El tratamiento de las asimetrías en los acuerdos de integración regional. Paolo Giordano-Mauricio

38 Pages·2004·0.2 MB·Spanish

BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO
DEPARTAMENTO DE INTEGRACIÓN Y PROGRAMAS REGIONALES
ITD
Instituto para la Integración División de Integración, Comercio
de América Latina y el Caribe y Asuntos Hemisféricos
El tratamiento de las asimetrías
en los acuerdos de integración regional
Paolo Giordano
Mauricio Mesquita Moreira
Fernando Quevedo
INTAL - ITD
Documento de Divulgación 26
El tratamiento de las asimetrías
en los acuerdos de integración regional
Paolo Giordano
Mauricio Mesquita Moreira
Fernando Quevedo
ITD
Agosto, 2004
Documento de Divulgación 26
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Departamento de Integración y Programas Regionales
Nohra Rey de Marulanda Gerente, Departamento de Integración y Programas Regionales
Robert Devlin Subgerente, Departamento de Integración y Programas Regionales
Peter Kalil Jefe, División de Integración, Comercio y Asuntos Hemisféricos, INT
Juan José Taccone Director, Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe, INT
Banco Interamericano de Desarrollo
Departamento de Integración y Programas Regionales
Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe BID - INTAL
Esmeralda 130, pisos 16 y 17 (C1035ABD) Buenos Aires, Argentina - http://www.iadb.org/intal
División de Integración, Comercio y Asuntos Hemisféricos
1300 New York Avenue, NW. Washington, D.C. 20577 Estados Unidos - http://www.iadb.org/int
Las opiniones expresadas pertenecen a los autores y no necesariamente reflejan
la posición oficial del BID y/o INTAL-ITD, o de sus países miembros.
Impreso en Argentina
Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe
El tratamiento de las asimetrías en los acuerdos de integración regional
1a ed. - Buenos Aires: BID-INTAL, 2004.
32 p.; 28 x 21 cm.
ISBN 950-738-192-9
1. Integración Regional I. Título
CDD 382
US$ 5.00
Edición:
Mariela Marchisio
INDICE
I. INTRODUCCION 1
II. EL TRATAMIENTO DE LAS ASIMETRIAS EN LOS ACUERDOS
DE COMERCIO E INTEGRACION 5
A. El trato especial y diferenciado en las políticas comerciales 5
Taxonomía de las medidas de trato especial y diferenciado 5
Políticas comerciales multilaterales y preferenciales 7
B. Las políticas de convergencia en los mercados comunes 9
La transición hacia la unión aduanera 9
Políticas estructurales y de cohesión 10
III. UNA PERSPECTIVA GENERAL SOBRE LAS ASIMETRIAS
EN EL MERCOSUR 15
A. Tamaño económico y nivel de desarrollo 15
B. Asimetrías y políticas comerciales 17
IV. CONCLUSION: ELEMENTOS CRITICOS PARA LA CONVERGENCIA
EN EL MERCOSUR 19
BIBLIOGRAFIA

EL TRATAMIENTO DE LAS ASIMETRIAS
EN LOS ACUERDOS DE INTEGRACION REGIONAL
Paolo Giordano*
Mauricio Mesquita Moreira*
Fernando Quevedo*

I. INTRODUCCION
A pesar de la abundancia de literatura teórica sobre los aspectos distributivos de las políticas
comerciales preferenciales, en la literatura aplicada reciente, el tema de cómo instrumentar políticas
para tratar las asimetrías en el marco de los procesos de integración regional reluce por su escasez,
especialmente si se restringe el análisis al caso de países en desarrollo. En lo que se refiere a América
Latina, es probable que esta carencia se explique simultáneamente por el cambio de paradigma de
la integración regional en la década de los noventa y por cierto optimismo que ha acompañado el
surgimiento del Nuevo Regionalismo, en los círculos políticos, económicos y académicos.

Las experiencias latinoamericanas de integración regional del pasado fueron concebidas con
arquitecturas legales e institucionales complejas que reflejaban una gran sensibilidad política para
la equidad de la distribución de los beneficios de la integración. En contraste, los procesos
enmarcados en el Nuevo Regionalismo procuraron evitar la excesiva fragmentación e ineficacia
de las reglas, orientándose hacia la adopción de principios de reciprocidad de las obligaciones y
de automaticidad del proceso de convergencia hacia regímenes comerciales comunes (Devlin y
Giordano [2004]).

El MERCOSUR es un destacado ejemplo de esta nueva generación de acuerdos de integración. El
suceso inicial del MERCOSUR puede explicarse en buena medida por la adopción e implantación
de un rápido programa de liberalización comercial universal, lineal, automático e irreversible que
generó señales de compromiso con las reformas estructurales, la apertura y la creación de un mercado
regional integrado. Este proceso, asociado a la adopción del Arancel Externo Común (AEC), produjo
una fuerte expansión de las corrientes comerciales intra y extrarregionales, generó un incremento
de flujos de comercio intraindustrial y atrajo considerables flujos de inversión extranjera directa.
Más allá del comercio, el aumento de la interdependencia generó incentivos para la cooperación
en varias áreas de interés común, entre las cuales se destaca el fortalecimiento de la democracia
en Paraguay.

La expansión del comercio asociada a una distribución relativamente equilibrada de los beneficios
de la integración alimentaron, a su vez, un clima de optimismo y confianza sobre la sostenibilidad
____________
* Economistas del Departamento de Integración y Programas Regionales del Banco Interamericano de Desarrollo.
Los autores agradecen a Robert Devlin por las extensas conversaciones y las sugerencias recibidas. Todas las
opiniones expresadas en el documento pertenecen exclusivamente a los autores y no reflejan necesariamente la
posición oficial del Banco Interamericano de Desarrollo o de sus países miembros. Documento para Discusión
Presentado en el Seminario: "Políticas para Promover la Convergencia Estructural en el MERCOSUR", 26 de marzo
de 2004, Montevideo, Uruguay.
1
política del acuerdo. Sin embargo, la crisis del proceso de integración después de 1999, la
concomitante expiración del régimen de adecuación a la Unión Aduanera y la sucesiva postergación
de su perfeccionamiento revelaron que el sustancial equilibrio de la distribución de las ganancias
de bienestar que se había logrado se explicaba principalmente por factores casuales.

Esto no es sorprendente. Tal como lo demuestra la teoría de la discriminación comercial, no hay
garantías de que los costos y beneficios de la integración se repartan naturalmente de manera
equilibrada entre países o regiones de un acuerdo de integración. Desde un punto de vista estático,
en cada país miembro el balance de los costos y beneficios depende en primera aproximación de
los efectos netos de creación y desvío de comercio determinados por la convergencia ascendente
o descendente hacia el AEC o, de manera más general, por la distribución de los costos de eficiencia
generados por las preferencias comerciales. En un marco analítico más complejo, la integración
regional puede producir efectos de polarización, o economías de aglomeración, que impiden la
convergencia de las tasas de crecimiento de la producción y de los ingresos per cápita y alimentan
disparidades regionales iniciales. Venables [2003] argumenta que la materialización de estos efectos
es más probable en acuerdos de integración de tipo Sur-Sur.

Las lecciones de la historia del MERCOSUR combinadas con las indicaciones de la teoría económica
vuelven necesario identificar las asimetrías relevantes para la sostenibilidad política de largo plazo
de un acuerdo de integración regional suscrito sobre base voluntaria. Siguiendo a Bouzas [2003] es
posible distinguir las asimetrías que se originan en factores estructurales de aquellas determinadas
por las políticas de algunos socios regionales.

Las asimetrías estructurales se originan en factores tales como el tamaño económico, la posición
geográfica, el acceso a la infraestructura regional, la calidad de las instituciones o el nivel de
desarrollo y condicionan la capacidad de las economías de beneficiarse de una mayor integración
de los mercados. Las asimetrías de políticas se originan en diferencias en las preferencias sociales
nacionales con respecto a la provisión de bienes públicos. Las asimetrías de políticas pueden
propagarse en el espacio económico integrado a través de derrames transfronterizos de carácter
macroeconómico. Asimismo, la insuficiencia o la insuficiente calidad de las reglas colectivas puede
generar efectos perversos sobre la asignación de recursos. De manera general, las asimetrías de
política pueden generar externalidades regionales negativas que no son suficientemente internalizadas
por los tomadores de decisiones nacionales, redundar en pérdidas de eficiencia y alimentar problemas
con respecto a la cohesión política del grupo.

De esta definición se desprende que la adopción de políticas para contrastar las asimetrías no se
sustenta en la mera existencia de las mismas. La justificación de acciones de políticas se identifica
con la necesidad de nivelar las condiciones estructurales para aprovechar los beneficios de la
integración y de internalizar en los mecanismos de toma de decisiones las externalidades negativas
que surgen de asimetrías de políticas.

Es importante destacar que la importancia de políticas de esta naturaleza no se identifica principal
ni exclusivamente con motivaciones de carácter ético y político, sino también con motivaciones
instrumentales conexas con la necesidad de garantizar el equilibrio dinámico de los intereses de
los países miembros de participar en un proceso de integración suscrito de manera voluntaria.
Consecuentemente, la consideración de las asimetrías es un elemento crucial para que la integración
2
regional contribuya de manera efectiva a generar beneficios sostenidos en el tiempo para la región
y sus países miembros.

Este documento intenta contribuir a la identificación de políticas para compensar asimetrías que
apunten a la promoción de la convergencia estructural en el MERCOSUR. En la primera sección se
identifican los objetivos específicos que es posible lograr a través del trato especial y diferenciado
en las políticas comerciales y se destacan los instrumentos de política disponibles en el marco de
proyectos de integración profunda, como son las uniones aduaneras y los mercados comunes. En la
segunda sección se esboza una revisión de las principales asimetrías presentes en el MERCOSUR.
Y en la tercera sección se examinan los elementos críticos para garantizar el logro de los objetivos
de promoción de la convergencia estructural y de la cohesión.

3

II. EL TRATAMIENTO DE LAS ASIMETRIAS EN LOS ACUERDOS DE COMERCIO
E INTEGRACION

La existencia de asimetrías entre socios de acuerdos comerciales ha sido una preocupación
continuamente presente en las negociaciones comerciales internacionales en el período de la
posguerra. Sin embargo, el tratamiento de las asimetrías se ha materializado en políticas de
alcance muy variado. De manera general, es útil distinguir el trato especial y diferenciado
otorgado a los países de menor desarrollo relativo en el ámbito de acuerdos internacionales con
alcance puramente comercial, de las políticas estructurales que apuntan a favorecer la convergencia
entre países y/o regiones miembros de acuerdos más complejos como las uniones aduaneras o
los mercados comunes.

A. El trato especial y diferenciado en las políticas comerciales
A lo largo de las últimas décadas, el trato especial y diferenciado en las políticas comerciales ha
evolucionado tanto en el marco de los acuerdos multilaterales como en los acuerdos preferenciales.

Taxonomía de las medidas de trato especial y diferenciado
Con el propósito de definir una taxonomía de las cláusulas a través de las cuales los tratados de libre
comercio modernos otorgan tratamiento especial y diferenciado a ciertos miembros, a continuación
se describen cinco grandes categorías:1

(i) Derogaciones de tiempo limitado y plazos más largos para cumplir con las obligaciones:
Las derogaciones de tiempo limitado y los plazos más largos para cumplir con las obligaciones
se refieren a obligaciones comunes para todas las partes del acuerdo, sin contemplar ajustes o
variaciones de las reglas en función del tamaño o del grado de desarrollo de las economías. Estas
disposiciones se aplican frecuentemente a los programas de reducción/eliminación arancelaria
y a los programas de convergencia hacia Aranceles Externos Comunes. Asimismo, bajo esta
categoría se justifican postergaciones en el cumplimiento de ciertas reglas o la exención
temporal que permiten prácticas prohibidas como subsidios o requisitos de desempeño para
la inversión extranjera directa.2

____________
1 Esta taxonomía se basa sobre información recopilada por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y la Organización de los Estados Americanos (OEA) en el marco
del Comité Tripartito.
2 Esta clase de disposiciones se encuentra en varios acuerdos multilaterales de la Organización Mundial del Comercio
(OMC) en lo que refiere al acceso a los mercados, la agricultura, las compras del sector público, la inversión, la propiedad
intelectual, las subvenciones y las medidas compensatorias. En los acuerdos preferenciales latinoamericanos se
encuentran en la Comunidad Andina, en el MERCOSUR y en la ALADI en lo que refiere a acceso a mercados y en la
Comunidad Andina y en la CARICOM en lo que refiere a servicios.
5