el alcance de los pronunciamientos de la Comisión interamericana de Derechos humanos

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DPyC DereChO PeNaL iNterNaCiONaL DOCTRINA
el alcance de los pronunciamientos de la Comisión
interamericana de Derechos humanos: ¿un debate
etimológico?
POr IGNACIO RACCA
Sumario: I. Introducción. — II. La competencia de la Comisión In-
teramericana de Derechos Humanos. — III. Primera pauta inter-
pretativa: el sentido etimológico de la palabra “recomendación”. —
IV. La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. —
V. La opinión de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. —
VI. ¿Hay obligación sin sanción? — VII. Conclusión.
I. Introducción ción del principio de dignidad personal; esto es,
entender al hombre como un fin en sí mismo y
Al finalizar la Segunda Guerra Mundial, los re- no como un medio.
sabios de una Europa occidental arrasada por la
guerra y el descubrimiento de un plan genocida Tales principios, cuya consolidación otorga le-
sistemático avanzado en su marcha, producto de gitimidad al orden social y político de cualquier
una ideología fascista que materializó su punto estructura estatal dominante, llevaron progresi-
máximo de destrucción, llevaron a los líderes vamente a la creación de un sistema complejo
mundiales a contemplar la necesidad de reco- de procedimientos, que derivó en lo que fue una
nocer a cada ser humano una serie de derechos primaria gestación de la Comisión Interamerica-
básicos, inherentes a su propia existencia. na de los Derechos Humanos.
En tal sentido, los sistemas regionales de pro- De este modo, en el año 1948 (“año de la uto-
moción y protección de los derechos humanos pía”, como refiere Cecilia Medina Quiroga (2)), se
(en adelante DD.HH.) que conocemos en la ac- crea la OEA, organización dentro de la cual nace
tualidad (interamericano, europeo y africano) la CIDH, y se aprueba la Declaración Americana
efectivamente encuentran su gestación a media- de los Derechos y Deberes del Hombre. En este
dos del siglo XX. primer término, la finalidad de la Comisión era
simplemente la de promover la aplicación y el
La consolidación del sistema interamericano, reconocimiento de los DD.HH., competencia
dentro del marco de la Organización de los Es- ciertamente distinta de la que varios Estados ad-
tados Americanos tuvo como primera finalidad miten actualmente.
el reconocimiento de ciertos valores básicos: la
libertad personal, la justicia social (como surge Con el paso del tiempo, y atravesando las cua-
del propio preámbulo de la CADH (1)), y la acep- tro etapas fundamentales que advierte Cançado
(1) Convención Americana sobre Derechos Humanos
(o Pacto de San José de Costa Rica), suscrita en dicha loca- Trinidad y Tobago en 1988 como Venezuela en el año 2012
ción el 22/11/1969, en la Conferencia Especializada Inte- han denunciado la Convención, mecanismo previsto por
ramericana sobre Derechos Humanos. Aprobada median- su art. 78, mediante el cual el Estado parte se retira del
te la ley 23.054 en nuestro país, publicada el 27/3/1984, y contralor y conocimiento de la Corte Interamericana de
ratificada el 14/8 del mismo año, actualmente se encuen- Derechos Humanos a partir de su entrada en vigencia, un
tra también adherida por Barbados, Bolivia, Brasil, Chile, año después de cada fecha respectiva.
Colombia, Costa Rica, Dominica, Ecuador, El Salvador, (2) MEDINA QUIROGA, Cecilia, “La convención ameri-
Grenada, Guatemala, Haití, Honduras, Jamaica, México, cana, teoría y jurisprudencia”, Centro de Derechos Huma-
Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Domini- nos - Facultad de Derecho - Universidad de Chile, San José
cana, Surinam, Uruguay y Venezuela. Sin embargo, tanto de Costa Rica, 2005, p. 2.
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Trindade (3) (antecedentes, formación, conso- sucedido con la doctrina, como así también con
lidación y perfeccionamiento), el esquema in- los pronunciamientos de la propia CIDH. A con-
teramericano se afianzó. Con el surgimiento de tinuación, intentaremos brindar un análisis crí-
la CADH, la Comisión pasó a ocupar un rol cen- tico de cada uno de esos puntos, brindando una
tral en el mismo, desligándose de ese primer rol conclusión que permita dar una solución al inte-
meramente promocional. Adquiere vigencia el rrogante planteado.
sistema interamericano de protección, cuya fi-
nalidad es la de velar por el cumplimiento de las II. La competencia de la Comisión Interame-
garantías reconocidas por cada Estado parte; así, ricana de Derechos Humanos
se erige la Corte IDH como custodia de la CADH,
Si bien no es la finalidad de este trabajo la de
con la facultad de condenar al Estado y disponer
explayarse respecto de la organización, tareas
la reparación pertinente.
y funciones que lleva a cabo la Comisión, cual-
quier análisis que pueda formularse respecto del
Pero, entonces, ¿qué rol tiene la Comisión? Si
alcance de sus decisiones quedaría en alguna
bien desarrollaremos la cuestión a continuación,
medida trunco si no se hiciese a través de una
cabe adelantar que su papel ha sufrido grandes
exposición integral de su estructura y competen-
cambios a partir de la vigencia de la CADH, a
cias.
punto tal que se le reconoce, entre otras potesta-
des, la posibilidad de efectuar recomendaciones
De este modo, como se adelantó, cuando nació
(art. 51, inc. 2).
la CIDH, por una simple resolución de uno de los
órganos de la OEA, en modo alguno se previó el
El quid de la cuestión pasa por determinar el
alcance y las funciones que ésta posee en la ac-
valor jurídico de esas recomendaciones. ¿Pue-
tualidad. En un inicio, su tarea era una sola: la
den obligar al Estado parte o resultan meramen-
promoción entre Estados americanos del respeto
te una guía de interpretación para el caso en
de los DD.HH., sin asignársele una competencia
concreto? ¿Tiene el Estado la facultad de desoír
concreta para llevar a cabo tal propósito.
el informe de la CIDH?
Antes de su consolidación definitiva como ór-
La jurisprudencia argentina ha transitado un
gano de contralor escudado en la CADH, el es-
camino sinuoso a la hora de definir el alcance
tatuto original de la Comisión (4) establecía el
de este tipo de procedimientos; algo similar ha
marco de sus competencias. Además de su atri-
bución genérica de consolidar el respeto de los
(3) Según advierte el actualmente juez de la Corte Inter-
derechos básicos, se preveía la posibilidad de
nacional de Justicia, desde la utopía primaria hasta la efec-
tiva vigencia del sistema de protección existieron cuatro que elaborara estudios e informes, formulara re-
etapas: “la fase de los antecedentes de dicho sistema, que comendaciones e inclusive encareciera a los Es-
comprendería la adopción de la Declaración Americana tados que proporcionaran información sobre las
de los Derechos y Deberes del Hombre, y de otros instru- medidas adoptadas en la materia.
mentos jurídicos que la precedieron o que la siguieron,
b) el período de formación del sistema, con la creación
de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y (4) Estatuto original de la CIDH, previo a sus posterio-
la gradual expansión de sus competencias, c) la fase de res reformas, aprobado el 25/5/1960. Su art. 9 le asignaba
consolidación del sistema, a partir de la entrada en vigor como funciones las de: “a) estimular la conciencia de los
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y derechos humanos en los pueblos de América; b) formular
d) la etapa del perfeccionamiento del sistema, producto recomendaciones, en caso de que lo estime conveniente,
de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Dere- a los gobiernos de los Estados miembros en general, para
chos Humanos y de la adopción de protocolos adicionales que adopten medidas progresivas en favor de los derechos
a la Convención Americana” (conclusión extraída de “La humanos dentro de sus legislaciones internas y tomen,
Protección Internacional de los Derechos Humanos en de acuerdo con sus preceptos constitucionales, medidas
América Latina y el Caribe” (versión preliminar), docu- apropiadas para fomentar la fiel observancia de esos de-
mento de Naciones Unidas, A/Conf.157/PC/63/Add.3, del rechos; c) preparar los estudios e informes que considere
18/3/1993, ps. 13 a 27, según interpretación de FAUNEZ convenientes en el desempeño de sus funciones; d) enca-
LEDESMA, “El sistema Interamericano de Protección de recer a los gobiernos de los Estados miembros que le pro-
los Derechos Humanos: aspectos institucionales y proce- porcionen informaciones sobre las medidas que adopten
sales”, Ed. Instituto Interamericano de Derechos Huma- en el orden de los derechos humanos; y e) servir de cuerpo
nos, San José de Costa Rica, 2004, 3ª edic., p. 27. consultivo de la OEA en materia de derechos humanos”.
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Deviene casi innecesario aclarar que, al menos La palabra recomendaciones vuelve a aparecer
en su origen, no pareciera que la Comisión fuera en el art. 50, inc. 3, como posibilidad de acerca-
creada como un organismo con capacidad para miento entre la CIDH y el Estado parte; inmedia-
sancionar u obligar a un Estado parte. A partir tamente (art. 51, inc. 1) se prevé la posibilidad de
de una exégesis literal de sus funciones (reco- incumplimiento de aquellas recomendaciones,
mendar, encarecer), daría la impresión de que, al disponerse un plazo de tres meses sin que el
al menos inicialmente, no se creó la CIDH con la asunto se haya solucionado, a partir de lo cual la
finalidad de someter a los Estados a un control Comisión podrá emitir el informe pertinente.
riguroso desde sus funciones.
Sin embargo, la cuestión se torna aún más si-
Más allá de las posteriores modificaciones nuosa a poco que nos adentremos en las últimas
que sufrió el estatuto, a la fecha el instrumento dos disposiciones que reglan las tareas del orga-
central mediante el cual se dispone las funcio- nismo, toda vez que, mientras el inc. 2 del art. 50
nes de la Comisión es, en efecto, la Convención afirma que el Estado debe tomar las medidas que
Americana sobre Derechos Humanos. Salvando le competan para remediar el asunto, el inc. 3 pa-
los casos de los Estados miembros de la OEA que ralelamente prevé la posibilidad de que la Comi-
no han aprobado o ratificado dicho tratado, res- sión decida si el Estado ha tomado o no medidas
pecto de los cuales la CIDH permanece según adecuadas y si publica o no su informe.
sus anteriores funciones, la competencia de este
organismo estará prevista según los arts. 33 y ss. III. Primera pauta interpretativa: el sentido
de la CADH. etimológico de la palabra “recomendación”
Así, en cuanto interesa destacar, el art. 33, Como ya se adelantó, al analizar el alcance de
inc. 1, reconoce la competencia de la Comisión los pronunciamientos de la Comisión, no po-
para “conocer de los asuntos relacionados con demos dejar de lado el lenguaje escogido para
el cumplimiento de los compromisos contraídos definir los mecanismos procesales, si se quiere,
por los Estados Partes”. Una primera observación a través de los cuales este organismo exterioriza
de este precepto permite admitir cierta relación sus puntos de vista.
de jerarquía de contralor entre la Comisión y los
Estados, toda vez que trata justamente del cono- Recordemos que, inicialmente, las funciones
cimiento sobre el cumplimiento de las obligacio- de la CIDH fueron designadas por el Consejo de
nes oportunamente adoptadas por este último. la OEA (5). El primer estatuto, como ya se ade-
Se descarta ese rol primario, meramente consul- lantó, le asignaba entre otras funciones la de
tivo o promocional de la CIDH. formular recomendaciones a los gobiernos de
los Estados miembros y encarecer a éstos a que
El art. 41, que en gran medida recepta las fun- le proporcionen información sobre las medidas
ciones que ya se le atribuían a la Comisión en su adoptadas en la materia.
estatuto original, prevé también la posibilidad de
que ésta formule recomendaciones a los Estados. El estatuto actual (6) sigue dicha línea argu-
Sin dudar del valor jurídico y político de estas mental. Si observamos el art. 18, que especifica
observaciones, la propia etimología de la pala- las funciones y las atribuciones de la Comisión,
bra nos lleva a pensar de un modelo de control podemos ver que se utiliza nuevamente la ex-
laxo. Nos adentraremos respecto en ese punto presión formular recomendaciones (inc. b). Se
más adelante; más allá de que, de un vistazo de sustituye encarecer por solicitar, en torno a los
sus funciones, no surge tampoco la posibilidad pedidos de información (inc. d). No parece que
de que la Comisión, por ejemplo, obligue a las existieran grandes modificaciones orgánicas al
partes. sentido consultivo del organismo.
Algo distinto sucede con la Corte IDH, orga-
(5) 5ª Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones
nismo al cual la propia Convención le reconoce
Exteriores, punto VIII-II.
directamente la facultad de controlar y obligar a
(6) Aprobado mediante la resolución 447 (IX-O/79)
los Estados, los cuales se comprometen a cumplir
adoptada por la Asamblea General de la OEA en su no-
la decisión de la Corte en todo caso en que sean veno período ordinario de sesiones, celebrado en La Paz,
partes (art. 68, inc. 1). Bolivia, el 31/10/1979.
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Por su parte, para los Estados que han rati- las diferencia de las sentencias de la CIDH (9).
ficado la CADH, este instrumento asigna otras Albanese, por su parte, sitúa el término en el
funciones a la Comisión, dentro de la cual lógica- marco del derecho internacional de los derechos
mente destacamos la de constituir una primera humanos, otorgándole así una entidad mayor al
etapa de admisibilidad de los casos que even- que etimológicamente parece tener (10).
tualmente atiende la CIDH, solo bajo instancia
de ésta. Si bien no descartamos un análisis del tér-
mino desde una exégesis integral, en lo que
Y, si bien sus funciones no cambian sustancial- hace al marco jurídico-político correspondien-
mente (si comparamos las atribuciones del art.
te, como veremos a continuación, pareciera que
18 del Estatuto contra las del art. 41 de la CADH
éste —como propone Albanese— excede el as-
no encontraremos mayores diferencias), sí po-
pecto etimológico primario; el cual, no quedan
demos notar una modificación en lo que hace a
dudas, no conlleva implícitamente la necesidad
la información solicitada a los Estados parte, los
de correspondencia entre la recomendación pri-
que ahora se obligan a proporcionar ésta según la
maria y un eventual cumplimiento por parte del
CIDH lo solicite (arts. 42 y 43). También se incluye
Estado parte.
la expresión proposiciones, como otra de las herra-
mientas con las que cuenta (art. 50, inc. 3).
IV. La jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia de la Nación
Como el sentido del presente acápite propone,
un primer análisis de la cuestión traída a estudio
Como se adelantó, no resulta pacífico el sen-
mediante este trabajo lleva a efectuar una exé-
dero jurisprudencial por el cual optó la Corte
gesis etimológica de los términos que emplea la
Suprema; en cambio, el transcurso de casi vein-
Convención. De tal modo, la palabra recomendar
te años de pronunciamientos disímiles en cierta
tiene varias acepciones, siendo aplicable al caso
medida ha dejado librado a la interpretación el
la de “aconsejar algo para bien suyo”. Las propo-
criterio del máximo tribunal de la Nación.
siciones, como efecto y acción de hacer una pro-
puesta, hacen referencia a la “idea que se mani-
fiesta y ofrece a alguien para un fin” (7). que “[c]iertamente, el informe de la Comisión no es una
sentencia” (p. 503).
No es muy difícil concluir en que ninguno de (9) “Corresponde preguntarse si las ‘decisiones” de la
esos términos implica, al menos desde su origen Comisión tienen valor vinculante. Antes que nada impor-
y sentido, una correspondencia desde el destina- ta destacar que el tema es ríspido, ya que dicho cuerpo no
goza de jerarquía jurisdiccional en sentido estricto, y por
tario requerido o propuesto, y esto es, en alguna
ende no dicta ‘sentencias’ como la Corte Interamericana,
medida, reconocido inclusive a partir de la doc-
aunque se ve una gran similitud con éstas. La Comisión
trina más optimista en la materia; mientras que produce Informes, Conclusiones y Recomendaciones, que
Faunez Ledesma admite que el lenguaje utilizado por lo menos poseen un notorio valor moral, jurídico y po-
por la Convención no parece atribuir un carácter lítico” (HITTERS, Juan C., “¿Son vinculantes los pronun-
vinculante a las recomendaciones (8), Hitters ciamientos de la Comisión y de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos? (control de constitucionalidad y
convencionalidad”), Revista Iberoamericana de Derecho
(7) Real Academia Española, disponible en línea en Procesal Constitucional, nro. 10, julio-dic. 2008, p. 136.
www.rae.es, para esta referencia y la anterior. (10) Establece la reconocida doctrinaria que “[e]l tér-
(8) “No obstante que el art. 33 de la Convención men- mino recomendaciones ha sido utilizado con vastedad en
ciona a la Comisión entre los órganos competentes para los instrumentos internacionales de diversa índole. En el
conocer de los asuntos relacionados con el cumplimiento contexto del derecho internacional de los derechos hu-
de los compromisos contraídos por los Estados partes en manos, en general, y en de las peticiones individuales, en
la Convención, debe observarse que las atribuciones de particular, se entiende por recomendación la facultad que
la Comisión comprenden, únicamente, la formulación de tiene un órgano internacional de requerir a un Estado la
proposiciones y recomendaciones (art. 50), o de opiniones adopción de determinadas medidas, de acuerdo con los
y conclusiones (art. 51), lo cual no parece atribuir carácter compromisos internacionales asumidos, en beneficio de
vinculante a las mismas. El lenguaje utilizado por la propia las personas que se encuentran o se han encontrado bajo
Comisión tampoco es concluyente, en cuanto muchas de su jurisdicción” en ALBANESE, Susana, “La Corte Supre-
sus decisiones o informes incluyen expresiones como ‘re- ma y el alcance de las Recomendaciones de la Comisión
comendar,’ ‘invitar,’ o ‘solicitar’”, según se afirma en FAUNEZ Interamericana 1994-2014”, revista Pensar en Derecho,
LEDESMA, op. cit., p. 501. En idéntica oportunidad afirmó nro. 5, año 3, Eudeba, Buenos Aires, 2014, p. 113.
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Sin perjuicio de ello, entendemos que, justa- tres años de prisión preventiva había sido supe-
mente, el tiempo transcurrido entre los prece- rado.
dentes que se señalarán a continuación, las di-
ferencias en las integraciones respectivas de la La Corte, en cambio, se valió de una opinión
Corte, y, principalmente, el cambio de paradig- de la CIDH para sostener la tesis contraria. Así,
ma en materia de derecho internacional de los en primer lugar, se estableció nuevamente que el
derechos humanos, son factores que justifican la apartado del art. 75, inc. 22, CN que refiere que
ausencia de un criterio sólido y conteste. los pactos con jerarquía constitucional rigen “en
las condiciones de su vigencia”, hace referencia a
a) Un puntapié inicial: el fallo “Bramajo” la necesidad de consideración de la jurispruden-
cia de los tribunales internacionales competen-
En el año 1996, al fallar en el caso “Bramajo” (11),
tes para su interpretación y aplicación (13).
la Corte establece una primera pauta en materia
de interpretación de los informes de la CIDH. Al respecto, concordamos con la opinión de Bi-
Sin embargo, y más allá de que posteriormente dart Campos, Quiroga Lavié y Manili, entre otros,
volvería atrás sobre su palabra, el fallo en sí deja en cuanto a que “las condiciones de su vigencia”
algunos baches que no pueden dejar de anali- son, justamente, las reservas y aclaraciones efec-
zarse. tuadas por cada Estado parte a la hora de ratificar
o adherirse a un tratado internacional; es decir,
Es que, si bien este antecedente probablemen-
en cuanto implique a éste una obligación en con-
te resulte una de las cartas más fuertes al apostar
creto. No desconocemos, sin embargo, que esta
al carácter vinculante de la CIDH, lo cierto es que
postura no ha sido unánime, y que otro sector
las particularidades del fallo más el resultado de
de la doctrina, encabezado por Ekmekdjian (14),
los posteriores precedentes en la materia llevan,
a nuestro criterio, a abandonar dicha postura.
(13) “Bramajo”, op. cit., consid. 8: “Que la ‘jerarquía
Desde un primer término, no podemos sos- constitucional’ de la Convención Americana sobre Dere-
chos Humanos ha sido establecida por voluntad expresa
layar que la cita a la Comisión en verdad tiene
del constituyente, ‘en las condiciones de su vigencia’ (art.
como objeto convalidar una postura interpreta-
75, inc. 22, párr. 2) esto es, tal como la convención citada
tiva menos beneficiosa que la que se correspon- efectivamente rige en el ámbito internacional y conside-
día con la legislación nacional. Así, en “Bramajo” rando particularmente su efectiva aplicación jurispruden-
se discutía si el plazo de aquel entonces del art. cial por los tribunales internacionales competentes para
su interpretación y aplicación. De ahí que la opinión de
1 de la ley 24.390 (12), que regula el art. 7 inc. 5
la Comisión Interamericana de Derechos Humanos debe
de la CADH, en cuanto a la razonabilidad de los
servir de guía para la interpretación de los preceptos con-
períodos de prisión preventiva, era de aplicación vencionales en la medida en que el Estado argentino reco-
automática, o si, en cambio, resulta una guía que noció la competencia de aquélla para conocer en todos los
debe ser valorada junto a otros parámetros (com- casos relativos a la interpretación y aplicación de la Con-
vención Americana, art. 2 de la ley 23.054 (confr. doctrina
plejidad de la causa, pluralidad de intervinientes,
de la causa G.342.XXVI. ‘Giroldi, Horacio David y otro s/
actividad de las partes, etc.). La postura de la Cá-
recurso de casación’, sentencia del 7 de abril de 1995)”.
mara Nacional de Apelaciones en lo Criminal y
(14) Desarrolla una interesante línea doctrinaria Pizzo-
Correccional, en efecto, era la más beneficiosa,
lo en lo que puede entenderse de “las condiciones de [la]
toda vez que derivó en la excarcelación del im- vigencia” de los tratados: así, refiere que para Bidart Cam-
putado, al considerar que el término objetivo de pos es una pauta que indica que se debe tomar en cuenta
las “reservas y aclaraciones” de todo tipo que la Argentina
incluyó en el instrumento mediante el cual llevó a cabo, es
(11) CS, “Bramajo, Hernán J. s/inc. de excarcelación decir, la ratificación o adhesión internacional, a cada uno
-causa 44.891-”, B. 851. XXXI, 12/9/1996. de los once instrumentos mencionados; que, según expre-
(12) Conocida popularmente como “la ley del dos por sa Quiroga Lavié, si los Estados han formulado “reservas o
uno”, la ley 24.390 establecía un plazo fijo de dos años, declaraciones interpretativas” en los términos de la Con-
prorrogables por otro año, y por seis meses más en caso vención de Viena sobre Derechos de los Tratados a la hora
de actividad recursiva contra la sentencia definitiva, como de ratificar un tratado, ellas forman parte del mismo; men-
lapso razonable de detención preventiva de un individuo ciona que para Manili la frase en cuestión significa que los
en el marco de un proceso penal. La normativa en ese tratados se “incorporan” al derecho argentino siempre y
entonces, además, preveía que, transcurrido dicho plazo, cuando “estén vigentes en el ámbito internacional”, con las
cada día en prisión preventiva debería computarse doble. “reservas aceptadas” por los demás Estados parte y con
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adhiere a la interpretación que lleva a cabo la b) Una primera reconsideración: el fallo “Acos-
Corte Suprema, tanto en éste precedente como ta” (17)
su predecesor “Giroldi” (15).
En la sentencia por la cual se analizaba la proce-
Posteriormente, sostuvo que la opinión de la dencia del hábeas corpus presentado en favor de
CIDH “debe servir de guía para la interpretación diversos condenados por el copamiento del cuar-
de los preceptos convencionales en la medida en tel de La Tablada del 23 y 24/1/1989, la Corte volvió
que el Estado argentino reconoció la competen- a expedirse sobre las facultades de la Comisión.
cia de aquélla para conocer en todos los casos
relativos a la interpretación y aplicación de la Desde un puntapié inicial, la Corte Suprema
Convención Americana”. La Corte deja en claro establece que la decisión que los Estados parte
su opinión, conforme a la doctrina establecida se comprometen a cumplir es la de la Corte Inte-
en el cit. precedente “Giroldi”. Sin embargo, si ramericana, descartando, cuanto menos tácita-
bien en dicho fallo se efectuó un razonamiento mente, idénticos términos de obligación respec-
similar, no se le atribuyó carácter vinculante a to de la Comisión (consid. 9).
los pronunciamientos de la Comisión, como sí se
hizo en “Bramajo”, sino que se entendió lo propio Así, sin soslayar las opiniones vertidas en los
respecto de las sentencias de la CIDH (16). casos “Giroldi” y “Bramajo”, los fundamentos del
fallo se centraron en lo resuelto por la CIDH en
En definitiva, y con aquellas salvedades, la la opinión consultiva 13/93, en cuanto se afirmó
Corte aplicó la postura de la Comisión plasma- que, si bien la CIDH tiene facultades para deter-
da en el informe sobre el caso 10.037 de la Re- minar si la norma de un Estado parte resulta o no
pública Argentina del 13/4/1989, según el cual se violatoria de las obligaciones que éste ha asumi-
estableció el “plazo judicial”, es decir, se reserva do al ratificar o adherir a la CADH, ésta no tiene
la decisión sobre la razonabilidad de la exten- competencia para dictaminar si contradice el or-
sión de la detención en el marco de un proceso
denamiento jurídico de dicho Estado (18).
penal únicamente al juez interviniente, siempre
según las características particulares del caso, Por otro lado, se citó el informe 30/97 del caso
descartándose la posibilidad de afirmar plazos 10.087 (al cual también se hizo referencia en “Bra-
automáticos. majo”), por el cual la propia Comisión admitió no
Así, en este primer precedente, la Corte Su-
(17) CS, “Acosta, Claudia B. y otros s/hábeas corpus”, A.
prema va más allá de lo que establece la propia
61. XXXIV, 22/12/1998.
CADH, otorgándoles carácter vinculante a los in-
(18) “Acosta”, cit., cons. 11: “Que, por otra parte, las fun-
formes de la CIDH, decisión sobre la cual, como
ciones de la Comisión Interamericana fueron ponderadas
adelantamos, volvería más adelante.
por la Corte Interamericana, al pronunciarse en la Opinión
Consultiva OC 13-93 solicitada por la República Argenti-
na y la República Oriental del Uruguay, al expresar que ‘...
las “declaraciones interpretativas” formuladas. Por últi-
la atribución otorgada a la Comisión para formular reco-
mo, cita a Ekmekdjian como respaldo de la opinión de
mendaciones a los gobiernos de los Estados Miembros para
la Corte, a la cual también se suma, por entender que es
que adopten medidas progresivas en favor de los derechos
la que mejor concilia con el principio de la tutela efec-
humanos dentro del marco de sus leyes internas y sus pre-
tiva o eficacia directa propio del derecho internacional
ceptos constitucionales o el compromiso de los Estados de
de los derechos humanos al que nuestro sistema se abre
adoptar las medidas legislativas necesarias para hacer efec-
(PIZZOLO, Calógero, “La validez jurídica en el ordena-
tivos los derechos y libertades garantizados por la conven-
miento argentino. El Bloque de Constitucionalidad Fe-
ción ‘con arreglo a sus procedimientos constitucionales’ no
deral”, LA LEY 2006-D, 1023).
le dan a la Comisión facultad para calificar el cumplimiento
(15) CS, “Giroldi, Horacio D. y otro s/recurso de casa- por el Estado de los preceptos constitucionales en la elabo-
ción -causa 32/93-”, G. 342. XXVI., 7/4/1995. ración de normas internas’ (párrafo 29). Al resolver el caso
(16) “Giroldi”, cit., consid. 11, párr. 2: “De ahí que la decidió que ‘la Comisión es competente, en los términos
aludida jurisprudencia deba servir de guía para la inter- de las atribuciones que le confieren los artículos 41 y 42 de
pretación de los preceptos convencionales en la medida la Convención, para calificar cualquier norma del derecho
en que el Estado Argentino reconoció la competencia de interno de un Estado Parte como violatoria de las obligacio-
la Corte Interamericana para conocer en todos los casos nes que éste ha asumido al ratificarla o adherir a ella, pero
relativos a la interpretación y aplicación de la Convención no lo es para dictaminar si contradice o no el ordenamiento
Americana”. jurídico interno de dicho Estado’”.
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poseer las facultades para analizar constituciona- Así, en el precedente “Boico”, si bien la ma-
lidad o legalidad de la normativa de derecho inter- yoría del tribunal rechazó el recurso por care-
no de un Estado parte, aunque sí puede examinar cer de cuestión federal suficiente, en su voto en
si alguna medida adoptada por éste violenta los disidencia, el ministro Petracchi directamente
derechos humanos reconocidos en la CADH. hace referencia al carácter no vinculante para el
Estado Argentino de un informe de la Comisión
La Corte termina compatibilizando esa postu-
Interamericana de Derechos Humanos, aunque
ra con la del caso “Bramajo”, restándole cierta en-
también reconoce la obligación de tener en cuen-
tidad a sus palabras anteriores, toda vez que, en
ta su contenido en virtud del principio de buena
definitiva, se efectúa una exégesis armoniosa en-
fe (22). Cuestiones etimológicas aparte, sus pa-
tre lo que implica que los precedentes de la CIDH
labras confirman este término medio de fuerza
sirvan “de guía”, junto con las funciones regladas
entre lo vinculante, como extremo superior, y lo
de la Comisión, sus limitaciones auto-reconoci-
irrelevante, como su igual inferior. Parecería en-
das, y el principio de buena fe en el cumplimien-
tonces que los dictámenes de la CIDH, a su jui-
to de los pactos internacionales.
cio, se erigen entre esos parámetros: deben ser
oídos, es preferible tenerlos en cuenta (en virtud
Aquellos parámetros establecen que, si bien
de dicho principio), pero no pueden constituir
se espera de los operadores estatales realizar los
mejores esfuerzos para dar cumplimiento con las una obligación para los Estados parte.
recomendaciones que efectúa la Comisión, no se
Menos de diez días más tarde la Corte falla en
consagran éstas como un deber, sino que resul-
la causa “Felicetti”, continuando dicho criterio,
tan ser simplemente pautas de valoración para
con cita al holding “Acosta”. Allí, una exégesis
quien se encuentren dirigidas.
literal de una recomendación de la CIDH, que
En definitiva, de “Bramajo” pudo extraerse establecía que, “en lo sucesivo”, el Estado Argen-
cierta fuerza vinculante a los antecedentes de la tino debía tornar plenamente efectiva la garantía
Comisión. Ello, de por sí atraía ciertos interro- del derecho al recurso, llevó a concluir en que la
gantes, toda vez que las facultades de tal orga- recomendación de modo alguno podía aplicarse
nismo no admiten, en principio, la posibilidad retroactivamente, confirmando su lugar como
de obligar a un Estado Parte. Ahora bien, el fallo pauta interpretativa.
“Acosta”, sin desdecir ni contradecir a su predece-
Finalmente, en el precedente “Simón”, se esta-
sor, despejó tales dudas.
bleció que tanto las decisiones de la Corte IDH,
Relativizando los términos utilizados en esa como las directivas de la CIDH constituyen una
primera oportunidad, concluyó en que, si bien imprescindible pauta de interpretación de los de-
las recomendaciones deben funcionar como beres y obligaciones derivados de la Convención
“guía” para la interpretación de los preceptos Americana sobre Derechos Humanos. Asimis-
convencionales, no surgen obligaciones de tal mo, se manifestó que “como fuente de derecho
función. Las opiniones de la Comisión son, en interno, los informes y las opiniones de la Comi-
todo caso, una referencia, un sendero no obliga- sión Interamericana constituyen criterios jurí-
torio para los operadores jurídicos. dicos de ordenación valorativa para los Estados
miembros que deben tomar en cuenta razonada-
c) Continuando sobre sus pasos: los fallos
“Boico” (19), “Felicetti” (20) y “Simón” (21)
(22) “Boico”, cit., consid. 7: “más allá del carácter no vin-
culante para el Estado Argentino del informe de la Comi-
Desde el dictado del fallo “Acosta”, y a través de
sión Interamericana de Derechos Humanos, el principio
distintos precedentes, la Corte confirmó su pos-
de la buena fe obliga a tener en cuenta su contenido (conf.
tura durante la década siguiente.
doctrina de Fallos: 315:1492, loc. supra cit., considerando
19). En consecuencia, es obligación de los poderes públi-
cos tutelar y reparar satisfactoriamente una lesión a un
(19) CS, “Boico, Roberto J. s/denuncia de hábeas cor-
derecho fundamental que sigue siendo actual (conf. sen-
pus”, B. 1311. XXXVI., 12/12/2000.
tencia del Tribunal Constitucional de España 245/1991,
(20) CS, “Felicetti, Roberto y otros s/revisión -causa 16/12/1991, Jurisprudencia Constitucional, Boletín Oficial
2813-”, F. 787. XXXVI., 21/12/2000. del Estado, Madrid, 1993, citada en la sección ‘Estudios’,
(21) CS, “Simón, Julio H. y otros s/privación ilegítima de en Investigaciones 1 (2000), Secretaría de Investigación de
la libertad, etc. -causa 17.768-”, S. 1767. XXXVIII., 14/6/2005. Derecho Comparado, CSJN)”.
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DPyC DERECHO PENAL INtERNACIONAL doctrina
mente para adoptar decisiones en el ámbito de El único punto admisible del planteo estatal,
su propio ordenamiento” (23). efectuado a través del Ministerio de Relacio-
nes Exteriores, Comercio Internacional y Culto,
Podría decirse que aquél constituyó un primer
afirmaba que en el decisorio atacado se le ha-
paso para lo que luego sería el regreso a “Brama-
bía conferido carácter obligatorio al cit. informe
jo”, a partir de la tesis de “Carranza Latrubesse”. El
30/97 de la CIDH.
reconocimiento de las opiniones de la Comisión
como soft law, más la calificación de “imprescin- La Corte realizó ciertas apreciaciones de rele-
dible” que se le adjudica a las pautas de valora-
vancia. En primer lugar, insistió sobre la deno-
ción que implican sus dictámenes, conformó tal
minada doctrina del mejor esfuerzo, a la que ya
vez el último peldaño hacia la consideración de
había hecho referencias anteriormente: así, es-
éstas recomendaciones como una voz insoslaya-
tableció que “si un Estado suscribe y ratifica un
ble.
tratado internacional, especialmente si trata de
d) De regreso a sus orígenes: el fallo “Carranza derechos humanos, como es el caso de la Con-
Latrubesse” vención Americana, tiene la obligación de reali-
zar sus mejores esfuerzos para aplicar las reco-
El caso al que se había abocado entonces la mendaciones de un órgano de protección como
Corte trataba la situación de Gustavo Carran- la Comisión que es, además, uno de los órganos
za Latrubesse, quien fue removido de su cargo principales de la Organización de los Estados
de juez de primera instancia de la provincia del Americanos”.
Chubut mediante un decreto dictado por la au-
toridad de facto de dicha provincia en junio de En idéntico sentido, el tribunal se propuso pro-
1976. Superada la instancia interna sin haber fundizar sobre la contienda central del caso, es
obtenido un pronunciamiento que reconociera decir, si las recomendaciones efectuadas por la
la reparación de los daños y perjuicios materia- Comisión en el marco de las atribuciones que le
les y morales que la medida le había causado, confiere el art. 51.2 de la CADH resultan vincu-
Carranza Latrubesse presentó una petición ante lantes para las partes.
la Comisión, que con fecha 30/9/1997 emitió el
informe 30/97, recomendó al Estado Argentino Así, se erige el principio pacta sunt servanda
a indemnizar al accionante por haber violentado (art. 26 de la Convención de Viena) como piedra
sus derechos a las garantías judiciales y a la pro- angular del conflicto del cual surgen dos aristas:
tección (es decir, al entender que a éste no se le la buena fe en el cumplimiento e interpretación
había otorgado un debido análisis sobre los mé- de los tratados. Esto impone la necesidad de un
ritos de su caso). sentido apreciativo integral, es decir, no abstrac-
to, sin prescindir del contexto en el cual fueron
A los fines de tornar efectivo el derecho que
insertos los términos del acuerdo, valorándose
se le había reconocido, el actor inició una ac-
su objeto y fin.
ción declarativa de certeza ante la Corte Supre-
ma contra el Estado Nacional y la provincia del
Desde el primer interrogante del presente
Chubut, con el propósito de que finalmente se
trabajo —y como puede observarse de su títu-
le indemnizaran los perjuicios que sufrió como
lo— se admitió la naturaleza etimológica propia
consecuencia de la violación de sus derechos.
del debate propuesto. Así, se destacó que, pese
Ante ello, la Corte se declaró incompetente, a sus eventuales interpretaciones contextuales,
remitió el expediente a la Justicia Nacional en el término recomendaciones descarta términos
lo Contencioso Administrativo Federal, cuan- vinculantes a su receptor. Sin embargo, la Corte
do finalmente la Sala V de la Cámara respectiva no lo entendió así, toda vez que acuñó su acep-
hizo lugar —por mayoría— a la demanda, conde- ción más imperativa: “dar orden”. Lo interesante
nando al Estado Nacional a pagar al pretensor la del fallo es que, más allá de no descartar el con-
suma de $400.000, lo cual motivó la interposición tenido obligatorio propio del término, su puesta
de recursos extraordinarios desde ambas partes. en contexto es lo que le otorga ese alcance: el
art. 51.2 de la CADH, que dispone que el Estado
(23) “Simón”, cit., consid. 15 in fine. “debe tomar las medidas que le competan para
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DPyC ignacio racca
remediar la situación examinada” (24), para lo tiene también la finalidad de “esclarecer, salva-
cual inclusive se fija un plazo. guardar, y desarrollar las normas de la Conven-
ción, y contribuir, de tal manera, al respeto, por
En definitiva, se reconoce que la estructura y los Estados, de los compromisos que asumieron
los mecanismos que la Convención otorga a la en su calidad de Partes Contratantes” (26).
CIDH tienen como finalidad conferir operativi-
dad a la obligación internacional de reparar ade- Por último, se sostienen dos principios inter-
cuadamente los daños causados a un individuo pretativos en favor de la respuesta positiva al in-
en concreto. Este punto, además, es expresamen- terrogante: la máxima ut res magis valeat quant
te reconocido por la CADH (25). pereat (regla del “efecto útil”), por la cual, de
existir dos interpretaciones por las cuales una
Otro argumento de peso para otorgarle carác- permite producir los efectos queridos por el tra-
ter vinculante a los dictámenes de la Comisión tado y otra no, debe estarse a la primera de ellas;
es el principio de igualdad entre las partes que como así también, el afamado principio pro ho-
debe regir también en el sistema humanitario mine, según el cual impera la exégesis que más
interamericano. No resulta novedad que en un derechos acuerde al individuo enfrentado al po-
proceso adversarial entre víctima-Estado, este der estatal.
último se encuentra en mejores condiciones de
litigio, como consecuencia de su naturaleza y es- En razón de dichos argumentos, la Corte vuel-
tructura; así, la Corte pondera la necesidad de un ve a su postura inicial y reconoce el explícita-
presupuesto de igualdad en el proceso interna- mente el carácter obligatorio de las recomenda-
cional. ciones formuladas en los términos del art. 51.2
de la CADH por parte de la Comisión hacia el
Así, del mismo modo en el cual resultan vin- Estado Nacional.
culantes las desestimaciones o inadmisibilida-
V. La opinión de la Corte Interamericana de
des que puede declarar la CIDH respecto de una
Derechos Humanos
denuncia, deben también erigirse las recomen-
daciones hacia los Estados Parte, toda vez que
Al igual que la Corte Suprema de Justicia de la
optar por un camino contrario llevaría a que la
Nación, su par interamericano abordó un cami-
CIDH funcione únicamente como filtro para los
no sinuoso en la definición del tema materia de
peticionantes en favor de los Estados, lo que no
debate; sin embargo, como veremos a continua-
se condice con los principios de buena fe y pacta
ción, aún no existió una definición tajante, a di-
sunt servanda ya referidos.
ferencia de lo que sucedió en el ámbito nacional,
donde desde “Carranza Latrubesse” no existen
Entre otros puntos que abarca el fallo, lo cier-
dudas sobre el alcance de los pronunciamientos
to es que se otorga una respuesta al interrogante
de la Comisión.
base de la postura antagónica: si los dictámenes
de la Comisión obligan a los Estados, ¿cuál es la Como bien advirtió allí la Corte Suprema, la
función de la Corte IDH? La Corte respondió que, Corte Interamericana habla más desde sus silen-
más allá de que su par interamericano decide so- cios que a partir de sus palabras (27). Y, si bien en
bre los casos traídos a su conocimiento, al igual un principio fue concreta en restarle cualquier
que la Comisión, el juicio en la etapa posterior tipo de obligatoriedad a las recomendaciones de
la CIDH, esta tendencia fue variando en pronun-
(24) La CS, además, analiza el mismo apartado en sus ciamientos más recientes.
diversas traducciones. Así, en portugués, se escogió el tér-
mino “deve”; en inglés, se estableció que “the state is to Aun así, la cuestión parecería retomar un abor-
take the measures”, y en francés, “doit”. Como se advierte, daje interpretativo y, en ciertos puntos, también
la referencia a la obligatoriedad de las recomendaciones etimológico. Aquí resulta clave, como se verá, la
son idénticas en cada caso (consid. 6).
(25) Art. 33.a: “Son competentes para conocer de los
asuntos relacionados con el cumplimiento de los compro- (26) Según cita del TEDH en “Irlande c. Royaume-Unie”,
misos contraídos por los Estados Partes en esta Conven- 18/1/1978, serie A, nro. 25, párr. 154 (consid. 15 del fallo
ción: a) la Comisión Interamericana de Derechos Huma- CS).
nos”. (27) “Carranza Latrubesse”, cit., consid. 14, párr. 2.
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diferenciación entre la posibilidad de declarar gativas (29). Por eso entendemos que tal pro-
la responsabilidad internacional de un estado y, nunciamiento, que suele citarse por parte de la
por otro lado, el obligarlo a desarrollar sus mayo- postura que niega el efecto obligatorio de las re-
res esfuerzos para cumplir con las recomendacio- comendaciones de la CIDH, no resulta suficiente
nes de la Comisión. para sustentar su tesis.
En último término, creemos que aún deviene Dos años más tarde, en el precedente “Caballe-
necesario un pronunciamiento que se expida lisa ro Delgado y Santana c. Colombia” (30), la Comi-
y llanamente a favor de la naturaleza vinculante sión solicitó a la Corte, entre otras cosas, que de-
de los informes de la CIDH. Es que, si bien des- clare el incumplimiento deliberado por parte del
de la última serie de antecedentes que veremos Estado parte respecto de sus recomendaciones.
Sin embargo, ésta profundizó —de modo más
se puede extraer una inclinación por dicha tesis,
tajante— sus insinuaciones en la OC 13/93, es-
creemos que ello no surge con la firmeza que sí
tableciendo que el término “recomendaciones”,
poseía la postura primaria (es decir, en contra de
en su sentido corriente, implica que su incumpli-
tal obligatoriedad).
miento no genera responsabilidad internacional
a) La postura original de la Corte por parte del Estado. Asimismo, se calificó estos
pronunciamientos directamente como “no obli-
Como se adelantó, en un primer término, la gatorios”, definiendo la suerte del interrogante
Corte IDH descartaba cualquier tipo de esencia que aquí pretendemos responder (31).
obligatoria en los dictámenes y las recomenda-
ciones de la Comisión. Así, la opinión consultiva Dicho criterio fue ratificado en el año 1997, a
partir del pronunciamiento del caso “Genie La-
13/93 (28) tocaba una cuestión concreta, como
cayo” (32), en idénticos términos, como así tam-
resulta ser la posibilidad de que la CIDH se ex-
bién en “Loayza Tamayo” (33). Sin embargo, se
pida respecto de la forma de adoptar una norma
del orden interno del Estado Parte, es decir, de
dar —o no— cumplimiento a sus propias dispo- (29) Opinión consultiva 13/93, cit., consid. 30: “En el
ámbito internacional lo que interesa determinar es si una
siciones.
ley resulta violatoria de las obligaciones internacionales
asumidas por un Estado en virtud de un tratado. Esto pue-
En tal sentido, la Corte negó la posibilidad de
de y debe hacerlo la Comisión a la hora de analizar las co-
que la Comisión cuente con dichas facultades. municaciones y peticiones sometidas a su conocimiento
Sin embargo, se expidió únicamente a este res- sobre violaciones de derechos humanos y libertades pro-
pecto, dejando de lado los casos en los cuales la tegidos por la Convención”.
normativa interna se contraponga con la CADH, (30) Corte IDH, “Caballero Delgado y Santana c. Co-
para los cuales efectivamente posee esas prerro- lombia”, 8/12/1995.
(31) “Caballero Delgado y Santana”, cit., consid. 67: “A
juicio de la Corte, el término “recomendaciones” usa-
(28) Corte IDH, opinión consultiva 13/93, 16/7/1993,
do por la Convención Americana debe ser interpretado
consid. 29: “Esto no significa que la Comisión tenga atri-
conforme a su sentido corriente de acuerdo con la regla
buciones para pronunciarse sobre la forma como se adop-
general de interpretación contenida en el artículo 31.1
ta una norma jurídica en el orden interno. Esa es función
de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tra-
de los órganos competentes del Estado. Lo que la Comi-
tados y, por ello, no tiene el carácter de una 23 decisión
sión debe verificar, en un caso concreto, es si lo dispuesto
jurisdiccional obligatoria cuyo incumplimiento generaría
por la norma contradice la Convención y no si contradice
la responsabilidad del Estado. Como no consta que en la
el ordenamiento jurídico interno del Estado. La atribución
presente Convención la intención de las partes haya sido
otorgada a la Comisión para ‘formular recomendaciones
darle un sentido especial, no es aplicable el artículo 31.4
(...) a los gobiernos de los Estados Miembros para que
de la misma Convención. En consecuencia, el Estado no
adopten medidas progresivas en favor de los derechos
incurre en responsabilidad internacional por incumplir
humanos dentro del marco de sus leyes internas y sus
con una recomendación no obligatoria. En cuanto al ar-
preceptos constitucionales’ (art. 41.b) o el compromiso de
tículo 44 de la Convención Americana, la Corte encuentra
los Estados de adoptar las medidas legislativas necesarias
que él se refiere al derecho a presentar peticiones ante la
para hacer efectivos los derechos y libertades garantizados
Comisión y que no tiene relación con las obligaciones del
por la Convención ‘con arreglo a sus procedimientos cons-
Estado”.
titucionales’ (art. 2), no le dan a la Comisión facultad para
calificar el cumplimiento por el Estado de los preceptos (32) Corte IDH, “Genie Lacayo c. Nicaragua”, 29/1/1997.
constitucionales en la elaboración de las normas internas”. (33) Corte IDH, “Loayza Tamayo c. Perú”, 17/12/1997.
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