummering ............................... 180
12 Norsk personell og 13.3.2 Statsbygging, PRT og det norske
menneskelige kostnader ved sivil-militære skillet ........................ 198
engasjement i krigssoner ......... 181 13.3.3 Sivil-militær paritet ......................... 199
12.1 Veteranforvaltning 13.3.4 Norsk fredsdiplomati .................... 200
og oppfølging ................................. 182 13.4 Afghanistan og betydningen
12.2 Anerkjennelse og dekorasjoner ... 184 i Norge ............................................. 200
12.3 Utenriksdepartementets
personal- og sikkerhets- 14 Erfaringer og lærdommer ......... 202
håndtering ...................................... 184 14.1 Hjemmel, åpenhet og forankring .. 202
12.4 Oppfølging av 14.2 Rammene for framtidige norske
bistandsarbeidere ......................... 186 engasjementer ................................ 202
12.5 Afghanere – norsk ansettelses- 14.3 Strategiske prinsipper,
politikk og oppfølging ................... 187 planlegging og innretting .............. 203
12.6 Tolker, lokalansatte og opphold 14.4 Administrative og operasjonelle
i Norge – «Exit Afghanistan» ........ 187 lærdommer ..................................... 203
12.7 Oppsummering .............................. 188 14.4.1 Felles lærdommer .......................... 203
14.4.2 Lærdommer for FD
Del III Refleksjoner ................................. 191 og Forsvaret .................................... 204
14.4.3 Lærdommer for UD
13 Norske mål og resultater .......... 193 og sivil sektor .................................. 204
13.1 Forholdet til USA og NATOs
relevans ........................................... 193
13.1.1 Militære bidrag .............................. 194 Vedlegg
13.1.2 Norge i nord og sør ....................... 194 1 De norske døde............................... 206
13.1.3 Spesialstyrker og etterretning ..... 196 2 Mandat. Utvalget for evaluering
13.2 «Krigen mot terror» og norsk av Norges helhetlige innsats
sikkerhet ......................................... 196 i Afghanistan i perioden
13.3 Statsbygging: bistand, PRTet 2001–2014 ........................................ 207
og fredsdiplomati .......................... 197 3 Høringsliste ..................................... 209
13.3.1 Norsk bistand og afghansk 4 Styrkebidrag i Afghanistan ........... 213
eierskap .......................................... 198