El federalismo argentino y la administración descentralizada

307 Pages·2015·13.24 MB·Spanish

Universidad de Buenos Aires
Facultad de.Cíencras Económicas
Biblioteca "Alfredo L. Palacios"
El federalismo argentino
y la administración
descentra Iizada
Mariscotti, Raul
1990
Cita APA:
Mariscotti, R, (1990), El federalismo argentino yla administración descentralizada,
Buenos Aires: s,e,
Este documento forma parte de la colección de tesis doctorales de la Biblioteca Central "Alfredo L. Palacios",
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Fuente: Biblioteca Digital de la Facultad de Ciencias Económicas -Universidad de Buenos Aires
Tesis Doctoral 001501/1137
UNIVERSIDAD DE BUENOS AIRES
FACULTAD DE CIENCIAS ECONDMICAS
'¡:dl''UlfGA pE LA fACUIJAV DE CIENCIAS ECONllMIUhl
Irol.,ot EmérÁto Dr. AlfREDO l. PAlAQQ§
TESIS DOCTORAL
sobre el tema
EL FEDERALIS nO ARGENT1r~ O
y LA
l\ Dn1r~ 1STH¡~ e1of'~ DESeENTRAL 1ZJ' uf\
Raúl E.P.P. Hariscotti
Registro N° 25.165
PLN~·IlD"
Junio de 1990
DIllliccrON NACI~WUJ DEL Padrino de Tesis:
DEREO-IO DEAUTOR. Hecho Dr. Isidoro Felonan
el depósito el día 27.6.90
bajo número 187.005
....
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...-.~...
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eo o
NT EN1U
PRIMERA PARTE -. OBJETIVOS Y-f'l1ETODü DE INVESTIGACION
__
----------_._._-------_._--------~.__. ..._--'-"---._-
1.1. ..rJ:'ll'ROJ)UCCIOt~.~~ INl}i.fiCH~N_I~¿~~}C¡~
1.1.1. Los problemas administrativos
1.1.2. La descentralización constitucional
1.1.3. Tiene vigencia el federalismo?
1.1.4. La unidad de mlfilisis
1.1.5. La formulación e implementación de políticas y
las disfwlciones en las organizaciones de mayor
t amaño
1.1.6. La objetividad t6cnico-cientifica
1.1.7. Aprec.iaciones subjetivas concordantes
1.1.8. La evolución descentrnlizante en los EE.UU.
1.1.9. La descentralización en dis~intos paises
1.2. )3NFOQUE ~1ETOIDLOGICQ.
SEGUNDA PARTE - CONCEPTOS PREVIOS Y CARACTERISTICAS DEL SISTErvlA
----_._- ---------
FfDERAL ARGENTINO
2.1. CRISIS O ESTANC~1IEN1D ?
2.2. LAS PROPUESTAS QUE M\S SE VIENE.N DEBATIENOO
2.3. FEDEHALISt,K) O FEDERACrON
2.3.1. Como pouría ser una federación latinoamericana
2.3.2. El sentimiento de unidad
2.3.3. Las provincias económicamente autosuficientes
2.3.4. El sentimiento de descentralización
2.4. EL FEDERA.LISMO ARGENTINO
2.4.1. La relación centralización-descentralización
2.4.2. El pensamiento de Alberdi
2.4.3. El pensamiento de Esteban Echeverria
2.4.4. Las enseñanzas Je Bidart
CUl1TpOS
2.4-.5. Bidart Campos y el naci.micnto del Federa"! ismo J\rgentino
2.4.6. Sánchcz Viamonte y el federalismo a.rgentino
2.4.7. La opinión de ~brio Justo López
2.5. EL CONTRATO CON EL AD\lINISTRI\DOR y LAS G~'\NDES FY-:NC~01'!!~S DE~~3GA.DAS
2.6. EL SISTHIA AD!:!lNISIrJ\'L~Y9 DE 1./\ CONSTITUCION Ni\(~_l:C)NI\!:
2.7. I~L SISTEMA RENT!_~TICº- DILLA Cº-~STI'I'UCIQ!i..!i~CI~Ni\L
2.8. FACTORES QUE CONpUJERON Aj\J~!ji~[~g EL DESI\t!Yº.LJVI1:1.rEt:J.IC2._J~FGENTINO
2.8.1. Causas morales
2.8.2. Causas políticas
2.8.3. Causas económicas
2.8.4. Causas aclministrativas
TERCERA PARTE - EXPLICACIONES SOBRE EL PROBLEMA BAJO ANALISIS.
A. CAUSAS QUE HAN INFLUIDO EN LA CENTRALTZACION Dn FUNCION13S Po
LIT1CO-ADMIN1STRAT1VAS--:---·----·-·-·--------------------
3.1. TIPOS A CONSIDERAR
3.2. CAUSAS EXOGnNAS A LA RI~PUBL 1CA ARGENTINi\
3.2.1. La crisis econ6mica de 1890
3.2.2. La crisis econ6mica de 1930
3.2.3. Las ideas de la socialdemocracia europea
3.2.4. El agotamiento del modelo agroexportador
3.3. CAUSAS ENDOGENAS AUTONOMAS
3.3.1. Los intereses provinciales
3.3.2. Los intereses políticos ele los congresales
3.3.3. Los intereses del gobierno central
3.3.4. Los requerimientos del desarrollo regional
3.3.5. Los gobi.ernos militares
3.3.6. Los partidos nacionales
3.4. CAUSAS ENDOGENi\S DERIVADAS
----_.
..
3.4.1. Las transferencias de ingresos
3.4.2. Las intervenciones federales
3.4.3. El acrecentamiento del poder de la Naci6n
3.4.4. La i~opcrancia provincial
B. EFECTOS DE LA CENTRA-L_I.Z_-A--C--I-O•.._N-
4.1. LA ESTRUCTURA DEL GOBIERNO NACIONAL
4.1.1. La constituci6n y el régimen de Miní steri.os
4.1.1.1. El gabinete de Rivadavia
4.1.1.2. El gabinete entre 1853 y 1898
4.1.1.3. El gabinete entre 1898 y 1949
4.1.1.4. El g~)inete entre 1949 y 1955
4.1.1.5. El gabinete entre 1955 y 1958
4.1.1.6. El gabinete entre 1966 y 1972
4.1.1.7. El gabinete propuesto para 1972/77
4.1.1.8. El gabinete desde 1973
4.1.1.9. 131 gabinete entre 1976 y 1983
4.1.1.10. El gabinete desde 1983
4.1.1.11. Resumen
4.1.2. La ley de ministerios
4.1.3. El gabinete durante 1:1 admini.st ración AlIonsin
4.1.3.1. El decreto 15/83
1\.1.3.2. Modificaciones respecto ele] Mi.nisterio de Eclucacjón y .Ius-
ticia.
4.1.3.3. Modificaciones respecto del Ministerio dc Defensa.
4.1.3.4. Modificaciones respecto del Ministerio del Interior.
4.1.3.5. Modificaciones respecto del Ministerio de Salud y Acción
Social.
4.1.3.6. Modificaciones respecto del Ministerio de Obras y Servi-
cios Públicos.
4.1.3.7. rvfodificaciones respecto del Ministerio de RR.EE. y Culto.
4.1.3.8. Modificaciones respecto del Ministerio de Economía.
4.1.3.9. 1vbdificacioncs respecto de la Presidencia ele la Nación.
4.1.3.10. Resumen
4.1.4. Evolución de la organización fW1cional de la Presidencia ele la Nación.
4.2. CELIENDCIMIAEN. SIONAMIENT-O_._-B~U--R-O--C-R-.A_.._.TI-C._O-_D......E_L----E-S-_T.A_D-_O.....,.-N..-A_....C..-IONAL Y SU EFI-
4.3. EL CORPORATIVISMO Y EL CABINETE.
4.4. LA EMISJON MON]:Tl\I~.IA.
5.1. EL REGIMEN TRIBUTARIO VIGENTE.
5.2. LOS REGIMENES DE PROM9CIO~.
5.3. LA EDUCACION LA SAL!L12_r--l.~º_Ei._ºT~9S SERVlCIO~ SºCL~~-:.ES.
5.3.1. El tema educacional
5.3.1.1. El régimen constitucional
5.3.1.2. La descentralización de la educación primaria
5.3.1.3. La educación media
5.3.1.4. La educación lU1ivcrsitaria
5.3.2. El tema de la salud
5.3.3. Los otros servicios sociales
5.4. LOS RECURSOS NATURALES
5.4.1. La producción agropecuaria
5.4.1.1. La vitivinicultura
5.4.1.2. El azGcar
5.4.1.3. La yerba mate
5.4.1.4. El tabaco
5.4.1.5. La intervención estatal
5.4.2. Los hidrocarburos
5.4.3. La minería
5.4.4. Conclusiones
5.5. EL DIMENSIONAMIENTO DE LAS EMPRESAS DEL ESTADO.
-------------_.
5.5.1. Y.P.F.
5.5.2. Ferrocarriles Argentinos
5.5.3. Conclusiones
D. EL EQUILIBRIO DE LOS E_STIA_DO~__.PRO'~I!iCIA.!:}}.~_Y LO_~ INTERESES DEL
CONJUNTO.
6. EL EQUILIBRIO DE L_O~ rª_~IAº_º_~._.I:RºYl~~I~X:!~S ..r._J.JO~~N1'ERESE~
DE LA NACION.
CUARTA PARTE - CONSIDERACrONES IDEOLOGICAS y VALORATIVAS
--------_.--._------------_._-----
7.1. EL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD y EL PODER POLITICO
7.2. EL TESTIMONIO DE OBSERVADORES RELEVANTES
7.2.1. Francia de los siglos XVII y XIX
7.2.2. De la organización nacional argentina
7.2.3. De la administración francesa
7.2.4. Del estatismo y la centralización rusa
7.2.5. Del verticalismo de gobiernos militares
7.2.6. Del gobierno de Alfonsín
-7.2. 7. De los medios de opinión
QUINTA PARTE - PROPUESTAS
8._ LAS POSICIONES FEDERALISTAS
9.. LA NECESIDAD DE Rl:PRQY.}NCI~.!:I~~}~_!~.!::._ ..~~AI~_Y COJ\'IO r~NCAI<AH EL
FUTURO.
- 1 -
PRIMERA PARTE
OBJETIVOS YMETODO DE INVESTlGACION
1.1. INTRODUCCION E INTENCIO_N-_BA._s-re_A..
.
Este trabajo tiene como antcceclentes otros de mucho menor alcance
desarrollados a partir del año 1981, en los cuáles afinnaba intuitivamente
que el sistema de administración federal concebiclo por los Constituyentes de
1853, mantenía su plena vigencia para la República Argentina de hoy.
Aquellos pequeños ensayos analizaban la pregunta básica que nos for
mulamos todos los argentinos cuando queremos definir las causas de los proble
mas que producen la generalizada insatisfacción que exteriorizan gobernantes
y gobernados sobre el crecimiento y desarrollo que el país ha veniclo teniendo
en los últimos tiempos y sobre cuál debiera ser el tratamiento adecuado que
permita superar las nmltiples dificultades que se afrontan.
Esta preocupación no es ni nueva ni exclusiva, ya que cada vez más
medios y especialistas, privados y guhernamentaLes, se interesan por encontrar
propuestas que permitan acelerar el dcsenvolví.micnto de nuestra economía, "1a
LIue se aprecia estancada frente a la evolución del resto de los países del
mmdo.
Si bien el tema lo he venido considerando desde hace ya unos años,
aún no me hqbía puesto a trabajar sobre él en forma metodológica, pero los
permanentes debates que se producen sobre estas cuestiones, me han finalmen
te incitado a investigar y expedirme sobre el asunt;o,
1.1.1. Los problemas administrat~\!~~.
Según se irá analizando lo largo de este trabajo, pareciera que
él
uno de ~os problemas que hay que procurar solucionar para salir del estanca
miento y retroceso relativo de nuestro país respecto del concierto mundial,
tiene causas que al menos y en gran medida, se originan en la excesiva cen
tralización de la admi.n.i.st raci ón ostatal.
Pareciera que en HIlestro país hemos .i.dcnti I'i.cado L.1 existencia de
problemas económicos, políticos y morales, existiendo quienes encuentran en
algunos de ellos las causas de los otros.
Muchas personas afirman (o al menos hacen énfasis, en ese sentido),
que los PROBLEMAS ECONüMICOS ti<?B.§n_<¿~~sa moral o política; otras, entienden
que los PROBLEMAS POLITICOS tiel!:..~!l_ causa económica o moral y hay quienes sos
tienen que los PROBLEtvIAS MJHALES__!:icl!.en. Cé!U~a.~c:onómica -.2.-~li.!:i.ca según sean
- 2 -
las ideologías en las que unos u otros revistan. Es posible que un buen aná
lisis del tema dentro de la trilogía mencionada, nos indique que ninglU1a de
las afinnaciones sea absoluta, toda vez que podría existir Lma interrelación
entre ellas, si es que no hubiera otras.
En definitiva se concluye que la trilogía integrada por la moral,
la política y la econonúa debe dar cabida a lU1 nuevo elemento: el de la admi
nistración del estado~
1.1.2. La descentralización constitucional
Mi primer examen fué e1. de reparar en cuál es el origen de una fe
deración en tanto importaba la integración de partes para lograr un fin común.
Cuando se trata de lma federaci6n de estados, como la que sirvió para construÍr
la República ArgeDtina, parecía que los elementos aglutinantes del fin común
estaban fundamentalmente concentrados en las relaciones exteriores y la defen
sa. También aparecía como necesaria la delegación de la emisión monetaria por
tratarse de un bien cuya administración debía ser ajena al arbitrio de la po
lítica económica de los estados signatarios en la medida que a éstos les co
rrespondía prestar los servicios públicos Int.ernos. Con este último enfoque
me parecía que quedaba manifestada la incompatibilidad entre quienes' tienen
la función de gastar y quien tiene asignada la de regular la moned.a.
El examen de éstas y otras cuestiones puntuales co~dyuvaron a con
siderar que la descentralización de las funciones de gobierno, además ele es
tar íntimamente vinculados con la estabilidad monetaria, podía ofrecer lél po
sibilidad de una significativa mayor eficiencia en la aplicación de los recur-
sos.
Esta afirmación estaba esbozada a partir de una serie de apreciacio
nes sobre las dificultades que se advertían para que las intenciones y propues
tas políticas del gobierno nacional (cuaIqu'iera fuera su color y doctrina) pu
dieran concretarse en decisiones concretas (formulación de políticas) y para
que esas decisiones, llegado el caso, pudieran evidenciarse en los hechos,
(implementación de políticas) al menos en el grado y cantidad deseadq.
Ante la realidad antedicha, procuré identificar cuáles podían ser
las causas de la ineficiencia de los gobiernos y cuáles las soluciones aplica
bles a lma organización que teniendo características similares a la de nues
tro país, estuviera sometida a los mismos problemas.
Dentro del enfoque expuesto, me pregunté si acaso los aspectos admi
nistrativos establan influyendo de una maneTa considerable dentro de la pro-
- 3 -
blemática poLitica, moral y económica argentina e incluso si interactuaba con
ellos en grado suficiente como para que soslayados que fueran, quedaran inso
lutas aquellas cuestiones a las que se le adjudicaban causas pOlíticas, mora
les o económicas.
La importancia que los norteamericanos le asignan al parámetro de
la administración, que nosotros tenemos W1 poco descuic.1ado, queda bien eviden
ciado cuando se habla de la "Administración Kennedy" o de la "Aclministración
Reagan", al hacer referencia, por ejemplo, a un determinado período de la vi
da política del País del Norte.
En nuestro caso, debe interpretarse como problemas administrativos
no solo los que hacen a la in~lementaciónde decisiones pOlíticas, sino trum
bién a la fonDulación de aquellas en cuanto no alcanzan a tener la jerarquía
propia de los que necesariamente debe aswlur un gobierno central de una fede-
ración.
En tales circunstancias, la descentralización de las funciones de
gobierno podría ser una solución para el caso en examen, ya que por tal vía
éste podía reducir un excesivo cúmulo de responsabilidades asumidé~. Una so
lución de este tipo también hubiera sido aplicable a otras organi.zaciones so
bredimensionadas o ineficientes.
Según este trabajo, uno de los urgentes problemas del país que ha
bría que encarar para superar su estado de aflicción económica, política y
moral y que posiblemente sea uno de los que más al alcance de la mano se en
cuentra, no sería casualmente de origen moral, político o económico: sería
admini.strativo.
A esta conclusión se arriba examinando críticamente la alteTIlativa
que ofrece el sistema Je aJ¡n~I.~.i~~~ració..!!-cl~~stado que propone nuestra Cons
titución Nacional en su artículo primero. El sistema federal es una definición
sobre la forma como debía ser administrado el país y esa forma pareciera ser
la que necesita la Argentina de hoy.
No se arriba a una conclusión positiva porque lo diga nuestra Car-
ta rvllgnD o porque seamos respetuosos de su mandato, (que lo somos en tanto
somos republicanos). El tema constitucional pueJe ser motivo de Jebato, revi
sión o reforma, incluso por los medios que la misma Norma establece. De lo
que trata este trabajo es de verificar la vigencia y consistencia de ese pre
cepto desde·el punto de vista técnico-científico para el lugar Argentin~
el tiempo hoy. Resulta realmente agradable que este trabajo tenga un final
feliz en el sentido de que la norma constitucional no requiera cambios. En
- 4 -
este sentido la co.inci<.lenci~¡ con I¡¡ propucst:a ~1<.~lli.nistr<ltiv¡1 do los Constitu
yentes de 1853, demostraría que la aplicución <.le aquellos principios de hace
más de un siglo, hoy mantienen plena vigencia a la luz de las necesidades de
nuestro país.
Es más, sospecho que al establecerse el sistema de administración
federal acordado en 1853, pudo prevalecer más el interés de mantener las au
tonomías políticas de las provincias que el de un sistema eficiente capaz de
conducir a un mayor bienestar del país tomado en su conjunto.
1.1.3. Tiene vigencia el federalismo?
AlglU1as personas han considerado el tema del federalismo, -con en
foque administrativo-, haciendo énfasis en la falta de comwlicaciones y las
largas distancias a recorrer en tul país que a mediados del siglo XIX contaba
con muy pocas vías de comuni.caci.ón y una tecnología propia do WKl época en
la que no existían las posibilidades del automotor y del avión, y en las que
los ferrocarriles se encontraban casi en estado experimental. Quienes así
piensan también sostienen que el federalismo ha perdido vigencia con el adve
nimiento del teléfono, el automóvil y el avión, y mucho más con la nueva elec
trónica de las comunicaciones y de la informática "on line".
Sin embargo, el federalismo entendido como forma de administración
de gobierno, está renaciendo en las ideas políticas argentinas, y si se obser
varan coincidencias entre los ideólogos y los técnicos, es posible que las
conclusiones de este trabajo sean aporte para una evolución más decidiJa
lU1
en ese sentido.
El Poder Ejecutivo Nacional encabezado por el Dr. Alfansin, al croar
el Consejo Asesor para la Afirmación del Federalismo (1) manirestaba que di
cho organismo tendría por misión "e..e.aboJu:vl. YJfl.·oye.c;tO» a-6.-i.ne!.> a roda» aque1)?((/)
ma;tvU.ah que c.oy¡,;t,tUbuyan a fl.uv~nci[c.cuL el. J.>~tema -6edefl.al del gob~e;,~yw c.on6a
gnado pOfl. la COn6~uc{ónNac{o}ULt pfl.oc.~ándoto y modefl.~zándolo eon mine(/)
a logfl.M una e-6ecUva de!.>c.en:ULa¿Lzauón encuadnadá en el. es6ue!l.zO pon bo!l.ta
le.c.efl. tcu 'a.utononú.a.J.> !Leg~onate!.>, c.o!l.JU.g~endo aque.ii.cu dUtofL6~onu 6unciona
le!.> ewuu.zadas en la ne~dad po1.U1.c.a y e.eonónu.c.a dei. pa..Lf>", agregando más
adelante que "el .6~tema -6edeJta1.. de gob~efl.no c.olUagJLado pOfl. nuesoia COnJ.>-tUu
ción. Nacional nunc.a e.ótuvo totalmente v~9e.y¡;te. pOfl. fo que. ap;tLtude.ó en mu
»((/)
cho« ahpedo» pe!l.mane.c.e.fLán aún en estado de.c.lMcLtl..vo, m~eYL-tJLa.» en OVLO» han
s.cdo J.>'{./.):t.emá:U..c.amente. vufneJl..ado»". (El subrayado es mío).