El papel cambiante de las Fuerzas Armadas de acuerdo con las respectivas leyes nacionales y

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JUNTA INTERAMERICANA DE DEFENSA

ESTUDIO
El papel cambiante de las Fuerzas Armadas de
acuerdo con las respectivas leyes nacionales y
normas constitucionales para enfrentar los retos y
amenazas emergentes en asuntos relacionados
con la Seguridad Multidimensional
Washington, DC 12 de Abril de 2018
i

Contenido

Marco de referencia ................................................................................................ iii
Resumen Ejecutivo ................................................................................................. iv
1 Introducción ...................................................................................................... 1
2 Metodología ...................................................................................................... 1
3 Desarrollo ......................................................................................................... 2
3.1 Contextualización ....................................................................................... 2
3.1.1 El Estado y sus Fuerzas Armadas ....................................................... 2
3.1.2 Seguridad y Defensa ........................................................................... 2
3.1.3 Seguridad Multidimensional ................................................................. 3
3.1.4 Retos y amenazas emergentes ........................................................... 5
3.2 Aproximaciones al Estudio del papel de las FFAA ..................................... 6
3.2.1 Jornadas de reflexión de la OEA ......................................................... 6
3.2.2 Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas (CMDA) ......... 7
3.2.3 Seminario de Amenazas Emergentes ................................................. 9
3.2.4 Conferencia el papel cambiante de las Fuerzas Armadas ................. 10
3.2.5 Otros puntos a tomar en cuenta ........................................................ 11
3.3 Fuentes primarias..................................................................................... 12
3.3.1 Encuesta Online ................................................................................ 12
3.3.2 Información de delegaciones de la JID .............................................. 13
3.4 Marco legal ............................................................................................... 14
4 Análisis ........................................................................................................... 15
5 Conclusiones .................................................................................................. 17
6 Recomendaciones .......................................................................................... 18
Referencias ........................................................................................................... 18
Anexos: .............................................................................................................. 18
ii

Indice de figuras

Figura 1 Amenazas a la Seguridad multidimensional .............................................. 4
Figura 2 Áreas grises en la Seguridad multidimensional ......................................... 4
Figura 3 Ejes temáticos de las Conferencias de Ministros de Defensa de las
Américas................................................................................................... 8
Figura 4 Participación de las FFAA en la respuesta a las amenazas a la Seguridad
Multidimensional ..................................................................................... 12
iii

Marco de referencia
Carta de la Organización de los Estados Americanos, suscrita en Bogotá en
1948 y reformada por el Protocolo de Buenos Aires en 1967, por el Protocolo de
Cartagena de Indias en 1985, por el Protocolo de Washington en 1992, y por el
Protocolo de Managua en 1993.
Declaración sobre Seguridad en las Américas, aprobada por los Estados
Miembros de la Organización de Estados Americanos (OEA) en la Conferencia
Especial sobre Seguridad celebrada en la Ciudad de México en octubre de 2003
Estatuto de la Junta Interamericana de Defensa (JID), Aprobado en la
primera sesión plenaria de la OEA del 15 de marzo de 2006, en la resolución
AG/RES. 1 (XXXII-E/06), sobre las funciones de esta Entidad.
Resolución AG/RES. 2907 (XLVII-O/17), de la Asamblea General de la OEA
del 20 de junio de 2017, mandatando a la JID la realización de un Estudio sobre el
papel cambiante de las Fuerzas Armadas (FFAA).
iv

Resumen Ejecutivo
En 2003, los Estados del hemisferio reconocieron la multidimensionalidad
de las amenazas, preocupaciones y otros desafíos a su Seguridad. Esta
concepción de Seguridad Multidimensional ha causado algunas controversias,
como: la falta de herramientas para transformar el concepto en un instrumento
operativo y la inclusión de aspectos políticos, económicos, sociales, de salud y
ambientales en el rubro de Seguridad, que genera áreas grises en el papel de las
FFAA cuando son empleadas.
Con el fin de clarificarlas, han habido diversas aproximaciones al estudio
del papel de los militares en el continente, algunas de ellas son: las Jornadas de
Reflexión de la OEA, declaraciones de la CMDA, trabajos realizados por la JID y
otras publicaciones hemisféricas que han abordado el tema. Se observa en
general que la participación de las FFAA para responder a esas amenazas es
parte de la contestación del Estado a su sofisticación y complejidad.
Diversas fuentes han mostrado la participación de las FFAA en la respuesta
a lo que de acuerdo a la Declaración sobre Seguridad de las Américas se
consideran como amenazas a la Seguridad Multidimensional; sin embargo, existe
la percepción de que no se les ha dado el marco legal específico requerido.
Las legislaciones nacionales, en forma general, justifican el empleo de las
FFAA para responder a esas amenazas. En ese sentido, en algunos países queda
como tarea pendiente la asignación del marco legal específico antes mencionado.
Es claro que no existe una transferencia en el rol de la Policía a las FFAA y
la mayor profusión del empleo de estas últimas para responder a las amenazas a
la Seguridad Multidimensional es una evolución de su papel a la par de la
sofisticación y complejidad de las mismas.
El presente estudio sostiene que no ha habido un cambio en el papel de las
FFAA en el hemisferio y el incremento de la importancia de sus misiones
subsidiarias con un mayor contacto con la población es una evolución de su papel.
En este sentido se deben considerar las siguientes premisas:
- La Real Academia Española define “cambiar” como “tr. dejar una cosa o
situación para tomar otra”1 y “evolucionar” como “intr. dicho de una teoría o de una
idea: desarrollarse o transformarse”,2 se considera que el término más adecuado a
esta modificación en las misiones de las FFAA es una evolución y no un cambio,
ya que no han dejado de lado sus misiones tradicionales de Defensa.
- El papel tradicional de las FFAA es la Defensa Nacional y la evolución
ha sido su empleo para responder además a la multidimensionalidad de las
amenazas a la Seguridad del Estado.
- Los Estados del hemisferio emplean o no a sus FFAA, atendiendo a sus
propios procesos, amenazas y riesgos.
1

1 Introducción
El 20 de junio del 2017, la OEA asignó a la JID el mandato de “realizar un
estudio en el 2018 sobre el papel cambiante de las Fuerzas Armadas de
acuerdo con las respectivas leyes nacionales y normas constitucionales
para enfrentar los retos y amenazas emergentes en asuntos relacionados
con la Seguridad Multidimensional”.
Actualmente, se observa que los Estados están confrontando las amenazas
emergentes relacionadas con la Seguridad Multidimensional de acuerdo con sus
respectivas leyes nacionales y normas constitucionales, haciendo uso en mayor o
menor medida de las FFAA (Ver anexos “A”, “B” y “C”).
El presente estudio pretende analizar como los Estados emplean a sus
FFAA para responder a la multidimensionalidad de las nuevas amenazas,
preocupaciones y otros desafíos a su seguridad.
El objetivo es determinar si se han producido cambios en el papel de las
FFAA, desde la formulación de la Declaración sobre Seguridad en las Américas en
2003 hasta marzo de 2018, en los países del hemisferio que cuentan con FFAA y
que son parte de la OEA.
El estudio está integrado por: 1. Introducción; 2. Metodología, detallando el
proceso para realizar el trabajo; 3. Desarrollo, revisando: algunos conceptos
básicos relacionados con el tema, las aproximaciones que han habido al Estudio
del papel de las FFAA, recopilación de información de fuentes primarias a través
de diversos instrumentos; y el marco legal que sustenta la acción de los militares
en la respuesta a las amenazas a la Seguridad multidimensional; 4. Análisis de los
puntos antes mencionados; 5. Conclusiones del Estudio; y 6. Recomendaciones.
2 Metodología
El estudio tendrá una naturaleza cualitativa y cuantitativa, a través de
investigación documental y análisis de encuestas e información obtenida por otros
medios.
En forma general, la metodología a seguir será:
- Investigación bibliográfica y documental.
- Obtención, revisión y análisis de aproximaciones previas de la OEA,
Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas (CMDA), JID y otras fuentes
al papel de las FFAA en el hemisferio.
- Obtención y análisis de información a través de la aplicación de una
encuesta Online mediante la herramienta SurveyMonkey y de las delegaciones de
la JID.
2

- Revisión y análisis de las misiones de las FFAA en el hemisferio.
- Elaboración de la versión final del estudio.
- Presentación del producto final a la OEA.
3 Desarrollo
3.1 Contextualización
3.1.1 El Estado y sus Fuerzas Armadas
La finalidad del Estado es asegurar su perpetuidad protegiendo a sus
elementos constitutivos (territorio, población y gobierno), el recurso para hacerlo
depende de su cultura estratégica, su relación con la sociedad y naturaleza de la
amenaza.3
Las FFAA son el elemento institucional permanente del Estado para
proteger sus intereses primarios; constituyendo el último recurso para imponer su
voluntad y defender sus intereses. En este contexto, tradicionalmente las
amenazas externas han sido atendidas bajo el carácter militar y las surgidas al
interior de las fronteras por las fuerzas de seguridad.4
Es por tanto el empleo de las FFAA una función del Estado, como parte del
“monopolio legítimo de la violencia” que menciona Max Weber.
3.1.2 Seguridad y Defensa
En el hemisferio hay diversos conceptos de Seguridad y Defensa. Estos
varían en cada país de acuerdo a sus procesos e intereses nacionales, así como
sus amenazas y riesgos. Aunado a ello, los documentos de opinión o debate
elaborados por académicos, militares, o políticos aumentan la cantidad de los
conceptos de acuerdo a sus percepciones y área de desarrollo profesional.
Paradójicamente esta abundancia de definiciones genera indefinición de los
conceptos.
En consecuencia, en nuestra región no existe una definición unificada del
concepto Seguridad y su relación con la Defensa; algunos observan como algo
positivo el desvanecimiento de las fronteras entre ambos conceptos mientras que
otros consideran que la separación es conveniente por su valor político e
institucional y son complementarios.5
Las diversas discusiones sobre los conceptos de Seguridad y Defensa, en
el ámbito polito-militar se dieron tanto en la CMDA de Manaus, Brasil donde se
reconoció la necesidad de definir la Seguridad y Defensa con miras a facilitar su
entendimiento doctrinario,6 como en la CMDA de Punta del Este, Uruguay en la
cual una de las comisiones de trabajo concluyó que “en el hemisferio coexisten
diferentes visiones y definiciones políticas y conceptuales acerca de la seguridad y
3

la defensa según los procesos, percepciones de riesgos y amenazas de cada
país.7
Algunos países, de acuerdo a su marco legal cuentan con una bien definida
frontera entre los conceptos de Seguridad y Defensa, viendo como poco probable
la participación de las FFAA en tareas ajenas a la Defensa Nacional, excepto
algunas emergencias nacionales y cuentan con instituciones sólidas capaces de
enfrentar la multidimensionalidad de sus amenazas; existe otro grupo de países
donde los gobiernos por falta de recursos económicos o de fortaleza institucional
les han dado esa tarea, en un principio en forma subsidiaria y temporal y
posteriormente se han perpetuado en ellas.
En los países del hemisferio, las misiones de sus FFAA relacionadas con la
Defensa nacional y las subsidiarias se encuentran consideradas en sus
respectivas legislaciones.8 (Ver anexo “A”, “B” y “C”)
3.1.3 Seguridad Multidimensional
El concepto de Seguridad Multidimensional tuvo sus orígenes en 2002, en
la declaración de Bridgetown, Barbados, considerando que la Seguridad en el
hemisferio incluye aspectos políticos, económicos, sociales, de salud y
ambientales,9 y fue formalizado en 2003, en la Declaración sobre Seguridad en las
Américas donde se asentaron las nuevas amenazas, preocupaciones y otros
desafíos a la seguridad en el hemisferio.10 Ambas coinciden que son problemas
intersectoriales que requieren respuestas de aspectos múltiples (Ver figura 1).
Desde sus inicios, el concepto ha tenido diversas interpretaciones y
encontrado a quienes sostienen que con su implementación se incrementa el
riesgo de securitización de los problemas de la región y en consecuencia la
militarización de la respuesta, justificando para ello el uso de las FFAA.11
Actualmente, a casi 15 años de su declaración continúan habiendo diferentes
puntos de vista sobre su viabilidad y practicabilidad.
El concepto, a juicio del Doctor Hamilton, fue aceptado por los Estados con
una visión de Seguridad Nacional, incluyendo a la Defensa en el ámbito de la
Seguridad con el consiguiente riesgo de erosionar las fronteras entre estos dos
conceptos.12
4

Figura 1 Amenazas a la Seguridad multidimensional

FUENTE: Elaboración propia con información de la Declaración sobre Seguridad en las Américas
El Doctor Belikow, considera que en Seguridad Multidimensional existen
áreas grises entre la guerra y el crimen (Ver figura 2) que no se sabe a ciencia
cierta cómo atender y requieren la participación de múltiples actores, con roles
militares y no militares, no solo FFAA o Policía, principalmente de un ente que
coordine los esfuerzos de todos ellos con una perspectiva de Seguridad
Multidimensional haciendo llegar los resultados de manera más eficiente al usuario
final.13
Figura 2 Áreas grises en la Seguridad multidimensional
5

FUENTE: Presentación del Doctor Juan Belikow en la JID, el 31 de enero de 2018.
Para el Embajador Adam Blackwell es un concepto para la Seguridad del
Siglo XXI que considera el involucramiento de todos los actores del gobierno,
como lo contempla la propia declaración; ya que la seguridad no es un tema que
puede ser abordado por un solo ministro o una sola persona, sino que debe ser
tratado de manera integral y transparente; por tanto, el gobierno tiene la
responsabilidad de hacer inversiones inteligentes para fortalecer las instituciones
encargadas de cada tema.14
Algunos círculos académicos coinciden que una de sus principales
falencias es, desde su declaración, la carencia de herramientas y de imaginación
para diseñar esquemas innovadores que permitan dar operatividad al concepto y
hasta ahora los gobiernos no han diseñado respuestas efectivas que claramente
cubran la multidimensionalidad de las amenazas, preocupaciones y otros desafíos
a la seguridad de los Estados.15
Lo anterior, coincide con la percepción de la Dra. Donadio de que el
concepto de multidimensionalidad no fue acompañada en su inicio por definiciones
puntuales de instrumentos para responder a cada dimensión.16
3.1.4 Retos y amenazas emergentes
Las amenazas emergentes o nuevas amenazas no son ciertamente
nuevas, lo que sí es relativamente nuevo es su inclusión en el ámbito de la
Seguridad Nacional.
Durante la guerra fría el gran enemigo del hemisferio Occidental era la
potencia Soviética y sus países satélites. Al terminar en 1991, fue necesario
redefinir las misiones de las FFAA orientando el mayor esfuerzo hacia amenazas
adicionales a la Defensa Nacional que ya eran consideradas como subsidiarias,
como son el narcotráfico, la delincuencia organizada, los desastres naturales y
otras emergencias nacionales.
En la Declaración sobre Seguridad en las Américas, los Estados definieron
las nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos de naturaleza diversa
como:
“…
 El terrorismo, la delincuencia organizada transnacional, el problema
mundial de las drogas, la corrupción, el lavado de activos, el tráfico ilícito
de armas y las conexiones entre ellos;
 La pobreza extrema y la exclusión social de amplios sectores de la
población, que también afectan la estabilidad y la democracia. La pobreza
extrema erosiona la cohesión social y vulnera la seguridad de los Estados;
 Los desastres naturales y los de origen humano, el VIH/SIDA y otras
enfermedades, otros riesgos a la salud y el deterioro del medio ambiente;