Eleições no Brasil - do Império aos dias atuais

142 Pages·2012·3.14 MB·Portuguese

by  Jairo Nicolau

Jairo Nicolau
ELEIÇÕES NO BRASIL
Do Império aos dias atuais
Nova Biblioteca de Ciências Sociais
diretor: Celso Castro
Segredos e truques da pesquisa
Howard S. Becker
Teoria das elites
Cristina Buarque de Hollanda
Forças Armadas e política no Brasil
José Murilo de Carvalho
Jango e o golpe de 1964 na caricatura
Rodrigo Patto Sá Motta
Eleições no Brasil
Jairo Nicolau
O Brasil antes dos brasileiros
André Prous
Questões fundamentais da sociologia
Georg Simmel
Kissinger e o Brasil
Matias Spektor
Sobre o artesanato intelectual e outros ensaios
C. Wright Mills
Sumário
Introdução

1. Eleições no Império (1824-1889)
2. A Primeira República (1889-1930)
3. Dos anos 1930 ao Estado Novo (1930-1945)
4. Do fim do Estado Novo ao golpe militar (1945-1964)
5. Regime militar (1964-1985)
6. Democracia atual (1985-2012)

Cronologia
Notas
Bibliografia
Créditos das imagens
Caderno de imagens
Agradecimentos
I
NTRODUÇÃO
AS INSTITUIÇÕES ELEITORAIS em vigor no Brasil – país que possui o quarto maior
eleitorado do planeta, perdendo apenas para Índia, Estados Unidos e Indonésia –
são um caso de sucesso. Os eleitores escolhem seus representantes para os
principais postos de poder (presidente, governador, senador, deputado federal,
deputado estadual, prefeito e vereador) e as fraudes eleitorais foram praticamente
eliminadas. Apesar do tamanho do território, o processo eletrônico de voto e
apuração permite que os resultados sejam proclamados poucas horas após o
encerramento da votação. Além disso, as eleições são competitivas, com uma
enorme oferta de candidatos e partidos (em torno de trinta legendas por eleição).
O sufrágio é universal – pois já não existem restrições significativas que
impeçam qualquer cidadão com pelo menos dezesseis anos de ser eleitor – e
quatro em cada cinco adultos compareceram às últimas eleições para votar.
Sabemos muito pouco, no entanto, como as eleições eram realizadas em outros
períodos da história do país. Este livro pretende apresentar um pouco dessa
história, que revela que o Brasil tem uma das mais duradouras experiências com
eleições no mundo, iniciadas há 190 anos.
Anos atrás, publiquei um livro (História do voto no Brasil, 2002) por esta
editora com o mesmo objetivo. Desde então, uma série de trabalhos (artigos,
teses e livros) sobre eleições brasileiras foram publicados e novas fontes
primárias foram disponibilizadas. Aos poucos percebi, então, que era hora de
voltar a escrever sobre o tema. Agora em um trabalho mais detalhado, com
maior uso de fontes primárias e referências a essas novas pesquisas, sem, no
entanto, me afastar da concisão. Espero ter conseguido com o presente volume.
ALGUNS HISTORIADORES GOSTAM de definir uma data precisa para marcar a
origem de uma determinada organização ou instituição. O uso desse artifício
para a história das eleições é um desafio e tanto. Podemos dizer que as eleições
começaram na Antiguidade, pois existem registros bem-documentados de sua
prática já nas cidades-Estados gregas, no século V a.C., e na Roma clássica. Para
outros, as modernas eleições originaram-se nas ordens religiosas medievais, que
utilizavam sofisticados sistemas eleitorais para a escolha de seus dirigentes. Ou,
quem sabe, possamos buscar a origem das eleições modernas na criação do
Parlamento inglês no século XIII?1
Talvez menos controverso seja acompanhar as transformações institucionais
que aconteceram ao longo do século XIX em determinados países europeus e
algumas ex-colônias, que modificaram a forma como as eleições eram realizadas
até então. Entre essas mudanças, destacam-se: a criação de um calendário
regular de eleições para postos importantes do governo; a ampliação do direito
de voto, com a queda das barreiras de renda e escolaridade (o direito de voto
para as mulheres seria amplamente adotado somente no século seguinte); a
mudança no processo de administração do pleito, com a adoção do voto secreto,
o alistamento prévio de eleitores e o combate às fraudes; a entrada em vigor da
representação proporcional, que permitiu a grupos minoritários serem
representados no Legislativo; e o reconhecimento dos partidos políticos como
unidades fundamentais da administração governamental.
No Brasil, desde a Independência os legisladores reconhecem as eleições
como uma peça fundamental da organização política. A primeira Constituição,
promulgada em 1824, já previa eleições regulares para as duas Casas de
representação nacional (Senado e Câmara dos Deputados) e estabelecia as
normas que definiam o direito de voto. Práticas que se repetiram em todas as
Constituições seguintes – com exceção da Carta de 1937, que inaugurou o único
regime político no país que suspendeu completamente as eleições.
Portanto, as eleições no Brasil antecedem o amplo processo de
democratização das instituições que transformou profundamente a política de
alguns países a partir do século XIX. Mas a forma como elas foram
encaminhadas por aqui sofreu uma inevitável influência desse ambiente de
democratização presente em outras nações, uma vez que os legisladores
brasileiros defrontavam-se com questões semelhantes: que cargos devem ser
ocupados por intermédio das eleições? Os analfabetos devem ter direito a voto?
Qual a melhor maneira de alistar os eleitores? Qual a melhor opção: permitir que
o cidadão assuma a sua escolha (voto aberto) ou manter em segredo essa decisão
(voto secreto)? As mulheres devem votar? Que sistema eleitoral garante que as
minorias políticas sejam mais bem representadas?
O propósito deste livro é mostrar como essas perguntas foram respondidas
pelos responsáveis por organizar o sistema político brasileiro, oferecendo um
panorama da rica história eleitoral do Brasil. Sempre que possível, procurei
situar a experiência brasileira em relação ao quadro mais amplo de
democratização das instituições vivenciado por outros países.
OBRAS SOBRE ELEIÇÕES quase sempre tratam de dois assuntos. Algumas se
preocupam em descrever as campanhas eleitorais com ênfase nas estratégias,
alianças e em eventos que conduziram alguns candidatos à vitória e outros à
derrota. Outras buscam entender o comportamento dos eleitores: que fatores
influenciaram na decisão por determinado partido ou candidato? Por que os
eleitores não foram votar? Já este volume não aborda campanhas nem
comportamento eleitoral. Seu objetivo é apresentar o quadro mais geral que
precede a entrada dos atores (eleitores e candidatos) na cena eleitoral: quem
pode ser eleitor, quantos realmente se cadastraram para votar, qual o processo de
votação utilizado, que sistema eleitoral foi empregado, que mecanismos foram
adotados para eliminar as fraudes e outras práticas de adulteração da vontade do
eleitor.
Eleições no Brasil se divide em seis capítulos, que cobrem determinadas
fases da história política brasileira: Império (1824-89); Primeira República
(1889-1930); anos 1930 e Estado Novo (1930-45); da democratização ao golpe
de 1964 (1945-64); regime militar (1964-85); democracia pós-1985 (1985-
2010). Cada capítulo se subdivide em cinco seções com os mesmos títulos.
Apesar de os temas tratados nas seções terem conexão entre si, achei que a
segmentação facilitaria a leitura.
A primeira seção traz um quadro geral das eleições em relação ao sistema
político mais amplo. A segunda apresenta as regras que definiam quais cidadãos
teriam o direito de voto e quais estariam excluídos. A terceira seção trata do
alistamento e da estatística eleitoral, pois tão importante quanto conhecer a
definição de cidadania política é saber como os eleitores eram efetivamente
registrados para votar e quantos se alistavam. A quarta aborda os diversos
sistemas eleitorais utilizados nas eleições para os cargos em disputa – os
utilizados nas eleições para a Câmara dos Deputados recebem destaque, por
conta da sua importância na história eleitoral brasileira. A quinta seção mostra
como se dava o processo de votação propriamente dito, com ênfase em três
aspectos: a manifestação do voto (cédula), o sigilo do voto e as fraudes
eleitorais.
Minha pesquisa baseou-se em diversos tipos de fontes, com ênfase em três:
legislação eleitoral; estatísticas oficiais com os resultados das eleições; e
avaliações sobre o sistema representativo realizadas pelos atores de cada
período. Usei inúmeras fontes secundárias, particularmente trabalhos de
cientistas políticos e de historiadores que estudaram a história das eleições
brasileiras e de autores estrangeiros que fizeram estudos semelhantes em outros
países.
A legislação eleitoral brasileira é volumosa e detalhista. Um levantamento do
começo dos anos 1990 compilou centenas de decretos, leis, textos
constitucionais (sem contar a extensa legislação emitida pelo TSE).2 Minha
desconfiança é que nenhum outro país tenha uma legislação eleitoral tão ampla.
Não é tarefa das mais simples navegar nesse cipoal. Muitas vezes descobri
mudanças decisivas na forma de realizar as eleições em trechos inesperados.
Obviamente, em um livro como este é impossível não recorrer com frequência à
legislação. Tentei, porém, não sobrecarregar o leitor com detalhes particulares,
como as datas em que a legislação foi promulgada e os números das leis,
deixando essas informações para as notas apresentadas no fim do livro.
Infelizmente, a estatística eleitoral brasileira não é tão pródiga quanto a
legislação sobre o tema. Para os mais de cem anos de eleições que englobam o
Império e a Primeira República, praticamente não existem dados organizados e
confiáveis em âmbito nacional. As causas devem ser buscadas na
descentralização do processo de votação e de apuração e na ausência de um
órgão nacional responsável por coletar e sistematizar esses dados.
Somente na República de 1946 o TSE passou a coletar (e publicar) os dados
eleitorais com regularidade. Esse material pode ser encontrado nos antológicos
volumes intitulados Dados estatísticos do Brasil e publicados ao longo dos anos
1950 e 1960. A estatística das eleições realizadas durante o regime militar é bem
organizada, o que não é o caso das eleições realizadas entre o fim dos anos 1980
e o começo dos anos 1990, antes da informatização nacional dos resultados. O
uso que faço dos dados eleitorais é basicamente circunscrito a duas questões:
quantos eleitores efetivamente se alistaram? Qual o percentual do eleitorado
sobre a população total (ou a população adulta)?
Procurei, ainda, compilar as avaliações feitas pelos atores de cada período
tendo em mente duas perguntas: como políticos, juristas e publicistas avaliavam
as eleições? Que justificativas eles apresentaram para as reformas eleitorais?
Esse foi um dos mecanismos que encontrei para reduzir a inevitável falácia do
anacronismo (tendência a avaliar o comportamento e as instituições com valores
contemporâneos).3
Preocupei-me em fundamentar com bibliografia e fontes boa parte das
informações e argumentos aqui desenvolvidos. Todas as citações reproduzidas
foram extraídas de depoimentos, avaliações e livros de atores que participaram
da vida política de cada período. Optei por deixar nas notas as referências à
literatura escrita pelos estudiosos contemporâneos, particularmente, a produzida
por historiadores e cientistas políticos. Em que pese esse cuidado, meu objetivo
não foi, contudo, escrever apenas para especialistas. Creio que o livro possa ser
lido também por jornalistas, estudantes, políticos e todos os cidadãos que tenham
curiosidade em conhecer um pouco mais da história das eleições brasileiras.
1. E I (1824-1889)
LEIÇÕES NO MPÉRIO
Preâmbulo: eleições antes da Independência
Do século XVI ao começo do XIX, a vida administrativa de Portugal e de suas
colônias era regulamentada por um conjunto de normas conhecido como
Ordenações do Reino. A mais duradoura delas, as Ordenações Filipinas, de
1603, que vigorou durante o período colonial brasileiro, trazia um segmento
específico sobre as eleições dos diversos cargos para a administração das vilas e
cidades.1 De acordo com o título LXVII do livro I, os “cargos de governança”
das vilas preenchidos por meio de eleições eram os de juiz ordinário, vereador e
procurador.2 Os juízes tinham a responsabilidade de julgar pequenos delitos e
arbitrar sobre os conflitos. Aos vereadores cabia cuidar da manutenção da
localidade. Os procuradores serviam como tesoureiros (onde não houvesse tais
cargos) e cumpriam as deliberações dos vereadores.3
As eleições aconteciam a cada três anos (embora os mandatos durassem
apenas um ano) e eram indiretas: os “homens bons” e o “povo” elegiam os
eleitores, que, por sua vez, escolhiam os juízes, os vereadores e os procuradores.
A expressão “homens bons” era utilizada para designar os membros da elite
local. O homem bom precisava preencher certos requisitos: ter mais de 25 anos,
ser católico, casado ou emancipado, ter cabedal (ser proprietário de terra) e não
possuir “impureza de sangue”. Não é tão claro o que as Ordenações designavam
como “povo”, mas pode se deduzir que fossem os homens livres que não
pertencessem à categoria dos homens bons.4 Apenas os homens bons eram
elegíveis para ocupar os postos da administração local.
A eleição dos cargos de governança municipal era feita por intermédio de um
curioso processo. No dia da eleição, os homens bons e o povo se reuniam. O juiz
mais velho caminhava pelo recinto junto com o escrivão e requeria que cada
presente elegesse, “em segredo”, o nome de seis eleitores. Os seis nomes
anotados pelo escrivão que recebessem mais indicações eram designados
eleitores. A seguir, os eleitores eram agrupados em duplas – que não podiam se
comunicar entre si – e cada uma delas era responsável por elaborar uma lista de
nomes (os róis) para ocupar os cargos de governança local. As listas eram, em
seguida, recebidas pelo juiz mais antigo da cidade, a quem cabia uma tarefa