Effektive politisch-administrative Steuerung in Stadtverwaltungen: Möglichkeiten und Grenzen einer Reform PDF
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Katrin Vernau Effektive politisch-administrative Steuerung in Stadtverwaltungen GABLER EDITION WISSENSCHAFT Schriften zum europäischen Management Herausgegeben von Roland Berger Strategy Consultants-Academic Network Herausgeberrat Prof. Dr. Thomas Bieger, Universität St. Gallen; Prof. Dr. Ralf Caspers, European Business School, Oestrich-Winkel; Prof. Dr. Guido Eilenberger, Universität Rostock; Prof. Dr. Dr. Werner Gocht, RWTH Aachen; Prof. Dr. Kari-Werner Hansmann, Universität Hamburg; Prof. Dr. Altred Kötzle, Europa Universität Viadrina, Frankfurt/Oder; Prof. Dr. Kurt Reding, Universität Gesamthochschule Kassel; Prof. Dr. Dr. Kari-Uirich Rudolph, Universität Witten-Herdecke; Prof. Dr. Johannes Rüegg-Stürm, Universität St. Gallen; Prof. Dr. Leo Schuster, Katholische Universität Eichstätt; Prof. Dr. Klaus Spremann, Universität St. Gallen; Prof. Dr. Dada zu Knyphausen-Aufseß, Universität Bamberg; Dr. Burkhard Schwenker, Roland Berger Strategy Consultants Die Reihe wendet sich an Studenten sowie Praktiker und leistet wissenschaftliche Beiträge zur ökonomischen Forschung im euro päischen Kontext. Katrin Vernau Effektive politisch administrative Steuerung in Stadtverwaltungen Möglichkeiten und Grenzen einer Reform Mit einem Geleitwort von Prof. Dr. Christoph Reichard Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme Ein Titeldatensatz fUr diese Publikation ist bei Der Deutschen Bibliothek erhăltlich Dissertation Universităt Potsdam, 2001 1. Auflage Mai 2002 Alle Rechte vorbehalten © Springer Fachmedien Wiesbaden 2002 UrsprOnglich erschienen bei Deutscher Universităts-Verlag GmbH, Wiesbaden 2002 Lektorat: Brigitte Siegell Sa bine Scholler www.duv.de Das Werk einschlieBlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschOtzt. Jede Verwertung auBerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verla.9s unzulăssig und strafbar. Das gilt insbe sondere fOr Vervielfăltigungen, Ubersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wăren und daher von jedermann benutzt werden dOrften. Umschlaggestaltung: Regine Zimmer, Dipl.-Designerin, Frankfurt/Main Gedruckt auf săurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier ISBN 978-3-8244-7606-0 ISBN 978-3-663-09842-3 (eBook) DOI 10.1007/978-3-663-09842-3 Geleitwort V Geleitwort Seit 10 Jahren experimentieren die deutschen Kommunen mit dem "Neuen Steue rungsmodell" (NSM) und sind bemüht, neue Strukturen und Instrumente einer wirksa men Steuerung ihrer Handlungs- und Leistungsprozesse einzuführen. Dabei hat man sich bisher auf verschiedene verwaltungsinterne Reformansätze wie etwa Produktbil dung, Kostenrechnungsmodelle, Budgetierung, Controllingansätze, Kontraktmana gement, Verantwortungsintegration u.ä. konzentriert. Obwohl es in diesem Bereich in einer Reihe von Kommunen inzwischen beachtliche Innovationen gegeben hat, ist der Reformdurchbruch doch noch nicht so richtig geglückt. Eine wichtige Reformbar riere stellt das kommunale Politiksystem dar und dessen - bisher mangelnde - Ein bindung in die "neue" Steuerungslogik. Die stark betriebswirtschaftliehen Steuerungs ansätze der letzten 10 Jahre haben die politische Dimension der kommunalen Steuerung weitgehend ausgeblendet. Dementsprechend haben sich die kommunalen politischen Akteure bisher auch kaum für die "neue Steuerung" interessiert oder ste hen ihr eher reserviert gegenüber. Hier befindet sich also eine maßgebliche "Baustel le" im Reformprogramm. Frau Katrin Vernau hat sich in diesem Buch genau dieser "Baustelle" angenommen. Sie arbeitet in dieser theoretisch sehr fundierten wie auch auf empirischen Erfahrun gen aufbauenden Arbeit die Ursachen, Bedingungen und Spezifika der Steuerung von Kommunalverwaltungen durch das Politiksystem heraus und zeigt Lösungsan sätze auf, wie die bisherigen -für alle Beteiligten unbefriedigenden - Muster der poli tischen Steuerung und die Anforderungen der "neuen Steuerung" besser miteinander in Einklang gebracht werden können. Aufbauend auf einer systemtheoretischen Funktions- und Strukturanalyse von Steuerungszusammenhängen in Kommunalver waltungen sowie einer handlungstheoretischen Analyse der Motive, Interessen und Verhaltensweisen zentraler Akteure in Steuerungsprozessen werden Handlungsemp fehlungen zu einem politisch-administrativen Steuerungskonzept für Stadtverwaltun gen sowie zu dessen lmplementation erarbeitet. Zur Begründung von Befunden bzw. Handlungsempfehlungen werden neben den beiden primären Konzepten der Sys temtheorie und der Handlungstheorie verschiedene ökonomische Theorieansätze herangezogen, bspw. die Principai-Agent-Theorie oder die Spieltheorie. Die Arbeit VI Geleitwort stützt sich nicht allein auf ausführliche Literaturanalysen, sondern bezieht auch um fangreiche Fallstudien sowie qualitative Experteninterviews und Ergebnisse aus teil nehmender Beobachtung ein. Im Ergebnis wird deutlich, daß es wenig wahrscheinlich ist, daß das "Umdenken im Rat" auf dem bisher eingeschlagenen technokratischen Reformweg herbeigeführt werden kann, daß jedoch durchaus Erfolgschancen bestehen, wenn angemessen auf die spezifischen Motive, Interessen und Rationalitäten der politischen und admi nistrativen Akteure Rücksicht genommen wird und wenn eine mehrstufige flexible Strategie der gegenseitigen Vertrauensbildung ergriffen wird. Frau Vernau zeigt in diesem Buch, wie der Umbauprozeß in Richtung einer effektiveren politisch-admini strativen Steuerung von Stadtverwaltungen vonstatten gehen kann und arbeitet auch praktische Erfahrungen aus Großstadtverwaltungen ein. Ich wünsche dem Buch von Katrin Vernau, daß es bei Verwaltungspraktikern wie auch bei Management- und Verwaltungswissenschaftlern, die sich mit der Reform von Kommunalverwaltungen im Sinne einer "neuen Steuerung" befassen, das Inte resse findet, welches das Buch verdient hat. Prof. Dr. Christoph Reichard Universität Potsdam, Lehrstuhl Public Management Vorwort VII Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde unter dem Titel "Perspektiven effektiverer politisch-ad ministrativer Steuerung in großen und mittelgroßen deutschen Kommunalverwaltun gen - eine handlungs- und systemtheoretische Betrachtung" im Dezember 2001 von der Wirtschafts- und sozialwissenschaftliehen Fakultät der Universität Potsdam ange nommen. Am Anfang dieser Arbeit stand eine Warnung. Und zwar hat mich mein Doktorvater, Professor Dr. Christoph Reichard davor gewarnt, ein Thema zu bearbeiten, welches eigentlich nicht in den "originären Zuständigkeitsbereich" eines Wirtschaftswissen schaftlers gehört. Zugleich hat mich aber genau dieser Umstand, i.e. das Erfordernis, über den Tellerrand der reinen BWL bzw. VWL hinauszublicken, besonders gereizt. Die lnterdisziplinarität des Themas hat mich, wie prophezeit, während der gesamten Promotionszeit begleitet. Die Universität Potsdam war allerdings genau der richtige Ort, um ein so angelegtes Forschungsvorhaben zu bearbeiten - wie sich in den von mir sehr geschätzten fachbereichsübergreifenden Doktorandenkolloquien oder auch angesichts der aus nur einem Betriebswirt (Prof. Reichard) aber dafür aus zwei Poli tologen (Prof. Jann und Prof. Fuhr) und einem Soziologen (Prof. Edeling) zusam mengesetzten Prüfungskommission herausstellte. Doch nicht nur eine Warnung stand am Anfang: Eigentlich hätte die Arbeit einen ganz anderen inhaltlichen Schwerpunkt haben sollen. Das zu Beginn angestrebte Forschungsziel war es, mit Hilfe eines analytisch hergeleiteten Untersuchungsrasters verschiedene in der Praxis vorzufindende Modelle einer Reform politisch-administra tiver Steuerung zu beschreiben und Erfolgsfaktoren zu identifizieren. Bereits nach wenigen Gesprächen mit Experten wurde mir jedoch klar, dass der Zeitpunkt für ein solches Forschungsdesign noch verfrüht war. Stattdessen rückte immer mehr die Frage in den Vordergrund: "Welche theoretisch denkbaren Möglichkeiten einer effek tiveren politisch-administrativen Steuerung gibt es und wie stehen die Chancen ihrer Realisierung angesichts des Status quo?" Diese Fragestellung steht daher im Zent rum der im folgenden dargestellten Überlegungen. VIII Vorwort Die Erstellung der vorliegenden Arbeit wäre ohne die fachliche und persönliche Un terstützung zahlreicher Menschen nicht möglich gewesen. An dieser Stelle möchte ich mich bei all denen herzlich bedanken, die auf ihre Weise einen Beitrag zum Ge lingen der Arbeit geleistet haben. Besonderer Dank gebührt meinem Doktorvater Professor Dr. Christoph Reichard. Mit seiner immer sehr konstruktiven Kritik hat er wichtige Impulse für die Arbeit gegeben. Seine Betreuung hat mir zugleich wertvolle Unterstützung als auch den notwendigen akademischen Freiraum geboten. Professor Dr. Werner Jann danke ich herzlich für die Bereitschaft zur Übernahme des Zweitgutachtens. Die Dissertation entstand im Rahmen des Promotionsprogramms der Unternehmens beratung Roland Barger Strategy Consultants. Die Unterstützung und der intensive Austausch im Roland Bergar-Doktorandenzirkel ermöglichten mir die konzentrierte Bearbeitung des Forschungsvorhabens. Für die Förderung und das damit verbunde ne Vertrauen möchte ich stellvertretend Dr. Burkhard Schwenker und Dr. Nils Siek hoff danken. Auch meinen Mentoren bei Roland Berger, Dr. Georg Barzel und Dr. Jobst Fiedler, danke ich herzlich. Durch die Zusammenarbeit mit ihnen bin ich über haupt erst auf den Öffentlichen Bereich als spannendes Beschäftigungsfeld aufmerk sam geworden. Sie haben mich bei der Dissertation sowohl durch inhaltliche Diskus sion als auch durch Schaffen entsprechender Rahmenbedingungen unterstützt. Großer Dank für die sorgfältige Durchsicht des Manuskripts gebührt Stefanie Müller, Ulrike Peter und Dr. Jochen Schäfer. Dr. Thomas Kraus gebührt spezieller Dank für seine Bereitschaft sich trotz seines "ökonomistisch-reduktionistischen Weltbilds" auf die intensive Diskussion über die "Wirren" der Systemtheorie und der politischen Ra tionalität einzulassen. Eine besondere Anerkennung gebührt meinen Eltern Runhild und Peter Vernau. Sie haben mich auf meinem bisherigen Lebensweg in jeder Hinsicht unterstützt. Ihnen ist diese Arbeit in Dankbarkeit gewidmet. Katrin Vernau Inhaltsübersicht IX Inhaltsübersicht 1. Einführung .......................................................................•.........•......•....... 1 1 .1 Herausforderungen der Praxis ................................................................... 1 1.2 Offene Fragen der Wissenschaft.. .............................................................. 6 1.3 Zentrale Forschungsfrage und Zielsetzung .............................................. 12 1.4 Methodisches Vorgehen und Aufbau ....................................................... 14 1.5 Theoretische Grundlagen ......................................................................... 17 1.6 Postulate und Raster zur Analyse von Steuerung .................................... 29 1.7 Gegenstand der Untersuchung ................................................................ 43 2. Analyse politisch-administrativer Steuerung .....................................• 61 2.1 Politik und Verwaltung als teilautonome soziale Systeme ........................ 63 2.2 Die Akteurssysteme ................................................................................. 81 2.2.1 Rat. ........................................................................................................... 83 2.2.2 Verwaltungsspitze .................................................................................. 101 2.2.3 Amtsleitungen ........................................................................................ 11 0 2.2.4 Personalrat und Mitarbeiter .................................................................... 118 2.3 Gesamthafte Darstellung und kritische Würdigung der politisch- administrativen Steuerung ...................................................................... 119 3. Leitlinien für eine effektivere politisch-administrative Steuerung •.. 127 3.1 Dezentral-ergebnisorientierte vs. zentral-verfahrensorientierte politisch-administrative Steuerung .......................................................... 127 3.2 Strategieorientierte vs. opportunistisch-detailorientierte politisch- administrative Steuerung ........................................................................ 137 3.3 Transparente vs. intransparente politisch-administrative Steuerung ...... 141 3.4 Integrierte vs. fragmentierte politisch-administrative Steuerung ............. 144 3.5 Anreizorientierte vs. anreizunverträgliche politisch-administrative Steuerung ............................................................................................... 146 3.6 Flexibel-kreisförmige vs. starr-lineare politisch-administrative Steuerung ............................................................................................... 147 3.7 Entwicklung eines systemischen Steuerungsprofils ............................... 151 4. Überlegungen zur praktischen Umsetzung der Leitlinien ................ 159 4.1 Organisationsstruktur und -grundsätze .................................................. 161 4.2 Politisch-administrativer Steuerungsprozeß ........................................... 168 X Inhaltsübersicht 4.3 Neue Rollenverteilung zwischen Politik und Verwaltung ........................ 193 4.4 Instrumentelle Unterstützung ................................................................. 204 4.5 Zusammenfassender Überblick über die strukturelle, prozessuale und instrumentelle Umsetzung der Leitlinien .......................................... 227 5. Realisierungschancen und Voraussetzungen effektiverer politisch-administrativer Steuerung ................................................... 233 5.1 Isolierte Betrachtung der drei grundlegenden Leitlinien ......................... 236 5.1.1 Dezentral-ergebnisorientierte Steuerung ................................................ 237 5.1.2 Strategieorientierte Steuerung ............................................................... 260 5.1.3 Transparente Steuerung ........................................................................ 267 5.1.4 Zusammenfassung: isolierte Betrachtung der drei Grundpfeiler ............ 271 5.2 Simultane Betrachtung der drei grundlegenden Leitlinien ...................... 271 5.3 Landeshauptstadt Stuttgart: Realisierung einerneuen politisch- administrativen Steuerung ...................................................................... 286 5.4 Allgemeine, die Reform begünstigende Faktoren .................................. 297 5.5 Zusammenfassung ................................................................................. 301 6. Schlußbetrachtung ............................................................................... 305 6.1 Zentrale Erkenntnisse der Arbeit.. .......................................................... 305 6.2 Ausblick ................................................................................................... 308 Anhang
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