El sistema político alemán: balance y retos PDF
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Elecciones(2004)3,225 El sistema político alemán: balance y retos OmarHandabaka LA IMPORTANCIA DE LA República Federal Alemana se basa no sólo en su posición geopolítica, al ser uno de los países más grandes y con mayor nú- merodehabitantesdelaUniónEuropea,sinoyprincipalmemteportodolo quehaalcanzado:altoniveleconómico,educativoytecnológico,estabilidad política, un destacado papel internacional en la Guerra Fría y en el inicio y fortalecimientodelprocesodeintegracióndelaUniónEuropea.Estasitua- ciónesespecialmentedignadeestudiodebidoaquelascondicionesprevias alareconstrucciónpolítica,socialyeconómicaeranmíserasdespuésdeuna experienciatotalitariaydeunaguerra. 1. RASGOSHISTÓRICOS Básicoparalapresentación,comprensiónyanálisisdelactualsistemapolíti- coalemánes,sinlugaradudas,elconocimientodelallamadaRepúblicade Weimar (1919-1933). Después del fin de la monarquía el país apostó por la república y por un sistema parlamentario que nació bajo un sinnúmero de problemassocialesyeconómicos.Enloeconómico,lainflacióny,luego,el desempleosocavaronlapazsocial,yenlopolítico,lademocraciasevioex- puestaalaamenazaconstantedepartidosantidemocráticosdederechayde izquierda.Estaorganizaciónpolíticaterminócolapsandodebido,sobretodo, aquefueelpropiosistemaelquefacilitósudestrucción. Peruano.ConestudiosdeLetrasyCienciasAdministrativasenlaPUCPymagísterenCienciasPolíticas delaUniversidaddeMünster,Alemania.HacolaboradoconelParlamentodelLandRenaniadelNorte, Westfalia; y ha sido asesor parlamentario del PartidoUniónDemócrataCristianaenlaComisiónde EuropadelParlamentoalemányenlaspropuestasparalaReformadelFederalismoenAlemania.Tam- biénhacolaboradoconlaFundaciónKonradAdenauerenlasecciónFormaciónPolíticayPolíticaComu- nal,asistiendoalacreaciónyestructuracióndesuDepartamentodeComunicaciónPolítica. www.onpe.gob.pe © Oficina Nacional de Procesos Electorales 226 OMARHANDABAKA Posteriormente,elPartidoNacionalSocialistainstauróunrégimentotali- tario que condujo al país a la II Guerra Mundial y al genocidio. La guerra significóparaAlemanialadestruccióndesuinfraestructura,elquiebreeco- nómico,eldestierrodemillonesdealemanes,laamputacióndel23%desu territorio, la ocupación por fuerzas extranjeras y, también, la desmoraliza- cióndetodaunanación,queserepetíalamismapregunta:¿Cómopudimos haberpermitidoesto? ComoconsecuenciadelareciéniniciadaGuerraFríasefundabanen1949 la República Federal Alemana (RFA) y la República Democrática Alemana (RDA),quecorrespondíanalosmodelospolíticosrepresentadosporlasfuer- zasdeocupación;deunladoelmodelorepresentativoypluralistaydelotro elmodelocomunista.ApartirdeesemomentolaRFAsecaracterizóporsu vínculopolítico,económico,militaryculturalconelmundooccidental,yla RDAconlaUniónSoviética. Entrelosaños1945y1947lasfuerzasdeocupaciónenOccidentecrearon losLänder1,permitieronlareorganizacióndelospartidospolíticosyorgani- zaronlaseleccionesdelasautoridadesmunicipalesydelosLänder.Losje- fesdegobiernodelosLänderylosreciénreorganizadospartidospolíticos participaronactivamenteenlaelaboracióndelanuevaConstitución.Sudación fuefomentadaporlasfuerzasdeocupaciónquesereservaronelderechode autorizarla e insistieron, únicamente, en el carácter democrático y federal queelnuevosistemadebíatener.TantolaexistenciadelosLändercomoel hechodequeAlemanianuncafueraunpaíscentralistafacilitaronlaopción federal. Enestecontextohistóricosecreayempiezaafuncionarelnuevosistema políticoalemán. 2.ELEMENTOSDELSISTEMACONSTITUCIONAL Desde un primer momento, la prioridad fue redactar una Constitución que nobrindaseningúntipodeposibilidadesapersonas,movimientosopartidos —aunqueconstituyanmayorías—deutilizarlaslibertadesdemocráticaspara 1.DebidoaquelapalabraalemanaLandsignificapaísseacostumbranotraducirlaparaevitarconfusio- nes.LandysupluralLänderhacenmenciónalosestadosmiembrosdelaFederación. ELSISTEMAPOLÍTICOALEMÁN:BALANCEYRETOS 227 menoscabar y/o destruir el sistema democrático. Y si hubiese una lucha contra la Constitución y el Estado, debía disponerse de los mecanismos necesariosparadefenderlosconéxito. El primer mecanismo anclado en la Constitución para la protección del EstadodeDerecho,lademocraciaylapropiaConstituciónfuelaimposibili- dadde cambiar una serie de artículos vinculados al Estado de Derecho, el EstadoFederalylosderechoshumanos,entreotrostemas.Otropuntoim- portante fue la exigencia de que todo partido político debía basarse en los principios constitucionales. Aquellos partidos que buscasen abiertamente destruirelEstadodeDerechopodríanserprohibidos.Asísedabanlospri- merospasosparanorepetirloserroresdelsistemapolíticodelaRepública deWeimar. LaesenciadelaConstituciónalemanasemanifiestaensuartículo21:«La RepúblicaFederalAlemanaesunEstadoFederaldemocráticoysocial»que sintetiza la Constitución. La opción por una República Federal está tomada ya en el nombre. Es una república, es decir se desecha la monarquía y se apuestaporunjefedeEstadoelegidoporuntiempodeterminado;eselre- chazo al soberano de una dinastía, no se acepta ningún rey. Es federal, es decir, existe un Estado central y estados miembros que se reparten las ta- reas estatales. Es democrática, ya que el poder es ejercido por el pueblo medianteelecciones;nolohacedirectamentesinoqueeligeparlamentarios que, por encargo, toman las decisiones en el Estado. Es social porque el Estadotieneunpapelimportanteenfomentarelbienestarcomún. 3.ELFEDERALISMO Alemania,adiferenciadeFranciaoEspaña,nuncahasidounpaíscentralis- ta. Esta tradición anticentralista fue la base, junto con las demandas de los Aliadosoccidentales,sobrelaqueseedificóelsistemafederalalemán. Elfederalismoesconsustancialalsistemapolíticoalemány,porlotanto, intangible.SebasaenlacalidaddeEstadotantodelaFederacióncomode cada uno de los Länder. Ninguno infiere, deriva, su calidad de Estado del otro. Tanto los Länder como la Federación tienen una Constitución, Tribu- nalConstitucional,ypoderesLegislativo,EjecutivoyJudicial.Mientrasque lasmunicipalidadesgozandeautonomíayadministraciónpropia. 228 OMARHANDABAKA Característica inconfundible del sistema federal alemán es su amplia y profundacoordinaciónentrelosdistintosnivelesdeaccióndelEstado,como enningúnotrosistemafederal. Competencias En la Constitución alemana están determinadas las competencias legislati- vas tanto para la Federación como para los Länder. Se fijan tres tipos de competencias: competencias excluyentes, competencias-marco de la Fede- raciónycompetenciasconcurrentes. 1)Competenciasexcluyentes SonaquellasquesonsólodelaFederaciónosólodelosLänder. Enellasle correspondealaFederaciónasumirlalegislacióndelostemasquesontípi- cos de los gobiernos centrales: asuntos externos, defensa, moneda, adua- nas,tráficoaéreoyferroviario,correoytelecomunicaciones;yalosLänder lescorrespondeasumirlalegislaciónsobrecultura,educación,policía,pren- sa,radio,televisiónysalud. 2)Competencias-marcodelaFederación La Federación puede crear sólo marcos legales que los Länder tienen que complementarenlostemasdeestudiossuperiores,naturaleza,reparticiónde tierras,ordenamientodelespacio,inscripcióneidentificacióndeciudadanos. 3)Competenciasconcurrentes AlosLänderlescorrespondelafacultaddelegislar,amenosquelaFedera- ciónnohayahechousodesufacultaddehacerlo,sobrecódigocivil,código penal, derecho de reunión, de asociaciones y clubes y derecho de perma- nenciadeextranjeros. Finanzas Unacaracterísticacentraldelfederalismoalemáneslaexistenciademeca- nismosparamantenerlauniformidadenlosnivelesdevidaenelterritorio alemán.Elobjetivoesimpedirqueelprogresoeconómicodedeterminadas regionesgenere diferenciasenlosnivelesdevidaydeoportunidades.Los ELSISTEMAPOLÍTICOALEMÁN:BALANCEYRETOS 229 dosmecanismosparacumplirconesteobjetivosonlacompensaciónfinan- cieraverticalylahorizontal. 1) Compensación financiera vertical SeconocecomotalelapoyoquebrindalaFederaciónalLandoalosLänder quelonecesiten,seaparacasosextraordinarios,proyectosquefavorezcana másdeunaregión,otrosdeimportanciaindustrial-tecnológica,oencasode algúnsiniestronatural,etc. 2) Compensación financiera horizontal SellamaasíeltraspasofinancierodelosLändermásricosalosmáspobres. LändercomoBavaria,BadenWünterbergyHessensontípicosLänderque aportanyLändercomoHamburgo,Berlíny,despuésdelaReunificación,los LänderdelEstealemánsontípicamentereceptores. 3) Compensación financiera mixta EnlosañosdebonanzaeconómicaalemanalosLänderfueron,cadavezcon másfrecuencia,exigiendoapoyoeconómicoalaFederaciónparamuchosde sus planes y proyectos. El resultado de las negociaciones llevó a la perma- nenteparticipaciónfinancieradelaFederaciónenproyectosqueanteseran exclusivamentedelosLänder.Estapráctica,queterminóconlaseparación deloscamposdeaccióndelaFederaciónydelosLänder,seconocecomo financiaciónmixta. Esto trajo consigo el aumento significativo de los campos en los que la FederaciónylosLänderparticipanenconjuntodesdelaplanificaciónhasta lafinanciación.Significacoordinaciónpermanente,másburocracia,aumen- todecostosyentrampamientoenlatomadedecisionespolíticas.Loqueha traídocomoconsecuenciaqueelciudadanonopuedareconocerquiénesel responsablepolíticotantodelohechocomodelodejadodehacery,porotro lado,hatraídounasecuelanegativaparaelsistemapolítico.Efectivamente, enelmomentoenelquelafinanciaciónmixtaadquiriópreeminenciasepu- sieron los cimientos para incapacitar la posibilidad del sistema político de hacerreformas.Estoocurreasíporqueelgobiernoylamayoríadelgobier- no en el Parlamento Federal (Bundestag) tienen la posibilidad de aprobar susproyectosdeleyconmayoríaabsoluta,apesardequelaSegundaCáma- ra(Bundesrat)hayavotadoencontra. 230 OMARHANDABAKA SilosasuntosquesetratanenlaleytambiénatañenalosLänder,laSe- gunda Cámara tiene derecho de veto. Así es que, debido a la financiación mixta,másdelsesentaporcientodelosproyectosdeleysonsobreasuntos que también atañen a los Länder y, por consiguiente, éstos tienen derecho de veto. Como casi siempre la Segunda Cámara es dominada por la oposi- ción, ésta utiliza este derecho de veto para bloquear las más importantes leyesfinancierasyeconómicas.Elgobiernonoescapazdehacerreformas. Comoestascircunstanciassevienenrepitiendoenlosúltimosgobiernos, estasituaciónestápasandoaserunproblemacentraldelsistemapolítico:la incapacidad de impulsar reformas a pesar del consenso generalizado y la exigenciadelapoblaciónydelasdistintasinstitucionesrepresentativaspor quesellevenacabo. 4. ÓRGANOS CENTRALESDEL SISTEMA POLÍTICOALEMÁN SonelBundestag(ParlamentoFederal),elBundesrat(SegundaCámara),el canciller(jefedeGobierno),elTribunalConstitucional,yelpresidentefede- ral(jefedeEstado). GRÁFICO1 Sistemapolíticoalemán Canciller Presidente JefedeGobierno JefedeEstado Tribunal Constitucional Ministros Parlamento Asamblea Bundesrat Federal Federal 68Miembros 603Parlamentarios 603 603 Parlamentos Gobiernos Länder Länder POBLACIÓN ELECTORAL ELSISTEMAPOLÍTICOALEMÁN:BALANCEYRETOS 231 Enelgráfico1podemosapreciarqueeldelaRepúblicaFederalAlemana esunsistemaparlamentario.Losciudadanoseligenparlamentos,seaelPar- lamentoFederal(Bundestag)oelParlamentodesusrespectivosLänder. EsunsistemabicameralconunParlamentoFederalque,enlaactualidad, tiene 603 parlamentarios y la Segunda Cámara, el Bundesrat, cuyos miem- bros son los representantes del Poder Ejecutivo de los gobiernos de los Länder.TodalegitimacióndemocráticaseconcentraenelParlamento,debi- do a su elección directa por el pueblo. Así, todos los órganos del Estado restantesinfierensulegitimidaddeel(los)parlamento(s)pueséstos,alser lasúnicasinstitucionesquesonelegidasporlosciudadanosdesempeñanun papelcentralenlaestructuradelsistemapolítico. Enelgráficopodemosapreciartambiénque,adiferenciadeunsistema presidencialendondeloscargosdejefedeGobiernoyjefedeEstadorecaen enelpresidentedelaRepública,enelsistemaparlamentariosondosperso- nasdistintasquienesejercenestosdoscargos.Enelcasoalemáneljefede GobiernoesllamadocancilleryeljefedeEstadoeselpresidentefederal. ElParlamentoFederal:Bundestag Es el órgano de deliberación y control político central en el sistema parla- mentario.Susfuncionesson: • Participarenelprocesodelegislación. • IntervenirenlaeleccióndeotrosmiembrosdelosórganosdelEsta- do siendo el más importante la formación del Gobierno Federal a travésdelaeleccióndelcanciller. • TodaacciónestatalestásujetaalcontroldelParlamentoquetieneel derecho de citar a los miembros del Gobierno Federal, a formar comisiones de investigación y a exigir responsabilidad política al cancilleratravésdeuna«mocióndecensuraconstructiva». • Elegir, por un período de cinco años, al funcionario encargado del controldelasfuerzasmilitaresydelaatencióndelosreclamosde los soldados. Además, para la intervención de las fuerzasarmadas enzonasfueradelterritoriodelasfuerzasdelaOTANsenecesitala autorizaciónexpresadelParlamentoFederal. El Bundestag está compuesto, como mínimo, por 598 parlamentarios elegidosen299distritoselectorales.Lospartidosqueobtenganmenosdel 232 OMARHANDABAKA cinco por ciento de la votación en el nivel federal no serán considerados para el cómputo. La votación se realiza por fracciones integradas por los parlamentariosdeunmismopartido(Fraktion).EljefedelaFraktionexpre- saelvotodetodoelgrupo.Sevotanominalmentesóloencasosexcepciona- les,paraloquesenecesitalasolicituddeunadelasfraccionesodel5%delos parlamentarios. ElBundesrat EnotrospaísesfederaleselSenadorepresenta,defiende,losinteresesdelos estadosmiembros,asílossenadorespuedenserelegidosdirectamentepor el voto popular, o indirectamente. En el caso alemán los intereses de los Länder no son representados por senadores sino directamente por los go- biernos(elPoderEjecutivo)delosLänder. El Bundesrat no tiene períodos legislativos establecidos sino que se re- nuevaconstantemente,puescuandohayuncambiodegobiernoenunLand cambiaautomáticamentesurepresentaciónenelBundesrat. ParalareparticióndelosvotosenelBundesratseencontróuncompro- miso entre tomar en cuenta el tamaño de la población de cada Land y el principiodeigualdaddevotosentrelosLänder: —de2.000.000dehabitantes =3votos +de2.000.000dehabitantes =4votos +de6.000.000dehabitantes =5votos +de7.000.000dehabitantes =6votos ElBundesratparticipaenelprocesodeelaboracióndetodaslasleyes.En elcasodeaquellasqueserefierenalosinteresesdelosLänder(porejem- plo,lasfinanzasdelosLänder),éstoscuentanconderechodeveto.Comoya hemosmencionado,estepoderdelBundesrathatenidoconsecuenciasenla políticapracticadasobretodoenlosúltimosaños. Lo interesante, y lo que diferencia al Bundesrat de otras segundas cá- maras,esquesusmiembrostienenunmargendeindependenciaquenose debe subestimar. La experiencia nos muestra que, en muchos casos, los gobiernos de los Länder se han enfrentado al Gobierno Federal y lo han hechodefendiendoyvotandoporposicionescontrariasalasdesupropio partido, anteponiendo los intereses de sus Länder. Asimismo, cuando se ELSISTEMAPOLÍTICOALEMÁN:BALANCEYRETOS 233 tratadedefenderlosfuerosdelosLänderseimponeunespíritudecuerpo, llegándoseatomaracuerdosunánimes. LautilizacióndelBundesratporlasfuerzaspolíticassedificultapor: • ...laresponsabilidaddelosGobiernosdelosLänderfrenteasuselec- toresregionales. • LospolíticosbuscanperfilarseinclusofrenteasupropioPartidoyesto sealcanzadistinguiéndoseporunbuentrabajocomojefedegobierno ensuLand. • ElinteréscomúndetodoslosLänderpordefendersusinteresesfren- tealasposiblesintervencionestantodelaFederacióncomodelaUnión Europea,querecortanlastareasdelosLänder. • Y,porsupuesto,elinteréscomúndetodoslosLänderenasegurarlas fuentesdefinanciamiento...(Schüttemeyer&Sturm,1992,p.531) ConlainclusióndelosgobiernosdelosLänderenunaSegundaCámara semovilizaelinterésporbuscarmejorescondicionesparaelpropiotrabajo como gobierno y, por lo mismo, el bienestar del Land, con lo cual se pone límitesalosinteresespartidarios. Elcanciller ElcancilleralemáneseljefedeGobierno,únicomiembrodelgobiernoque eselegidoporelParlamentoFederalconmayoríaabsoluta,ysólopuedeser destituidoporelParlamentoFederalpormociónde«censuraconstructiva». Éstaesunamociónqueproponealmismotiempolacensuradelcanciller enejercicioylaeleccióndeotrocandidato.Loquesequiereevitarescensu- rar al canciller y, después, tener un vacío de poder por la incapacidad de elegir a su sucesor. Recordemos que conseguir una mayoría para estar en contradealgoodealguienesmuchomássencilloqueparaestarafavor. Elcancillerpuedepediruna«cuestióndeconfianza»alParlamentoFe- deral, la que también puede ser presentada junto a una declaración políti- ca, a un programa político de gobierno, proyecto de ley, a un pedido al Parlamento,etc.cuyaaprobaciónconsidereelcancillerdeimportanciavi- talparalacontinuaciónyconsecucióndelosfinesdegobierno.Losminis- trossonescogidosporelcancillerysonresponsablessóloanteélynoante 234 OMARHANDABAKA elParlamentoFederal.Así,elBundestagnotienelaposibilidaddeobligar aunministroarenunciarindividualmente. Diferencias sustanciales entre el canciller alemán y, por ejemplo, el jefe deGobiernodeGranBretañasonqueelprimerosiempretienequeteneren cuenta al partido de su coalición de gobierno, a la mayoría opositora en la SegundaCámara(elBundesrat),ynotienelaposibilidaddedisolverelPar- lamento,inconvenienteséstosquenoexistenparaelpremierbritánico. ElTribunalConstitucional TraslaexperienciadelaRepúblicadeWeimardecidieronlosconstituyentes crearmecanismosenelsistemapolíticoparafrenaraaquellosmovimientos queintentarandestruirlademocraciayelEstadodeDerecho.Así,elTribu- nal Constitucional es el guardián e intérprete de la Constitución. Resuelve conflictos entre los diferentes órganos del Estado —por ejemplo, entre la FederaciónylosLänderoentrelosciudadanosyelEstado—ydecidesobre laconstitucionalidaddelasaccionesdelEstado.Eslaúnicainstituciónque decidesobrelaprohibicióndelospartidospolíticos. Enestemediosiglodeexistencia,elTribunalConstitucionalsehacons- tituido, sin lugar a dudas, en una de las columnas en las que descansa el sistemapolíticoalemán,dandoclaridadyestabilidadalEstadodeDerecho. Para la ciencia política el tema no deja de ser complejo y controvertido, ya quelassentenciasdelTribunalConstitucionaltienenefectospolíticos;porlo quenoesraroquelaoposición,anteeldescontentoconlasmedidasaproba- dasporelgobierno,recurraanteelTribunalConstitucionalconlaexpectati- vade,atravésdeestavía,imponersupuntodevista. Lafuncióndeltribunalesrespondersobrelaconstitucionalidaddelanor- ma o ley y no legislar, como se ha visto claramente en algunos casos. ¡La funcióndelosjuecesnoeslegislar!Antelainvocacióndelosestudiososdel temaenlosúltimosaños,elTribunalConstitucionalhalogradocorregiresta tendencialegisladoraquenolecorrespondía. El ejemplo de la Corte Suprema de los Estados Unidos de América es digno de destacar, pues no es raro que el tribunal se abstenga de dar un veredictoargumentandoquesetratadeunpuntodecontroversiaexclusiva- mentedecarácterpolítico.
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