El Estado y la Educación Superior perspectivas para la década de los noventa

12 Pages·1991·9.5 MB·Spanish

by  Ricardo Lucio, Mariana Serrano

EL ESTADO Y LA EDUCACION
SUPERIOR: PERSPECTIVAS PARA
LA DECADA DE LOS NOVENTA*
Ricardo Lucio**
y Mariana Serrano***
El debate actual sobre la situación y perspecti­ superior y Estado, tenemos que situarnos den­
vas de la educación superior en Colombia es tro del marco más global que afronta la socie­
ambiguo, especialmente en lo que al papel del dad colombiana al comenzar la presente
Estado se refiere. Algunos atribuyen la calidad década. Es el doble contexto de una serie de
deficiente del sistema a la falta de presencia del acontecimientos políticos, por un laddo, que se
Estado, entendida ésta como la capacidad real cristaliza en la elaboración de una nueva carta
de orientación y fomento frente a las institu­ fundamental, y de una política económica del
ciones de educación superior, combinada con gobierno, por otro, que se plasma en el llamado
una buena dosis de facultades de control que plan de apertura económica.
frenen a tiempo los programas y las institucio­
nes deficientes y mediocres. Otros, por el con­ Este doble contexto, concretamente en lo que
trario, se resienten de una presencia excesiva respecta a la educación superior, no está
del Estado y abogan por un sistema de educa­ exento tampoco de cierta indefinición, ya que
ción superior más autónomo, entendiendo por mientras que la nueva constitución parece
autonomía la capacidad inalienable de las ins­ enfatizar en el papel del Estado, la política eco­
tituciones mismas de decidir sobre el tipo de nómica parecería, a su vez, querer minimizarlo.
servicios que venden (programas y carreras) y
su contenido (currículo), así como el precio Es así como, en el aspecto político, el inicio de la
(matrícula) que, de acuerdo a las leyes del mer­ década de los años noventa que coincide con la
cado, cobren por esos servicios. administración del presidente liberal César
Gaviria (1990-94), se caracteriza por forcejeos,
negociaciones y reagrupamientos de las diver­
¿APERTURA POLITICA VS.
sas fuerzas del país, que tienen como conse­
APERTURA ECONOMICA?
cuencia una nueva configuración en el reparto
Para comprender mejor la contradicción en las de los actores políticos. Los viejos protagonis­
interpretaciones de la relación entre educación tas, o bien se convierten en actores secundá-
rios, o bien tienen que compartir los roles este­
lares con nuevas fuerzas que son legitimadas en
el escenario de la política nacional.
* Este artículo se basa en la investigación “Desarrollo, Tenden­
cias y Políticas Estatales de Educación Superior en Colom­
bia”, realizada por el Instituto de Estudios Políticos y Rela­
Este nuevo escenario necesariamente tiene que
ciones Internacionales.
* * Filósofo, profesor del Centro de Estudios Sociales e investi­ conducir al establecimiento de unas nuevas
gador del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Inter­ reglas de juego. Se gesta un movimiento masivo
nacionales.
de opinión —encabezado por estudiantes de
* * * Politóloga, investigadora del Instituto de Estudios Políticos y
Relaciones Internacionales. universidades privadas del país—, que en con­
ESTADO Y EDUCACION SUPERIOR. LUCIO Y SERRANO 35
travía de los deseos de la clase política tradi­ trabajador (la llamada retroactividad de las
cional, presiona por la convocatoria de una cesantías) e impone ciertas restricciones a la
Asamblea Nacional, que expide una nueva estabilidad laboral, abaratando con ello y flexi-
constitución política en 1991. La Asamblea bilizando la mano de obra al empresario; y la
Constituyente tiene una composición bien reforma cambiaría, que autoriza el manejo,
peculiar: en ella no sólo toman asiento repre­ hasta entonces restringido, de divisas extran­
sentantes de los caciques electoreros y políticos jeras. Otras leyes adicionales se refieren, igual­
amigos del gobierno, sino también represen­ mente, a las reformas tributaria y financiera.
tantes de las nuevas fuerzas políticas recien­
temente legitimadas, voceros de los movimien­
El futuro de la apertura económica no estriba
tos guerrilleros en proceso de desmovilización
solamente en abrir los mercados laborales a la
de la lucha armada, indígenas y personeros de
competencia de capital, bienes y servicios
movimientos cristianos. La constitución redac­
externos. Implica igualmente que los bienes y
tada, por supuesto, es fruto de compromisos y
servicios locales sean competitivos, lo cual no
de negociaciones entre los diferentes bloques y
se logra por la simple expedición de normas,
se asemeja a una “colcha de retazos”. Es muy
leyes o decretos. Es imperioso modernizar el
distante, según algunos, de la coherencia ideo­
aparato productivo del país, los servicios que
lógica y de la solidez monolítica de las constitu­
presta el Estado (entre ellos el educativo), y
ciones anteriores; esas constituciones, sin
realizar inversiones importantes en infraes­
embargo, fueron fruto de la visión unilateral de
tructura.
un único partido que se imponía en una de las
tantas guerras civiles del siglo XIX. La constitu­
Durante el primer año de gobierno la política
ción actual, para otros precisamente por su
económica se ha movido en un terreno contra­
heterogeneidad de perspectivas, por los com­
dictorio, generado por esas implicaciones de la
promisos e inclusive por las contradicciones en
apertura, y por una férrea política antiinflacio­
que se produjo, es fiel reflejo del momento polí­
naria que está produciendo una recesión eco­
tico que vive el país.
nómica.
En el aspecto económico, la acción del gobierno
de Gaviria se ha orientado a fortalecer el pro­
ceso llamado de “apertura”, iniciado con cierta
FOMENTO DE LA CIENCIA
timidez en las postrimerías del gobierno ante­
Y LA TECNOLOGIA
rior, mediante el cual se busca pasar de un
modelo de sustitución de importaciones con
La apertura democrática y la modernización
una industria nacional altamente protegida y
productiva enfrentan algunos problemas adi­
volcada hacia el mercado interno, a un modelo
cionales todavía no resueltos, que constituyen
donde los bienes y servicios nacionales y
retos para el futuro inmediato. La negociación
extranjeros compitan de manera abierta y
de una paz estable, que termine con el saboteo a
transparente, en los mercados tanto interno
la infraestructura productiva (vías, redes de
como externo1.
transmisión eléctrica, oleoductos); la morali­
zación de los dirigentes políticos y de los admi­
La apertura económica se cimenta sobre una
nistradores oficiales, responsables de robos
serie de normas expedidas en 1990. La ley
cuantiosos a las arcas del Estado; igualmente,
marco de comercio exterior, que disminuye o
el país debe encarar decididamente el reto de
elimina aranceles para los productos importa­
lograr una mayor cobertura y una elevación
dos y elimina la licencia previa a las importa­
significativa del nivel de calidad de su aparato
ciones, la reforma laboral, que elimina la acu­
educativo, como soporte básico para los proce­
mulación de cargas prestacionales para el
sos de modernización y desarrollo tecnológico.
Dentro de este último contexto se ubica el de­
1. Véase Luis Ignacio Aguilar, “Sustitución de importaciones y sarrollo de la política nacional de ciencia y tec­
apertura económica", en Análisis Político, No. 13, Bogotá,
nología, que se comenzó a esbozar en los
mayo a agosto de 1991, págs. 79-85.
36 ANALISIS POLITICO No. 14, septiembre a diciembre de 1991
gobiernos anteriores2, y que enmarcará de de Planeación, COLCIENCIAS, los ministros rela­
una manera más inmediata cualquier política cionados, investigadores y productores.
posible sobre educación superior.
Como pieza nodal de esta política, se pretende
La estrategia de ciencia y tecnología está orien­ el acercamiento de la universidad con el sector
tada en cuatro sentidos. Uno, impulsar en productivo, la comunidad y el Estado, me­
forma generalizada los procesos de innovación diante las siguientes medidas:
en todas las ramas de producción; dos, consoli­
dar la capacidad científica nacional; tres, 1. Dar prioridad a los “proyectos verticales”,
reformar institucionalmente el sistema de que van desde la investigación básica y teó­
ciencia y tecnología, volviéndolo más flexible, rica hasta el desarrollo de la producción y
racional y descentralizando actividades de comercialización internacional y nacional.
investigación; y cuatro, cambiar la relación de
los colombianos con el conocimiento, democra­ 2. Propiciar asociaciones entre entidades de
tizando la ciencia. Como instrumentos se pro­ investigación (universidades e institutos) y
ponen la formación de personas en el exterior y el sector productivo (empresas, gremios,
la financiación de programas de investigación, cooperativas, y organizaciones comunita­
permitiendo que las entidades, tanto oficiales rias), sin restricciones legales.
como privadas, compitan por los recursos de
COLCIENCIAS. El apoyo a la infraestructura se 3. Crear una sociedad de empresas para de­
realizará por medio de mecanismos financieros sarrollar investigaciones.
no subsidiados.
4. Introducir el uso masivo de la ciencia
Una parte de los recursos necesarios para el moderna y las nuevas tendencias en los pro­
montaje de este esquema se encuentra dispo­ cesos de reconversión de las empresas pro­
nible a través del Fondo de Modernización, de ductivas.
los contratos bid colciencias, de los créditos
del Banco Mundial otorgados al Instituto de 5. Impulsar programas de educación conti­
Fomento Industrial, de los programas de la AID nuada en universidades.
para el fomento de la calidad y del Fondo de
Desarrollo Tecnológico de la Pequeña y 6. Conectarse con proyectos inscritos en pro­
Mediana Industria. Los recursos de presu­ gramas nacionales o regionales de ciencia y
puesto nacional son de 1.500 millones para tecnología, a través de los institutos estata­
1991, cifra que se espera incrementar en 1.000 les de investigación.
millones en cada uno de los cuatro años
siguientes.
En suma, el sistema de ciencia y tecnología EL MARCO NORMATIVO
está concebido como uno de carácter abierto y
no excluyente, que debe permanecer articu­ El marco normativo dentro del cual hay que
lado para efectos de la formulación de planes y ubicar las acciones del Estado con respecto a la
políticas para la asignación de recursos. En educación superior es el contenido mismo de
concordancia con ésto, debe permitir una agre­ la nueva Constitución Nacional. En ésta pode­
siva descentralización de decisiones, recursos y mos distinguir aquellos artículos que atañen al
acciones de las diversas instituciones y entida­ sistema educativo en general, y los que se refie­
des que lo integran. Dentro de la formulación ren más concretamente a la educación supe­
de políticas y asignación de recursos, inciden rior, en particular.
en forma colegiada el Departamento Nacional
En lo tocante al sistema educativo en general,
la nueva constitución, además de incluir una
declaración de principios generales tales como
el derecho a la educación, la libertad de ense­
2. colciencias. Cienciay tecnología para ana sociedad abierta,
Bogotá, Tercer Mundo Editores, 1991. ñanza, etc., puntualiza algunos tópicos que
ESTADO Y EDUCACION SUPERIOR LUCIO Y SERRANO 37
constituyen un avance con respecto a la consti­ de un sector estatal y de uno privado. La fun­
tución anterior. dación de establecimientos educativos por
parte de particulares será reglamentada por la
En primer lugar, se afirma explícitamente el ley. La reglamentación tendrá que hacerse cui­
carácter laico del Estado. La Carta Fundamen­ dadosamente, a fin de evitar la continuidad en
tal se expide en nombre del pueblo, y no en la profusión de establecimientos de dudosa
nombre de Dios como se hacía anteriormente; calidad, donde además se fomenta la educa­
con respecto a la Iglesia, desaparecen total­ ción como negocio.
mente los restos de tutoría que se le asignaba
anteriormente con respecto al aparato educa­ Se consagra la autonomía universitaria como
tivo; es más, se afirma explícitamente que la principio constitucional. Esto porque le permi­
enseñanza religiosa no será obligatoria en las tirá a las universidades oficiales elegir sus
instituciones estatales. directivas y definir sus propios estatutos, supe­
rando el grado de dependencia del ejecutivo en
En segundo lugar, se confirma el carácter dual
el nombramiento de rectores.
(estatal y privado) con que viene funcionando
el sistema. Si bien la educación es un deber del
Al permitir que la ley establezca “un régimen
Estado, los particulares tienen también el
especial para las universidades del Estado”, se
derecho de establecer instituciones de ense­
abre la posibilidad de diseñar un manejo admi­
ñanza. En cualquiera de los casos, la comuni­
nistrativo adecuado para todas las entidades
dad educativa participará en la dirección de las
del sistema estatal; con ello se obviarían dos
instituciones.
obstáculos: la innecesaria discriminación en
regímenes nacional, departamentales y muni­
Y, en tercer lugar, se extiende la obligatoriedad
cipales, por un lado, y el tratamiento inapro­
de la educación a 10 años escolares, 1 de prees-
piado e ineficiente como “establecimientos
colar y 9 de educación básica, que correspon­
públicos”, por otro.
den a edades escolares obligatorias de 5 a 15
años. Anteriormente la obligatoriedad sólo se
El fortalecimiento de la investigación científica
refería a los 5 años de enseñanza básica prima­
en las universidades oficiales y privadas,
ria.
mediante el compromiso estatal de proveer las
condiciones especiales para su desarrollo, se
Más específicamente, la nueva constitución se
encuentra supeditado a los recursos financie­
refiere a la educación superior en los siguientes
ros que se destinen para tal fin. Ante un Estado
términos (artículo 69):
fiscalmente débil, las fuentes posibles de esta
financiación continuarán siendo, probable­
Se garantiza la autonomía universitaria. Las Universi­
mente, recursos casi todos de origen externo,
dades podrán darse sus directivas y regirse por sus
propios estatutos, de acuerdo con la ley. La ley estable­ canalizados por COLCIENCIAS, y la “curiosidad
cerá un régimen especial para las universidades del financiada” de las agencias internacionales.
Estado. El Estado fortalecerá la investigación cientí­
fica en las universidades oficiales y privadas y ofrecerá Por último, el cumplimiento del mandato al
las condiciones especiales para su desarrollo. El
Estado para que diseñe los mecanismos finan­
Estado facilitará los mecanismos financieros que
cieros que posibiliten el acceso “de todas las
hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la
educación superior. personas aptas a la educación superior”, impli­
cará, necesariamente, que se amplíen decidi­
Aunque esta referencia concreta a la educa­ damente los sistemas de subsidios para los
ción superior está todavía muy a nivel de prin­ estudiantes de menores recursos, y la capaci­
cipios, cuya concreción depende de la regla­ dad crediticia del ICETEX.
mentación legal que se le haga posteriormente,
indicamos a continuación algunas de las impli­
caciones más importantes de la misma. EL PLAN DE APERTURA EDUCATIVA
Al igual que para el aparato educativo en gene­ El documento oficial donde el gobierno le pro­
ral, se confirma explícitamente la coexistencia pone al país una política educativa específica,
ANALISIS POLITICO No. 14, septiembre a diciembre de 1991
es el “Plan de Apertura Educativa 199Í-1994”, tido en uno de los principales obstáculos para
elaborado por el Departamento Nacional de el desarrollo del sector"3. En otras palabras,
Planeación y aprobado por el Consejo Nacional no hay ni límites de coordinación ni diferencia­
de Política Económica y Social (CONPES). Este ción clara de las resposabilidades entre el nivel
no se refiere directamente a la nueva constitu­ nacional y los niveles departamentales y muni­
ción, puesto que su divulgación se hizo cuando cipales.
aún las sesiones de la Asamblea Constituyente
no habían terminado. Sin embargo, mientras Más en concreto, dentro del diagnóstico
que la constitución es un marco jurídico obli­ general que se realiza del sistema educativo, se
gado para los gobiernos que siguen de aquí en reconocen los principales problemas que aque­
adelante, y en ese sentido se reduce a una serie jan a la educación superior. Estos son “...en
de principios abstractos cuya eficacia depende orden de importancia, la falta de calidad aca­
del aparato jurídico (leyes y decretos) que los démica, la atomización institucional del sis­
concreten posteriormente, el plan de apertura tema, y la inequidad en la distribución de los
educativa, por el contrario, revela el estilo subsidios del Estado”4. Además, se plantea
específico —al menos el discurso o la retórica que las universidades públicas tienen una alta
política— con que el presente gobierno aborda dependencia de los aportes de la Nación (el 77
el tema de la educación y dentro de ésta, lo que por ciento de sus ingresos), ocasionando con
tiene que ver con la educación superior. ésto que las entidades sean subsidiadas y no los
estudiantes, perpetuando de esta manera la
A partir de la década de los años sesenta, ineficiencia tradicional de algunas institucio­
cuando se involucró el concepto moderno de nes. Por otra parte, el sistema de crédito educa­
planeación en la dirección del Estado, todo tivo tiene una baja cobertura (sólo el 7 por
gobierno publica en los albores de su mandato ciento de los estudiantes), unos altos costos de
un plan de desarrollo. Los planes inicialmente intermediación y se dirige casi exclusivamente
se centraron en las directrices del desarrollo a financiar matrículas.
económico, y posteriormente incluyeron tam­
bién políticas globales de desarrollo social. En términos de las acciones concretas, el plan
Pasado el primer año, el gobierno del presi­ propone promocionar y financiar con el con­
dente Gaviria no ha publicado su plan de des­ curso del sector privado, estudios de maestría y
arrollo; todo parece indicar, sin embargo, que doctorado, en el exterior y en el país, de los
harán parte constitutiva de él tanto los pro­ profesionales que hayan demostrado excelen­
gramas de apertura económica y de ciencia y cia académica o investigativa. Y diseñar líneas
tecnología, mencionados anteriormente, como de crédito para financiar costos académicos y
este plan de apertura educativa. de sostenimiento a estudiantes universitarios
pertenecientes a familias de bajos ingresos.
El plan está dirigido principalmente a lograr la
cobertura total de la educación primaria y Además, para fortalecer las finanzas de la uni­
expandir masivamente la secundaria. O sea versidad pública, y paralelamente a la expan­
que, confirmando la sospecha seguida con la sión del crédito educativo, se propone un pro­
lectura de pronunciamientos de la campaña ceso de acercamiento de las matrículas y
presidencial y del discurso inaugural de su demás derechos académicos de los nuevos
mandato, el gasto en educación superior no estudiantes a sus costos reales5. Se espera
parece que sea prioritario dentro de las políti­
cas educativas del gobierno de Gaviria.
3. Departamento Nacional de Planeación, “Plan de Apertura
En general, el documento hace un diagnóstico
Educativa 1991-1994. Resumen Ejecutivo”, Bogotá, marzo 19
bastante realista, y por lo mismo pesimista, de de 1991, págs. 6 y 7.
la manera como se maneja el sector educativo, 4. Ibidem.
5. Esto ha sido tildado, superficialmente a nuestro juicio, como
que califica de obsoleta, pues continúa siendo
un proceso de privatización de la Universidad Pública. Al
básicamente la misma desde hace 20 años. respecto ver Carlos Uribe Celis, “Cierre y paradojas de la
Sobre el punto se afirma que “la organización ‘apertura’ educativa. (Inferioridad de la educación supe­
rior)", en Análisis Político, No. 13, Bogotá, mayo a agosto de
institucional, laboral y financiera se ha conver­ 1991, págs. 86-92.
ESTADO Y EDUCACION SUPERIOR. LUCIO Y SERRANO 39
que dentro de diez años, el rubro de matrículas papel del ICFES en la coordinación y fomento de
financie por lo menos una tercera parte de los todo el sistema.
costos operativos de la universidad pública.
Los mayores ingresos de las universidades se Las críticas más importantes que se han hecho
orientarán exclusivamente al mejoramiento de a tal legislación son las que se listan a continua­
la calidad de los programas y a fortalecer la ción: la definición que se da de universidad es
actividad investigativa. insuficiente (tres programas académicos y
capacidad investigativa); no sulucionó el pro­
Se propone como medida de evaluación de blema de la calidad; tampoco evitó la prolifera­
calidad de las instituciones, el examen de ción de instituciones con criterio más de nego­
Estado en el ciclo básico universitario para cio que de servicio; no dio suficiente claridad
todas las carreras. “Se reestructurará el ICFES, sobre las modalidades no universitarias (téc­
orientándolo a la producción y divulgación de nica y tecnológica) ni sobre los diferentes tipos
información sobre oferta, demanda, costos y de formación avanzada (especialización, maes­
calidad en la educación superior, coordinación tría y doctorado); mientras que unos critican el
de la realización de los exámenes de estado y a excesivo reglamentarismo en la universidad
la convalidación de títulos mejorando su efi­ pública, otros argumentan que es necesario
ciencia administrativa. Se eliminarán de esta definir mejor el papel del Estado frente a la
institución las funciones de control académico universidad privada; finalmente, no se resolvió
y administrativo, el control de precios en las de una manera acertada la contradicción entre
matrículas, y la ejecución directa de progra­ las funciones de control y de fomento que
mas, frente a las cuales ha resultado inefi­ ejerce el ICFES.
ciente. Además, se reestructurarán las faculta­
des de educación de acuerdo con las priori­ Dos son, por tanto, las necesidades inmediatas
dades de la educación primaria y secun­ que se plantean para el sistema de educación
daria”6. superior en el corto plazo. La primera es susti­
tuir el decreto 80 de 1980, por una legislación
Así resumía un asesor del Ministerio de Educa­ que se enmarque dentro de la nueva constitu­
ción del actual gobierno el apoyo que prestará ción. La segunda es reestructurar al ICFES, al
el actual gobierno a la educación superior: “El tenor de las directrices de la “apertura educa­
apoyo gubernamental que se le otorgará al SES, tiva”, donde se le asigna más un papel de
se hará básicamente a través de mecanismos fomento y apoyo al sistema, que de control del
financieros. Habrá un avance hacia ladesregu- mismo.
larización. La expansión se hará a través de
competencia entre universidades públicas y Para tal efecto, el director del ICFES nombró
privadas”. una comisión ad hoc de cinco personas que
preparará los proyectos de ley pertinentes, a
fin de someterlos a consideración del congreso
¿QUE ESTA PLANTEANDO EL ICFES? en 1992. Aunque los miembros participan a
título personal, su origen puede ser indicio del
El sistema de educación superior está regido en tipo de fuerzas o de grupos que están impo­
la actualidad por la reforma realizada en 1980 niendo su criterio en el manejo de la educación
(especialmente el decreto 80 de ese año). En superior: uno es vicerrector de la universidad
ella se definieron las modalidades universita­ privada más prestigiosa del país (Los Andes),
rias y no universitarias, el tipo de instituciones, dos son claramente identificables con el par­
una reglamentación estandarizada para las tido liberal y el movimiento de salvación nacio­
entidades públicas y las privadas, así como el nal, uno es un consultor privado experto en
temas econométricos, y el quinto es el repre­
sentante gremial de los profesores (no de la
institución) al consejo superior de la Universi­
6. Departamento Nacional de Planeación, “Plan de Apertura...",
págs. 14 y 15. dad Nacional.
40 ANALISIS POLITICO No. 14, septiembre a diciembre de 1991
Los principios sobre los cuales ha fundamen­ modalidades y niveles que eleven la calidad, la
tado su trabajo la comisión, son los siguien­ eficiencia y la equidad. Además, se fajarían con­
tes7: diciones de acreditación de las instituciones,
con transparencia de las condiciones internas
* El carácter de servicio público y la función y generando formas de evaluación de sus resul­
social que cumple la educación. La finalidad tados. Igualmente, se debería tender a incre­
social debe estar presente en el servicio, sin mentar la formación integral, así como posibili­
importar cuál sea la institución que lo preste. tar la búsqueda de fuentes alternas de
El Estado entraría a ejercer una función financiamiento de la educación superior.
reguladora del servicio, expresada en ins­
pección y vigilancia. Estas acciones también La agenda de trabajo propuesta para adecuar
se extienden a instituciones públicas y pri­ el sistema de educación superior de acuerdo a
vadas. los parámetros arriba expuestos incluye defi­
nir claramente las modalidades de educación
* La promoción de la protección y aprove­ superior (técnica, tecnológica, universitaria y
chamiento de recursos naturales, de la crea­ avanzada); distinguir con precisión los campos
ción de cultura, de la producción y utiliza­ de conocimiento y de acción; identificar los
ción del conocimiento científico y tecnoló­ campos de acción de cada modalidad (Ciencia
gico, del desarrollo de la sensibilidad estética y Tecnología, Artes y Filosofía); posibilitar una
y moral y de la responsabilidad social de los articulación de la formación con el mercado
educandos. laboral; definir un sistema de información;
estudiar la conveniencia de crear un “examen
* El fomento del espíritu reflexivo y crítico de de estado” o de “acreditación de instituciones
los educandos. de educación superior”; redefinir la función del
ICFES y modificarlo como organismo director
* El acceso abierto a las personas con la capa­ del sistema; revisar los decretos correspon­
cidad requerida y las condiciones académi­ dientes; finalmente, precisar la normatividad
cas exigidas. que resulte modificada o derogada en el marco
de la nueva constitución.
* El derecho a la enseñanza.
* La libertad de cátedra. ¿...Y LA UNIVERSIDAD ESTATAL?
* La autonomía universitaria. Un tipo de actividades, tendientes a inducir de
alguna manera mejoras en el funcionamiento
* La función de inspección y vigilancia de las del sistema, proviene de las universidades
instituciones oficiales y privadas que debe mismas. Una de ellas es la continuación de la
ejercer el Estado. creación de programas de doctorado, por parte
de las universidades de mayor prestigio aca­
* La necesidad de propiciar modalidades de démico, algunos de ellos contando con el con­
educación permanente. curso de dos o más instituciones. La iniciativa,
que reúne instituciones oficiales y privadas,
* El derecho a una educación de calidad. está fundamentada en el apoyo financiero
prometido por el Estado, tanto en el programa
Partiendo de estos principios, se postula que la de ciencia y tecnología como en el de apertura
reforma debería dirigirse a crear un sistema de educativa.
educación superior abierto y flexible, que pro­
picie la producción del conocimiento científico La Universidad Nacional sigue siendo un caso
y tecnológico, fomentando y consolidando especial dentro del sistema. Considerada origi­
nariamente (según la legislación de 1936)
como la “rectora” o “decana” de las demás insti­
tuciones de educación superior, su papel con
7. Información extraoficial suministrada por algunos funcio­
narios del icfes. respecto al resto del sistema ha sido ambiguo.
ESTADO Y EDUCACION SUPERIOR. LUCIO Y SERRANO 41
Tiene una situación privilegiada frente al ICFES: del segundo semestre académico de 1991. Esta
no sólo le asigna la ley una función de asesoría o medida ya había sido puesta en marcha desde
de consultoría con respecto al instituto, y posee finales de los años ochenta por otras universi­
por derecho propio un asiento en su junta dades estatales importantes, tales como la de
directiva, sino que goza de una autonomía que Antioquia, la Industrial de Santander y la del
no poseen las demás instituciones, al poder Valle. Es más, el sistema de asignación de tari­
establecer y definir por su propia cuenta sus fas diferenciadas de acuerdo a los estratos
carreras y programas. Pero, precisamente, esa socioeconómicos de los alumnos está tomado,
autonomía le ha marginado un poco del resto con algunas modificaciones, del aplicado por la
del sistema, ya que las decisiones del ICFES no la Universidad del Valle a partir de 1987. En
afectan y es corriente que tampoco le interese muchos casos, el sistema implantado no hace
tomar parte en ellas. Así, por ejemplo, es fre­ más que recuperar el poder adquisitivo per­
cuente que la representación ante la junta dido por la devaluación de unas tarifas fyadas
directiva del ICFES no sea ejercida ni por el desde 19769 y, según proyecciones del equipo
rector ni por alguno de los vicerrectores, sino de la rectoría, una vez que la totalidad del estu­
por un funcionario de tercero o cuarto nivel. diantado esté pagando las nuevas tarifas10,
éstas apenas cubrirán alrededor del 6 por
Históricamente, el peso cuantitativo de la Uni­ ciento de los gastos de la Universidad. No obs­
versidad Nacional en el conjunto del sistema ha tante, la adopción de un sistema discriminando
ido disminuyendo; hace tiempo dejó de ser el de tarifas, que sean algo más que el pago de
único mecanismo de reproducción de los cua­ unos derechos simbólicos, es un precedente
dros directivos del sistema; algunos de sus pro­ que se sienta para todo el sistema estatal,
gramas, y ésto lo reconocen los mismos profe­ orientado hacia la eliminación progresiva del
sores, se comparan desfavorablemente con los subsidio por educación superior a aquellos
de otras universidades estatales o privadas. No estratos socioeconómicos medios-altos y altos
obstante, tanto por el número de sus alum­ que, en una proporción cada vez mayor, se edu­
nos8, por la cantidad y diversidad de sus pro­ can en las universidades estatales.
gramas disciplinares y de carreras profesiona­
les, como principalmente por el prestigio de su Una segunda actividad emprendida por los
cuerpo docente y por la cantidad y calidad de diversos estamentos de la Universidad Nacio­
investigaciones que desarrolla, en ninguna nal es la discusión, sobre temas como la
manera comparables con las de cualquier otra reforma de la educación superior, la reforma
universidad estatal o privada, sigue siendo el académica y administrativa internas, la inser­
primer centro de educación superior del país. ción de la institución en la sociedad civil y sus
Es por ello que muchas de las medidas adopta­ relaciones con el sector productivo, la necesi­
das por la Universidad adquieren cierto carác­ dad de fomentar medios de participación polí­
ter prototípico o ejemplar, especialmente con tica y de proyección cultural del estudiante, a
relación al conjunto de las entidades estatales, fin de superar el enclaustramiento en el que se
aun cuando no sea precisamente la primera en encuentra la Universidad. Fue muy claro en
desarrollarlas. 1990, por ejemplo, que en el movimiento estu­
diantil, patrocinado por algunos sectores de la
Es el caso del incremento en los derechos de gran prensa, que presionó por la convocatoria
matrícula que se cobran a los alumnos, a partir a una Asamblea Nacional Constituyente,
estuvo prácticamente ausente el estudiantado
de la universidad estatal en general, y de la
8. Desde el punto de vista meramente cuantitativo, sin
embargo, la Universidad Nacional es cada vez más compara­
ble con otras instituciones que se le aproximan. En 1988
(último año en que se consiguen estadísticas oficiales publi­ 9. Universidad Nacional de Colombia, Por una universidad for­
cadas por el icfes) aparece la Universidad Nacional con talecida para un país soberano e independiente. Nuevo
27.177 alumnos en sus cuatro sedes, de los cuales la seccional Sistema de Matrículas, Bogotá, Empresa Editorial U.N.,
de Bogotá tenía 17.413. Esta cantidad de alumnos ya es 1991.
comparable con la de otras entidades oficiales y privadas: la 10. El sistema implantado es obligatorio para los alumnos que
Universidad de Antioquia cuenta, en el mismo año, con ingresan a partir del segundo semestre de 1991, y fija tres
16.515, la Javeriana con 19.354, y la Santo Tomás con 17.892 opciones voluntarias para los alumnos que ingresaron ante­
(14.386 estaban matriculados en Bogotá). riormente.
42 ANALISIS POLITICO No. 14, septiembre a diciembre de 1991
Nacional en particular. Igualmente, en 1991 Esta tendencia tiene su lado negativo, ya que la
estuvieron ausentes sus estudiantes de un con­ expansión ha producido una saturación en los
greso nacional de representantes estudiantiles, mercados laborales. Los análisis económicos
patrocinado por el icfes. hablan del desempleo de profesionales que,
según afirman, tenderá a agravarse con la
apertura económica. Paralelamente, se ha
producido el fenómeno llamado del “credencia-
¿CUALES SON LAS TENDENCIAS? lismo”, que puede analizarse de diferentes
maneras: se produce la tendencia a sobrecalifi-
La situación actual del sistema de educación car formalmente los puestos de trabajo, de
superior en Colombia es producto de tres pro­ manera que cada vez se requiere una creden­
cesos históricos correlacionados, que se han cial más elevada para niveles cada vez más
presentado también, con mayor o menor grado bajos que la escala ocupacional; y, como conse­
de intensidad y con matices diferentes de país a cuencia de ello, la demanda por educación se
país, en prácticamente todos los sistemas de centra cada vez más en el deseo de obtener el
educación superior en el mundo. Son ellos los título o “credencial”, independientemente de
procesos de expansión, de diversificación y de que éste corresponda o no en contenido educa­
estratificación o segmentación. Lo más proba­ tivo de calidad.
ble es que esos tres procesos continúen siendo
los factores determinantes, algo así como la Pero la expansión también tiene un aspecto
inercia del sistema, en el futuro inmediato, y positivo, pues independientemente de su ren­
que la acción del Estado pueda limitarse ape­ tabilidad económica inmediata que no se
nas a corregir la dirección o la velocidad de puede negar, pero que tampoco es tan mecá­
tales tendencias. nica como pretendían hacérnoslo ver algunas
corrientes de pensamiento económico, el
Todo parece indicar que la tendencia expan­ acceso al saber, la circulación del saber y del
siva del sistema continuará en el futuro inme­ saber hacer sistematizados socialmente, que es
diato, aunque las tasas de crecimiento sean lo que llamamos ciencia y tecnología, deben ser
menores debido, entre otras cosas, a la desace­ un bien deseable por sí mismo. La expansión de
leración del crecimiento demográfico y a la la educación superior está correlacionada con
desaceleración consecuente, que ya empieza a fenómenos de ascenso social y de deselitización
observarse, en el proceso de urbanización. La del conocimiento típicos de las sociedades
expansión cuantitativa del sistema es más urbanas, que son los que nos tocará vivir en las
producto de su propia inercia que el resultado próximas décadas. Adicionalmente, la convi­
de política alguna por parte del Estado, se verá vencia universitaria puede contribuir a generar
acelerada si tiene éxito la política de expansión lenguajes o puntos de referencias más comu­
de la cobertura de la educación secundaria. nes, más críticos y tolerantes al mismo tiempo,
que posibiliten los procesos democráticos.
La expansión, por otra parte, estará más con­ Desde esta perspectiva, y sin mencionar por
centrada en el sector privado, que cuenta ya ahora su calidad, la expansión de la educación
con cerca del 60 por ciento de la población superior es un proceso que debe fomentarse,
estudiantil, y cuya participación histórica­ porque no se puede condenar a sectores impor­
mente tiende a incrementarse; y es más que tantes de la población, con el pretexto de que
probable que la oferta adicional de cupos pro­ van a ser profesionales desempleados, a que
venga en gran medida de aquellas institucio­ adicionalmente, se queden al margen de la cir­
nes dedicadas mayormente a la profesionaliza- culación de conocimientos y formas de pensar
ción, o de nuevas instituciones de tipo similar que están fundamentando la sociedad con­
—entre ellas denominadas como “universida temporánea.
des de garaje”—, que debido a sus costos de
funcionamiento relativamente más bajos po­ Como segunda tendencia, el sistema conti­
seen una flexibilidad mayor para satisfacer la nuará diferenciándose, a medida que continúe
demanda creciente por educación superior su expansión. La visión pesimista se alimenta
barata. del caos que dicha heterogeneidad genera. Por
ESTADO Y EDUCACION SUPERIOR. LUCIO Y SERRANO 43
un lado, faltan las políticas estatales que orien­ cidir con la tendencia de descentralización
ten y organicen el sistema, cuando éstas se han que inspira al país en este momento. Ello impli­
dado (la legislación de 1980), han tenido más el caría, paradójicamente, la agrupación de
efecto de legitimar un estado de cosas ya exis­ muchas universidades y miniuniversidades de
tente, que de poner verdadero orden a dar una provincia que tendrían un régimen especial
direccionalidad precisa al conjunto. Por otro según la nueva Constitución, no necesaria­
lado, algunos echan de menos una “idea” o mente nacional, departamental o municipal, en
modelo único de universidad (tal como existe instituciones regionales fuertes y con mayor
la idea o modelo alemán clásico de universidad, autonomía, que puedan generar en su interior
por ejemplo) en un vano esfuerzo arquitectó­ la multidisciplinariedad propia de la universi­
nico por configurar la realidad a partir de unos dad, a la cual no se puede acceder institucio­
planos ideales organizados previamente en nalmente cuando la atomización es excesiva.
unas cuantas mentes ilustradas.
En tercer lugar, la diferenciación horizontal del
La atomización excesiva en el sistema universi­ sistema tiene un subproducto, que es tal vez el
tario es contraproducente, y se necesitan unas más preocupante de todos: la estratificación o
reglas mínimas de juego para que el conjunto diferenciación vertical. Es decir, que poco a
funcione ordenadamente. Pero, la cara positiva poco se han ido generando estratos o niveles de
de la heterogeneidad es que ésta puede condu­ universidades buenas, regulares y malas, tanto
cir a un sano pluralismo entre las instituciones, del sector público como del privado. El criterio
y en el interior de las instituciones mismas. generalmente lo brinda la capacidad investiga-
Cada vez se hace más difícil que el sistema tiva, pues existen instituciones que hacen bue­
crezca alimentándose de un modelo único de nas investigaciones, otras que investigan de
universidad. El desarrolo de los saberes manera más o menos regular, otras que no
modernos ha producido una especie de laiciza­ investigan en absoluto. Pero, aun al nivel de la
ción del conocimiento y de su producción, en el sola formación de profesionales, las credencia­
sentido que ya no se puede concebir la ciencia les o títulos se van diferenciando en su calidad,
como un andamiaje único, sustentado por una de acuerdo a la institución que los respalda;
ciencia madre o por un conjunto único de dog­ esto porque en el mercado laboral no todos los
mas. Ello tiene que reflejarse en las institucio­ diplomas de ingeniero ni todos los diplomas de
nes y en el sistema global. abogado son valorados de la misma manera.
La institución misma tiene que admitir la El problema de la segmentación no es sólo que
pluralidad en su interior, si quiere mantenerse se establezcan niveles o segmentos diferencia­
como un organismo vivo. Pero esta pluralidad dos de calidad de la formación impartida. Es,
tiene que reflejarse en sistemas pedagógicos adicionalmente, que esos niveles de calidad se
eficientes y diferenciados, para producir y cir­ superponen y se refuerzan con una estratifica­
cular realmente el conocimiento científico y ción socio económica propia de todo el aparato
tecnológico. La concepción demasiado verba educativo y de la sociedad en general. Existe
lista y estandarizada de transmisión de cono­ una discriminación de entrada, gracias a la
cimiento tiene que integrarse con otras moda­ cual los más privilegiados tienen acceso a las
lidades más prácticas, más investigativas, más mejores universidades. Esta segmentación es
creativas. Ello implica que ampliarse institu­ continuación de la existente a nivel de educa­
cionalmente, o generar nuevas instituciones, ción secundaria, y se da aun en la universidad
no quiere decir sólo aumentar salones de clase oficial: para nadie es un secreto que no son los
para la reproducción exclusivamente verbal, ni más pobres los que tienen las mejores oportu­
que investigar signifique exclusivamente escri­ nidades de acceso a la educación superior gra­
bir un papel o producir un documento. tuita que ofrece el Estado, especialmente en las
carreras más competitivas. Esta discrimina­
A nivel de las instituciones estatales, la única ción de ingreso es reforzada por los diferentes
salida plausible en este proceso es la de ir gene­ niveles de calidad de la educación en el interior
rando paulatinamente un sistema regionali- del sistema, y de nuevo se manifiesta en el
zado de instituciones, que además parece coin­ egreso, donde existen segmentos diferenciados