Em 12 de agosto de 1982, o ministro da Fazenda do México, Jesus Silva Herzog, fez três ...

299 Pages·2010·2.31 MB·Portuguese

by  Fábio Cereda

Fábio Cereda Cordeiro
O FMI, a política interna dos EUA e a crise da dívida dos anos 80

Tese apresentada ao Departamento de Ciência Política
da Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas
da Universidade de São Paulo para obtenção do título
de Doutor.
Área de Concentração: Relações Internacionais

Aprovado em: _________________________

Banca Examinadora

Prof. Dr. Rafael Antonio Duarte Villa (Orientador)
Instituição: DCP/USP Assinatura: ____________________________

Prof. Dr.: ______________________________________________________________
Instituição: _______________________ Assinatura: ____________________________
Prof. Dr.: ______________________________________________________________
Instituição: _______________________ Assinatura: ____________________________
Prof. Dr.: ______________________________________________________________
Instituição: _______________________ Assinatura: ____________________________
Prof. Dr.: ______________________________________________________________
Instituição: _______________________ Assinatura: ____________________________
ii
Para Patrícia
iii
Ao Professor Rafael Villa, pela orientação dedicada e paciente, pelo apoio permanente, pela
amizade e por sempre exigir de mim um pouco mais do que eu mesmo julgava capaz de fazer.

À Professora Maria Hermínia Tavares de Almeida, por me inspirar, desde as primeiras
semanas da Graduação em Relações Internacionais, a seguir este caminho.

Aos professores Amâncio Jorge de Oliveira, Carlos Eduardo Ferreira de Carvalho, João Paulo
Candia Veiga e Maria Hermínia Tavares de Almeida pela participação nos dois exames de
qualificação. Seus comentários, críticas e sugestões foram fundamentais para o
direcionamento desta pesquisa.

Aos funcionários do Departamento de Ciência Política da USP, Maria Raimunda dos Santos,
Márcia Regina Gomes Stacks, Ana Maria Capel, Vivian Pamela Viviane e Leonardo Novaes,
sempre dedicados e bem-humorados.

Aos colegas do Núcleo de Pesquisa em Relações Internacionais da USP, em particular a
Flavio Azevedo e Juliana Viggiano, co-editores da Carta Internacional, pelo apoio e
compreensão.

Aos amigos da USP, em particular a Nadim Gannoun, André Ponce, Ricardo Rizzo e Manoel
Galdino, pela amizade e pelas conversas sempre ricas.

Aos meus chefes na Coordenação-Geral de Assuntos de Estados Unidos e Canadá do
Ministério das Relações Exteriores, João Tabajara de Oliveira Jr. e Carlos Henrique Moojen
de Abreu e Silva, pelo incentivo e pelo interesse em minha pesquisa, e aos colegas da
embaixada do Brasil em Washington Fátima Ishitani e Marcos Henrique Sperandio, pelo
apoio na obtenção de documentos.

Aos meus pais, Florisvaldo e Clara, cuja dedicação e apoio incondicionais me permitiram
realizar esse sonho.

A Patrícia Leal, com muito amor, por compartilhar tudo comigo e por respeitar minhas
escolhas.

Ao CNPq, pelo auxílio financeiro que possibilitou dar início a esta pesquisa.

In memoriam ao Professor Gildo Marçal Brandão, com profunda admiração, pelo exemplo de
dedicação à atividade intelectual.
iv
Esta pesquisa investiga os fatores de política doméstica que motivam os Estados a
delegar determinados temas a organizações internacionais. Com base na abordagem de
principal-agente aplicada à delegação internacional, o estudo de caso sustenta que a dinâmica
da política doméstica norte-americana foi um determinante importante da delegação da crise
da dívida dos anos 80 para o Fundo Monetário Internacional. A hipótese se baseia no
argumento teórico segundo o qual a delegação de um tema para uma organização
internacional oferece ao ator que delega (em geral o Poder Executivo) uma oportunidade de
aumentar sua influência sobre aquele tema em detrimento dos outros atores políticos
domésticos. Nesta visão, a delegação pode aumentar a influência do Poder Executivo ao
deslocar o poder de agenda sobre o tema para a organização internacional, reduzir o número
de pontos de decisão doméstica, criar assimetrias de informação e prover fontes adicionais de
legitimidade para as posições do Executivo. Quanto mais agudo for o conflito doméstico
sobre um tema, maior será o incentivo para o Poder Executivo delegá-lo a uma organização
internacional.
Este estudo sustenta que a crise da dívida dos anos 80 foi essencialmente uma crise
bancária, e como tal poderia ter sido tratada exclusivamente no nível doméstico norte-
americano. A pesquisa apresenta evidências de que, ao enquadrar a crise como um problema
de política internacional e delegá-la ao FMI, o Departamento do Tesouro dos EUA aumentou
seu controle sobre o tema e reduziu a influência do Congresso, cujas visões e prioridades
eram diferentes das do governo. O Executivo norte-americano, a despeito da desconfiança que
inicialmente nutria com relação às instituições financeiras multilaterais, decidiu delegar o
gerenciamento da crise para o FMI porque suas preferências estavam mais alinhadas com as
preferências do Fundo do que com as preferências do Congresso e, portanto, as perdas de
agências eram pequenas em comparação com o ganho obtido por impedir o Congresso de
adquirir um papel ativo sobre a questão.

Palavras-chave: crises financeiras; organizações internacionais; Estados Unidos; FMI;
política externa dos EUA.
v
This research examines the domestic factors that contribute to certain political issues
being delegated by states to international organizations. Based upon principal-agent theory,
the case study argues that American domestic politics played a major role in the delegation of
the 1980‟s debt crisis of developing countries to the International Monetary Fund. The
hypothesis is based on the theoretical argument that delegation of an issue to an international
organization offers the delegating actor (usually the executive branch) an opportunity to
increase its influence on that issue vis-à-vis other domestic political actors. As such,
delegating an issue to an international organization can increase the influence of the executive
branch by shifting control of the agenda on the issue in favor of the delegating actor,
decreasing the number of domestic decision points, creating information asymmetries and
providing additional sources of legitimacy for the positions of the executive. The more intense
the domestic conflict on an issue, the bigger the incentive for the executive branch to delegate
the issue to an international organization.
This study contends that the LDC debt crisis of the 1980‟s was essentially a banking
crisis, and that as such could have been handled domestically by the US government. The
research provides evidence that, by framing the crisis as an international problem and
delegating it to the IMF, the US Department of the Treasury increased its control of the issue
and reduced the influence of Congress, whose views and priorities were different from those
of the Administration. The US Treasury, despite its initial mistrust of international financial
institutions, chose to delegate the management of the crisis to the IMF because US Treasury
preferences were more aligned with the preferences of the Fund than with the preferences of
Congress, and thus agency losses were small in comparison with what was gained by
preventing Congress from having an active role on the issue.

Keywords: financial crises; international organizations; United States; IMF; American
foreign policy.

vi
1. INTRODUÇÃO 1
1.1 A crise da dívida como uma crise financeira internacional ..................................... 3
1.2 O FMI e as crises financeiras internacionais ........................................................... 5
1.3 Plano do trabalho ..................................................................................................... 8
2. ABORDAGEM TEÓRICA 10
2.1 Por que delegar? .................................................................................................... 11
2.1.1 O problema do controle do agente .......................................................... 12
2.1.2 Particularidades da delegação para organizações internacionais ............ 15
2.1.3 Organizações internacionais como agentes ............................................. 17
2.1.4 Benefícios da delegação .......................................................................... 17
2.1.5 Perspectiva estadocêntrica ....................................................................... 18
2.1.6 Perspectiva de política doméstica ........................................................... 24
2.2 A delegação da crise da dívida dos anos 80 para o FMI ....................................... 33
2.2.1 Explicações oferecidas pela literatura ..................................................... 35
2.2.2 Uma nova explicação: política doméstica dos EUA como determinante
da delegação ao FMI ............................................................................................. 37
3. ATORES INSTITUCIONAIS 42
3.1 O Congresso e o controle sobre o Executivo ........................................................ 44
3.1.1 O papel do Congresso em política externa .............................................. 47
3.2 O Departamento do Tesouro ................................................................................. 51
3.2.1 Exchange Stabilization Fund ................................................................... 51
3.3 O Federal Reserve ................................................................................................. 55
3.3.1 Atuação internacional do Fed .................................................................. 57
3.3.2 O BIS ....................................................................................................... 58
3.4 O Fundo Monetário Internacional ......................................................................... 59
3.4.1 Instâncias decisórias ................................................................................ 60
3.4.2 Processo decisório ................................................................................... 63
3.4.3 Práticas organizacionais .......................................................................... 66
3.5 O relacionamento entre o Congresso e o FMI ....................................................... 69
4. A CRISE DA DÍVIDA 73
4.1 Antecedentes e contexto político da crise da dívida .............................................. 74
4.1.1 O contexto político norte-americano ....................................................... 79
4.1.2 O México quebra ..................................................................................... 82
4.2 O risco sistêmico e as alternativas do governo ...................................................... 84
4.2.1 O governo dos EUA monta o pacote ....................................................... 86
4.2.2 Algumas conclusões preliminares ........................................................... 91
4.3 Outras respostas bilaterais à crise: Argentina e Brasil .......................................... 95
4.4 A resposta multilateral: o FMI e a conferência de Toronto ................................ 102
4.4.1 A desconfiança do governo Reagan com relação ao FMI ..................... 102
4.4.2 A Conferência de Toronto ..................................................................... 104
vii
4.4.3 A crise chega ao Congresso .................................................................. 110
4.4.4 O FMI assume o comando .................................................................... 117
4.4.5 A Estratégia dos Cinco Pontos .............................................................. 121
5. A AMPLIAÇÃO DO CAPITAL DO FMI NO CONGRESSO 126
5.1 O contexto político e a estratégia do governo ..................................................... 127
5.2 Pontos principais do debate ................................................................................. 129
5.3 A tramitação do projeto de lei ............................................................................. 141
5.4 Conclusão ............................................................................................................ 147
6. O PLANO BAKER 149
6.1 Os bancos se fortalecem ...................................................................................... 150
6.2 Os devedores pagam a conta ............................................................................... 156
6.3 A mobilização do Congresso ............................................................................... 163
6.4 O Plano Baker ..................................................................................................... 168
6.4.1 Banco Mundial: protagonista ou coadjuvante? ..................................... 172
6.5 Resultados: o Congresso e o Plano Baker ........................................................... 178
6.5.1 Nível externo: resultados decepcionantes e nova crise do México ....... 179
6.5.2 Nível doméstico: sucesso em capturar a iniciativa política ................... 182
6.5.3 A associação entre crise da dívida e déficit comercial no Congresso ... 185
7. O PLANO BRADY 191
7.1 A pressão externa: a moratória brasileira ............................................................ 191
7.2 A pressão doméstica: o ativismo do Congresso .................................................. 199
7.3 O FMI e as negociações com Argentina, Brasil e México .................................. 219
7.3.1 Argentina ............................................................................................... 219
7.3.2 Brasil ..................................................................................................... 222
7.3.3 México ................................................................................................... 224
7.4 O Plano Brady ..................................................................................................... 226
7.4.1 A reação ao Plano Brady no Congresso ................................................ 234
7.4.2 A aprovação do Plano pelo FMI ........................................................... 238
7.4.3 O pacote do Plano Brady para o México ............................................... 239
7.5 O aumento do capital do FMI .............................................................................. 242
8. CONCLUSÃO 245
8.1 A crise da dívida: uma crise bancária norte-americana ....................................... 246
8.1.1 Emprestadores de última instância: Tesouro e Fed ............................... 247
8.2 A solução de longo prazo: o FMI ........................................................................ 248
8.2.1 Vantagens da delegação ao FMI ........................................................... 248
8.2.2 Custos da delegação .............................................................................. 252
8.3 O papel do Banco Mundial .................................................................................. 254
8.4 O FMI e os outros governos ................................................................................ 255
REFERÊNCIAS 257

ANEXO: ORIGINAIS EM INGLÊS DAS PRINCIPAIS CITAÇÕES 281
viii
Uma das características mais marcantes do sistema internacional montado a partir do
final da Segunda Guerra Mundial é a quantidade e importância das organizações
internacionais. Entidades como ONU, OTAN, OEA, União Européia, OMC, OCDE, FMI e
Banco Mundial têm um papel de destaque na estrutura da governança global, atuando em uma
enorme gama de assuntos. Organizações menos conhecidas, como a OACI, a UIT e a OMI1
são instrumentos essenciais de regulação e coordenação internacional em suas respectivas
áreas de atuação.
A despeito do papel central que ocupam no cenário contemporâneo, as organizações
internacionais não são entes cuja existência independe dos Estados nacionais. Ao contrário,
são os Estados que criam essas organizações e a elas delegam determinados temas da agenda
internacional.
Uma organização internacional (OI) é uma associação entre sujeitos de Direito
Internacional e que também goza de personalidade jurídica internacional. A definição exclui,
portanto, organismos que são meros órgãos de uma OI, como a Corte Internacional de Justiça,
tratados multilaterais sem personalidade jurídica, como o GATT, ou empresas instituídas por
compromisso entre Estados, como a Itaipu Binacional. Dois órgãos são apontados como
essenciais para a estrutura de toda organização internacional: uma assembléia geral, onde
todos os Estados-membros têm voz e voto, e uma secretaria, o órgão de administração
permanente (Rezek, 2002, p. 240-242)
A delegação de uma tarefa a uma organização internacional implica em custos para os
Estados-membros. No mínimo, há o custo financeiro de manter a secretaria. Para além disso,
há o custo derivado do fato que a delegação de um tema a uma OI reduz a autonomia dos
Estados para tratar desse tema. Diretivas da OACI, por exemplo, devem ser aplicadas em
todos os aeroportos dos países-membros, não importando se implicam em custos adicionais
para os operadores ou usuários. Resoluções do Conselho de Segurança das Nações Unidas
devem ser obedecidas por todos os países-membros da ONU. O aumento da jurisdição da
União Européia criou o problema do “déficit democrático”, causado pela perda de autonomia

1 As siglas referem-se a, respectivamente, Organização da Aviação Civil Internacional, União Telegráfica
Internacional e Organização Marítima Internacional.
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