El sistema político alemán

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Elecciones(2004)3,225
El sistema político alemán: balance y retos
OmarHandabaka
LA IMPORTANCIA DE LA República Federal Alemana se basa no sólo en su
posición geopolítica, al ser uno de los países más grandes y con mayor nú-
merodehabitantesdelaUniónEuropea,sinoyprincipalmemteportodolo
quehaalcanzado:altoniveleconómico,educativoytecnológico,estabilidad
política, un destacado papel internacional en la Guerra Fría y en el inicio y
fortalecimientodelprocesodeintegracióndelaUniónEuropea.Estasitua-
ciónesespecialmentedignadeestudiodebidoaquelascondicionesprevias
alareconstrucciónpolítica,socialyeconómicaeranmíserasdespuésdeuna
experienciatotalitariaydeunaguerra.
1. RASGOSHISTÓRICOS
Básicoparalapresentación,comprensiónyanálisisdelactualsistemapolíti-
coalemánes,sinlugaradudas,elconocimientodelallamadaRepúblicade
Weimar (1919-1933). Después del fin de la monarquía el país apostó por la
república y por un sistema parlamentario que nació bajo un sinnúmero de
problemassocialesyeconómicos.Enloeconómico,lainflacióny,luego,el
desempleosocavaronlapazsocial,yenlopolítico,lademocraciasevioex-
puestaalaamenazaconstantedepartidosantidemocráticosdederechayde
izquierda.Estaorganizaciónpolíticaterminócolapsandodebido,sobretodo,
aquefueelpropiosistemaelquefacilitósudestrucción.
Peruano.ConestudiosdeLetrasyCienciasAdministrativasenlaPUCPymagísterenCienciasPolíticas
delaUniversidaddeMünster,Alemania.HacolaboradoconelParlamentodelLandRenaniadelNorte,
Westfalia; y ha sido asesor parlamentario del PartidoUnión DemócrataCristianaenlaComisiónde
EuropadelParlamentoalemányenlaspropuestasparalaReformadelFederalismoenAlemania.Tam-
biénhacolaboradoconlaFundaciónKonradAdenauerenlasecciónFormaciónPolíticayPolíticaComu-
nal,asistiendoalacreaciónyestructuracióndesuDepartamentodeComunicaciónPolítica.
226 OMARHANDABAKA
Posteriormente,elPartidoNacionalSocialistainstauróunrégimentotali-
tario que condujo al país a la II Guerra Mundial y al genocidio. La guerra
significóparaAlemanialadestruccióndesuinfraestructura,elquiebreeco-
nómico,eldestierrodemillonesdealemanes,laamputacióndel23%desu
territorio, la ocupación por fuerzas extranjeras y, también, la desmoraliza-
cióndetodaunanación,queserepetíalamismapregunta:¿Cómopudimos
haberpermitidoesto?
ComoconsecuenciadelareciéniniciadaGuerraFríasefundabanen1949
la República Federal Alemana (RFA) y la República Democrática Alemana
(RDA),quecorrespondíanalosmodelospolíticosrepresentadosporlasfuer-
zasdeocupación;deunladoelmodelorepresentativoypluralistaydelotro
elmodelocomunista.ApartirdeesemomentolaRFAsecaracterizóporsu
vínculopolítico,económico,militaryculturalconelmundooccidental,yla
RDAconlaUniónSoviética.
Entrelosaños1945y1947lasfuerzasdeocupaciónenOccidentecrearon
losLänder1,permitieronlareorganizacióndelospartidospolíticosyorgani-
zaronlaseleccionesdelasautoridadesmunicipalesydelosLänder.Losje-
fesdegobiernodelosLänderylosreciénreorganizadospartidospolíticos
participaronactivamenteenlaelaboracióndelanuevaConstitución.Sudación
fuefomentadaporlasfuerzasdeocupaciónquesereservaronelderechode
autorizarla e insistieron, únicamente, en el carácter democrático y federal
queelnuevosistemadebíatener.TantolaexistenciadelosLändercomoel
hechodequeAlemanianuncafueraunpaíscentralistafacilitaronlaopción
federal.
Enestecontextohistóricosecreayempiezaafuncionarelnuevosistema
políticoalemán.
2.ELEMENTOSDELSISTEMACONSTITUCIONAL
Desde un primer momento, la prioridad fue redactar una Constitución que
nobrindaseningúntipodeposibilidadesapersonas,movimientosopartidos
—aunqueconstituyanmayorías—deutilizarlaslibertadesdemocráticaspara
1.DebidoaquelapalabraalemanaLandsignificapaísseacostumbranotraducirlaparaevitarconfusio-
nes.LandysupluralLänderhacenmenciónalosestadosmiembrosdelaFederación.
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menoscabar y/o destruir el sistema democrático. Y si hubiese una lucha
contra la Constitución y el Estado, debía disponerse de los mecanismos
necesariosparadefenderlosconéxito.
El primer mecanismo anclado en la Constitución para la protección del
EstadodeDerecho,lademocraciaylapropiaConstituciónfuelaimposibili-
dadde cambiar una serie de artículos vinculados al Estado de Derecho, el
EstadoFederalylosderechoshumanos,entreotrostemas.Otropuntoim-
portante fue la exigencia de que todo partido político debía basarse en los
principios constitucionales. Aquellos partidos que buscasen abiertamente
destruirelEstadodeDerechopodríanserprohibidos.Asísedabanlospri-
merospasosparanorepetirloserroresdelsistemapolíticodelaRepública
deWeimar.
LaesenciadelaConstituciónalemanasemanifiestaensuartículo21:«La
RepúblicaFederalAlemanaesunEstadoFederaldemocráticoysocial»que
sintetiza la Constitución. La opción por una República Federal está tomada
ya en el nombre. Es una república, es decir se desecha la monarquía y se
apuestaporunjefedeEstadoelegidoporuntiempodeterminado;eselre-
chazo al soberano de una dinastía, no se acepta ningún rey. Es federal, es
decir, existe un Estado central y estados miembros que se reparten las ta-
reas estatales. Es democrática, ya que el poder es ejercido por el pueblo
medianteelecciones;nolohacedirectamentesinoqueeligeparlamentarios
que, por encargo, toman las decisiones en el Estado. Es social porque el
Estadotieneunpapelimportanteenfomentarelbienestarcomún.
3.ELFEDERALISMO
Alemania,adiferenciadeFranciaoEspaña,nuncahasidounpaíscentralis-
ta. Esta tradición anticentralista fue la base, junto con las demandas de los
Aliadosoccidentales,sobrelaqueseedificóelsistemafederalalemán.
Elfederalismoesconsustancialalsistemapolíticoalemány,porlotanto,
intangible.SebasaenlacalidaddeEstadotantodelaFederacióncomode
cada uno de los Länder. Ninguno infiere, deriva, su calidad de Estado del
otro. Tanto los Länder como la Federación tienen una Constitución, Tribu-
nalConstitucional,ypoderesLegislativo,EjecutivoyJudicial.Mientrasque
lasmunicipalidadesgozandeautonomíayadministraciónpropia.
228 OMARHANDABAKA
Característica inconfundible del sistema federal alemán es su amplia y
profundacoordinaciónentrelosdistintosnivelesdeaccióndelEstado,como
enningúnotrosistemafederal.
Competencias
En la Constitución alemana están determinadas las competencias legislati-
vas tanto para la Federación como para los Länder. Se fijan tres tipos de
competencias: competencias excluyentes, competencias-marco de la Fede-
raciónycompetenciasconcurrentes.
1)Competenciasexcluyentes
SonaquellasquesonsólodelaFederaciónosólodelosLänder. Enellasle
correspondealaFederaciónasumirlalegislacióndelostemasquesontípi-
cos de los gobiernos centrales: asuntos externos, defensa, moneda, adua-
nas,tráficoaéreoyferroviario,correoytelecomunicaciones;yalosLänder
lescorrespondeasumirlalegislaciónsobrecultura,educación,policía,pren-
sa,radio,televisiónysalud.
2)Competencias-marcodelaFederación
La Federación puede crear sólo marcos legales que los Länder tienen que
complementarenlostemasdeestudiossuperiores,naturaleza,reparticiónde
tierras,ordenamientodelespacio,inscripcióneidentificacióndeciudadanos.
3)Competenciasconcurrentes
AlosLänderlescorrespondelafacultaddelegislar,amenosquelaFedera-
ciónnohayahechousodesufacultaddehacerlo,sobrecódigocivil,código
penal, derecho de reunión, de asociaciones y clubes y derecho de perma-
nenciadeextranjeros.
Finanzas
Unacaracterísticacentraldelfederalismoalemáneslaexistenciademeca-
nismosparamantenerlauniformidadenlosnivelesdevidaenelterritorio
alemán.Elobjetivoesimpedirqueelprogresoeconómicodedeterminadas
regionesgenere diferenciasenlosnivelesdevidaydeoportunidades.Los
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dosmecanismosparacumplirconesteobjetivosonlacompensaciónfinan-
cieraverticalylahorizontal.
1) Compensación financiera vertical
SeconocecomotalelapoyoquebrindalaFederaciónalLandoalosLänder
quelonecesiten,seaparacasosextraordinarios,proyectosquefavorezcana
másdeunaregión,otrosdeimportanciaindustrial-tecnológica,oencasode
algúnsiniestronatural,etc.
2) Compensación financiera horizontal
SellamaasíeltraspasofinancierodelosLändermásricosalosmáspobres.
LändercomoBavaria,BadenWünterbergyHessensontípicosLänderque
aportanyLändercomoHamburgo,Berlíny,despuésdelaReunificación,los
LänderdelEstealemánsontípicamentereceptores.
3) Compensación financiera mixta
EnlosañosdebonanzaeconómicaalemanalosLänderfueron,cadavezcon
másfrecuencia,exigiendoapoyoeconómicoalaFederaciónparamuchosde
sus planes y proyectos. El resultado de las negociaciones llevó a la perma-
nenteparticipaciónfinancieradelaFederaciónenproyectosqueanteseran
exclusivamentedelosLänder.Estapráctica,queterminóconlaseparación
deloscamposdeaccióndelaFederaciónydelosLänder,seconocecomo
financiaciónmixta.
Esto trajo consigo el aumento significativo de los campos en los que la
FederaciónylosLänderparticipanenconjuntodesdelaplanificaciónhasta
lafinanciación.Significacoordinaciónpermanente,másburocracia,aumen-
todecostosyentrampamientoenlatomadedecisionespolíticas.Loqueha
traídocomoconsecuenciaqueelciudadanonopuedareconocerquiénesel
responsablepolíticotantodelohechocomodelodejadodehacery,porotro
lado,hatraídounasecuelanegativaparaelsistemapolítico.Efectivamente,
enelmomentoenelquelafinanciaciónmixtaadquiriópreeminenciasepu-
sieron los cimientos para incapacitar la posibilidad del sistema político de
hacerreformas.Estoocurreasíporqueelgobiernoylamayoríadelgobier-
no en el Parlamento Federal (Bundestag) tienen la posibilidad de aprobar
susproyectosdeleyconmayoríaabsoluta,apesardequelaSegundaCáma-
ra(Bundesrat)hayavotadoencontra.
230 OMARHANDABAKA
SilosasuntosquesetratanenlaleytambiénatañenalosLänder,laSe-
gunda Cámara tiene derecho de veto. Así es que, debido a la financiación
mixta,másdelsesentaporcientodelosproyectosdeleysonsobreasuntos
que también atañen a los Länder y, por consiguiente, éstos tienen derecho
de veto. Como casi siempre la Segunda Cámara es dominada por la oposi-
ción, ésta utiliza este derecho de veto para bloquear las más importantes
leyesfinancierasyeconómicas.Elgobiernonoescapazdehacerreformas.
Comoestascircunstanciassevienenrepitiendoenlosúltimosgobiernos,
estasituaciónestápasandoaserunproblemacentraldelsistemapolítico:la
incapacidad de impulsar reformas a pesar del consenso generalizado y la
exigenciadelapoblaciónydelasdistintasinstitucionesrepresentativaspor
quesellevenacabo.
4. ÓRGANOS CENTRALESDEL SISTEMA POLÍTICOALEMÁN
SonelBundestag(ParlamentoFederal),elBundesrat(SegundaCámara),el
canciller(jefedeGobierno),elTribunalConstitucional,yelpresidentefede-
ral(jefedeEstado).
GRÁFICO1
Sistemapolíticoalemán
Canciller Presidente
JefedeGobierno JefedeEstado Tribunal
Constitucional
Ministros
Parlamento Asamblea Bundesrat
Federal Federal 68Miembros
603Parlamentarios 603 603
Parlamentos Gobiernos
Länder Länder
POBLACIÓN ELECTORAL
ELSISTEMAPOLÍTICOALEMÁN:BALANCEYRETOS 231
Enelgráfico1podemosapreciarqueeldelaRepúblicaFederalAlemana
esunsistemaparlamentario.Losciudadanoseligenparlamentos,seaelPar-
lamentoFederal(Bundestag)oelParlamentodesusrespectivosLänder.
EsunsistemabicameralconunParlamentoFederalque,enlaactualidad,
tiene 603 parlamentarios y la Segunda Cámara, el Bundesrat, cuyos miem-
bros son los representantes del Poder Ejecutivo de los gobiernos de los
Länder.TodalegitimacióndemocráticaseconcentraenelParlamento,debi-
do a su elección directa por el pueblo. Así, todos los órganos del Estado
restantesinfierensulegitimidaddeel(los)parlamento(s)pueséstos,alser
lasúnicasinstitucionesquesonelegidasporlosciudadanosdesempeñanun
papelcentralenlaestructuradelsistemapolítico.
Enelgráficopodemosapreciartambiénque,adiferenciadeunsistema
presidencialendondeloscargosdejefedeGobiernoyjefedeEstadorecaen
enelpresidentedelaRepública,enelsistemaparlamentariosondosperso-
nasdistintasquienesejercenestosdoscargos.Enelcasoalemáneljefede
GobiernoesllamadocancilleryeljefedeEstadoeselpresidentefederal.
ElParlamentoFederal:Bundestag
Es el órgano de deliberación y control político central en el sistema parla-
mentario.Susfuncionesson:
• Participarenelprocesodelegislación.
• IntervenirenlaeleccióndeotrosmiembrosdelosórganosdelEsta-
do siendo el más importante la formación del Gobierno Federal a
travésdelaeleccióndelcanciller.
• TodaacciónestatalestásujetaalcontroldelParlamentoquetieneel
derecho de citar a los miembros del Gobierno Federal, a formar
comisiones de investigación y a exigir responsabilidad política al
cancilleratravésdeuna«mocióndecensuraconstructiva».
• Elegir, por un período de cinco años, al funcionario encargado del
controldelasfuerzasmilitaresydelaatencióndelosreclamosde
los soldados. Además, para la intervención de las fuerzasarmadas
enzonasfueradelterritoriodelasfuerzasdelaOTANsenecesitala
autorizaciónexpresadelParlamentoFederal.
El Bundestag está compuesto, como mínimo, por 598 parlamentarios
elegidosen299distritoselectorales.Lospartidosqueobtenganmenosdel
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cinco por ciento de la votación en el nivel federal no serán considerados
para el cómputo. La votación se realiza por fracciones integradas por los
parlamentariosdeunmismopartido(Fraktion).EljefedelaFraktionexpre-
saelvotodetodoelgrupo.Sevotanominalmentesóloencasosexcepciona-
les,paraloquesenecesitalasolicituddeunadelasfraccionesodel5%delos
parlamentarios.
ElBundesrat
EnotrospaísesfederaleselSenadorepresenta,defiende,losinteresesdelos
estadosmiembros,asílossenadorespuedenserelegidosdirectamentepor
el voto popular, o indirectamente. En el caso alemán los intereses de los
Länder no son representados por senadores sino directamente por los go-
biernos(elPoderEjecutivo)delosLänder.
El Bundesrat no tiene períodos legislativos establecidos sino que se re-
nuevaconstantemente,puescuandohayuncambiodegobiernoenunLand
cambiaautomáticamentesurepresentaciónenelBundesrat.
ParalareparticióndelosvotosenelBundesratseencontróuncompro-
miso entre tomar en cuenta el tamaño de la población de cada Land y el
principiodeigualdaddevotosentrelosLänder:
—de2.000.000dehabitantes =3votos
+de2.000.000dehabitantes =4votos
+de6.000.000dehabitantes =5votos
+de7.000.000dehabitantes =6votos
ElBundesratparticipaenelprocesodeelaboracióndetodaslasleyes.En
elcasodeaquellasqueserefierenalosinteresesdelosLänder(porejem-
plo,lasfinanzasdelosLänder),éstoscuentanconderechodeveto.Comoya
hemosmencionado,estepoderdelBundesrathatenidoconsecuenciasenla
políticapracticadasobretodoenlosúltimosaños.
Lo interesante, y lo que diferencia al Bundesrat de otras segundas cá-
maras,esquesusmiembrostienenunmargendeindependenciaquenose
debe subestimar. La experiencia nos muestra que, en muchos casos, los
gobiernos de los Länder se han enfrentado al Gobierno Federal y lo han
hechodefendiendoyvotandoporposicionescontrariasalasdesupropio
partido, anteponiendo los intereses de sus Länder. Asimismo, cuando se
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tratadedefenderlosfuerosdelosLänderseimponeunespíritudecuerpo,
llegándoseatomaracuerdosunánimes.
LautilizacióndelBundesratporlasfuerzaspolíticassedificultapor:
• ...laresponsabilidaddelosGobiernosdelosLänderfrenteasuselec-
toresregionales.
• LospolíticosbuscanperfilarseinclusofrenteasupropioPartidoyesto
sealcanzadistinguiéndoseporunbuentrabajocomojefedegobierno
ensuLand.
• ElinteréscomúndetodoslosLänderpordefendersusinteresesfren-
tealasposiblesintervencionestantodelaFederacióncomodelaUnión
Europea,querecortanlastareasdelosLänder.
• Y,porsupuesto,elinteréscomúndetodoslosLänderenasegurarlas
fuentesdefinanciamiento...(Schüttemeyer&Sturm,1992,p.531)
ConlainclusióndelosgobiernosdelosLänderenunaSegundaCámara
semovilizaelinterésporbuscarmejorescondicionesparaelpropiotrabajo
como gobierno y, por lo mismo, el bienestar del Land, con lo cual se pone
límitesalosinteresespartidarios.
Elcanciller
ElcancilleralemáneseljefedeGobierno,únicomiembrodelgobiernoque
eselegidoporelParlamentoFederalconmayoríaabsoluta,ysólopuedeser
destituidoporelParlamentoFederalpormociónde«censuraconstructiva».
Éstaesunamociónqueproponealmismotiempolacensuradelcanciller
enejercicioylaeleccióndeotrocandidato.Loquesequiereevitarescensu-
rar al canciller y, después, tener un vacío de poder por la incapacidad de
elegir a su sucesor. Recordemos que conseguir una mayoría para estar en
contradealgoodealguienesmuchomássencilloqueparaestarafavor.
Elcancillerpuedepediruna«cuestióndeconfianza»alParlamentoFe-
deral, la que también puede ser presentada junto a una declaración políti-
ca, a un programa político de gobierno, proyecto de ley, a un pedido al
Parlamento,etc.cuyaaprobaciónconsidereelcancillerdeimportanciavi-
talparalacontinuaciónyconsecucióndelosfinesdegobierno.Losminis-
trossonescogidosporelcancillerysonresponsablessóloanteélynoante
234 OMARHANDABAKA
elParlamentoFederal.Así,elBundestagnotienelaposibilidaddeobligar
aunministroarenunciarindividualmente.
Diferencias sustanciales entre el canciller alemán y, por ejemplo, el jefe
deGobiernodeGranBretañasonqueelprimerosiempretienequeteneren
cuenta al partido de su coalición de gobierno, a la mayoría opositora en la
SegundaCámara(elBundesrat),ynotienelaposibilidaddedisolverelPar-
lamento,inconvenienteséstosquenoexistenparaelpremierbritánico.
ElTribunalConstitucional
TraslaexperienciadelaRepúblicadeWeimardecidieronlosconstituyentes
crearmecanismosenelsistemapolíticoparafrenaraaquellosmovimientos
queintentarandestruirlademocraciayelEstadodeDerecho.Así,elTribu-
nal Constitucional es el guardián e intérprete de la Constitución. Resuelve
conflictos entre los diferentes órganos del Estado —por ejemplo, entre la
FederaciónylosLänderoentrelosciudadanosyelEstado—ydecidesobre
laconstitucionalidaddelasaccionesdelEstado.Eslaúnicainstituciónque
decidesobrelaprohibicióndelospartidospolíticos.
Enestemediosiglodeexistencia,elTribunalConstitucionalsehacons-
tituido, sin lugar a dudas, en una de las columnas en las que descansa el
sistemapolíticoalemán,dandoclaridadyestabilidadalEstadodeDerecho.
Para la ciencia política el tema no deja de ser complejo y controvertido, ya
quelassentenciasdelTribunalConstitucionaltienenefectospolíticos;porlo
quenoesraroquelaoposición,anteeldescontentoconlasmedidasaproba-
dasporelgobierno,recurraanteelTribunalConstitucionalconlaexpectati-
vade,atravésdeestavía,imponersupuntodevista.
Lafuncióndeltribunalesrespondersobrelaconstitucionalidaddelanor-
ma o ley y no legislar, como se ha visto claramente en algunos casos. ¡La
funcióndelosjuecesnoeslegislar!Antelainvocacióndelosestudiososdel
temaenlosúltimosaños,elTribunalConstitucionalhalogradocorregiresta
tendencialegisladoraquenolecorrespondía.
El ejemplo de la Corte Suprema de los Estados Unidos de América es
digno de destacar, pues no es raro que el tribunal se abstenga de dar un
veredictoargumentandoquesetratadeunpuntodecontroversiaexclusiva-
mentedecarácterpolítico.