Een analyse van de regelen inzake staatssteun aan financiële instellingen

124 Pages·2012·1.76 MB·Dutch

Faculteit Rechtsgeleerdheid Universiteit Gent
Academiejaar 2011-2012
Een analyse van de regelen
inzake staatssteun aan financiële instellingen
Masterproef van de opleiding
‘Master in de rechten’
ingediend door
Sara Eggermont

00700297
(Major sociaal en economisch recht)

Promotor: Prof. C. Van Acker
i
“In the context of the financial crisis and the recession, together we shall stand
or divided we shall fall.1”

1 Toespraak 08/683 van de voormalige Commissaris voor de Mededinging N. KROES, 8 december 2008, “The role of state aid
in tackling the financial and economic crisis”, te raadplegen op
http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/08/683. In deze toespraak spoort Kroes de EU-
lidstaten aan nauw samen te werken met de Commissie. Enkel via het bundelen van de krachten kan een degelijk
staatssteunbeleid, aangepast aan de economisch ongunstige omstandigheden, worden gevoerd.
ii
Woord vooraf

Deze masterproef kwam tot stand in het kader van het behalen van het diploma Master in de
Rechten aan de Universiteit Gent. Het vormt een sluitstuk van vijf boeiende studiejaren. Het
redigeren van onderstaande tekst had ik niet tot een goed einde kunnen brengen zonder de steun en
hulp van vele mensen. Voor zij die mij bij deze uitdagende opdracht hebben bijgestaan, mag een
woord van dank niet ontbreken.
Ten eerste wil ik graag mijn promotor, Prof. dr. Cathy Van Acker, danken. Zij reikte me een zeer
actueel en uiterst interessant onderwerp aan en heeft me doorheen het jaar met veel enthousiasme
begeleid. Minstens even belangrijk als haar professionele ondersteuning is de morele steun geweest
die zij mij heeft gegeven. Voor de vele aanmoedigende woorden en goede raad, bedankt.
Vervolgens ben ik Yves Herinckx, voormalig partner bij Clifford Chance LLP, zeer erkentelijk voor het
delen van zijn onmetelijke, praktijkgerichte kennis over de multipele staatssteunoperaties die de
Belgische overheid ten gunste van zijn financiële instellingen heeft uitgevoerd. Voor het kritisch,
professioneel dialoog, bedankt.
Daarnaast gaat mijn dank uit naar de vrienden die mijn studentenleven hebben getekend, alsook
naar mijn vriend. Zij hebben mij ook gedurende deze zware periode bijgestaan. In het bijzonder dank
ik Eva Vandervelden, mijn rots in de branding. Voor de niet aflatende steun en vele onvergetelijke
momenten, dank ik jullie.
In laatste instantie wil ik ook zeer graag mijn ouders, zus en schoonbroer bedanken. Niet alleen
hebben zij de tijd gevonden en de interesse getoond om deze masterproef na te lezen, ook hebben
zij mij doorheen mijn volledige academische opleiding op onnavolgbare wijze gesteund. Ik ben jullie
oprecht dankbaar voor de vele goede zorgen.

Meise, 15 mei 2012,
Sara Eggermont

iii
Inhoudsopgave

INLEIDING – ONDERZOEKSVRAAG .............................................................................................. 1
DEEL I: DE EUROPESE STAATSSTEUNREGELS......................................................................... 4
INLEIDING ........................................................................................................................................................ 4
HOOFDSTUK 1: Algemene staatssteunregels ............................................................................................... 4
Afdeling 1: Algemene beschouwing ........................................................................................................... 4
Afdeling 2: Juridisch kader .......................................................................................................................... 5
Afdeling 3: Materieelrechtelijke regels ....................................................................................................... 6
3.1 Het principiële verbod op staatssteunmaatregelen en diens beoordelingscriteria
(art. 107, lid 1 VWEU) ........................................................................................................................ 6
3.1.1 Door lidstaten verleende of met overheidsmiddelen bekostigde steun ................................. 8
3.1.2 Niet marktconform, economisch voordeel voor ondernemingen ........................................... 9
3.1.3 Selectiviteit ............................................................................................................................. 10
3.1.4 Een (minstens dreigende) verstorende werking op de mededinging .................................... 11
3.1.5 Een (minstens potentiële) ongunstige beïnvloeding van de interstatelijke handel ............... 12
3.2 Een greep uit de waaier van uitzonderingsregimes verenigbaar met de interne markt ................. 13
3.2.1 Artikel 107, leden 2 en 3 VWEU ............................................................................................. 13
3.2.2 Artikel 108, lid 2, §3 VWEU .................................................................................................... 15
3.2.3 De de-minimissteunverordening ............................................................................................ 15
Afdeling 4: Procedureregels ..................................................................................................................... 16
4.1 De aanmeldingsprocedure en standstillverplichting ....................................................................... 17
4.2 Het onderzoek door de Commissie ................................................................................................. 19
HOOFDSTUK 2: Specifieke staatssteunregels ............................................................................................. 21
Afdeling 1: De richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun ................................................ 21
1.1 Achtergrond en doelstelling ............................................................................................................ 21
1.2 Toepassingsgebied .......................................................................................................................... 22
1.3 Begripsinvulling ............................................................................................................................... 23
1.3.1 Onderneming in moeilijkheden ............................................................................................. 23
1.3.2 (Verenigbare) reddingssteun ................................................................................................. 23
1.3.3 (Verenigbare) herstructureringssteun ................................................................................... 25
CONCLUSIE ..................................................................................................................................................... 27

iv
DEEL II: DE FINANCIELE CRISIS VAN 2007-2009 ................................................................ 28
INLEIDING ...................................................................................................................................................... 28
HOOFDSTUK 1: Historiek van de subprime crisis ........................................................................................ 28
Afdeling 1: Algemene beschouwing ......................................................................................................... 28
Afdeling 2: Factoren aan de oorsprong van de crisis ................................................................................ 29
2.1 Een combinatie aan macro-economische factoren leidt tot een sterke Amerikaanse uitbreiding
van het krediet ................................................................................................................................ 29
2.2 Risicovolle financiële praktijken doen de instabiele toestand escaleren ........................................ 31
2.2.1 Securitisatie of effectisering ................................................................................................... 32
2.2.2 De subprime kredieten ........................................................................................................... 33
2.2.3 De buitensporige complexiteit van het banksysteem ............................................................ 35
2.2.4 Een falend toezicht op het bankensysteem ........................................................................... 36
2.2.5 Een bonussencultuur.............................................................................................................. 37
HOOFDSTUK 2: Ontwikkeling van de subprime crisis ................................................................................. 39
Afdeling 1: Aanloop naar de subprime crisis (2001-2006): het barsten van de vastgoedzeepbel ............ 39
Afdeling 2: Een kroniek van de belangrijkste gebeurtenissen in de periode 2007-2008.......................... 41
2.1 De besmetting van aan de Amerikaanse hypotheek- en vastgoedmarkt gerelateerde markten ... 41
2.2 Het liquiditeitsprobleem ................................................................................................................. 42
2.3 Het solvabiliteitsrisico ..................................................................................................................... 42
HOOFDSTUK 3: Uiteenlopende reacties van de VS en de EU ...................................................................... 44
Afdeling 1: Algemene beschouwing ......................................................................................................... 44
Afdeling 2: De Amerikaanse respons op de financiële malaise ................................................................ 44
2.1 Het Amerikaans beleid voor september 2008................................................................................. 44
2.2 Het Amerikaanse beleid na september 2008 .................................................................................. 45
Afdeling 3: De Europese respons op de financiële malaise ...................................................................... 46
CONCLUSIE ..................................................................................................................................................... 47
DEEL III: DE IMPACT VAN DE FINANCIELE CRISIS OP DE EUROPESE
STAATSSTEUNREGELGEVING .................................................................................................... 48
INLEIDING ...................................................................................................................................................... 48
HOOFDSTUK 1: Fase I – Een individuele behandeling van elke financiële instelling in moeilijkheden
(september 2007 - september 2008) ................................................................................. 49
Afdeling 1: Algemene beschouwing ......................................................................................................... 49
Afdeling 2: Artikel 107, lid 3, c) als juridische grondslag ter beoordeling van steunmaatregelen ........... 49
Afdeling 3: De bespreking van twee pionierszaken .................................................................................. 51
3.1 IKB Deutsche Industriebank AG ...................................................................................................... 51
v
3.2 Landesbank Sachsen Girozentrale................................................................................................... 52
HOOFDSTUK 2: Fase II – Een globale kijk op de economisch ongunstige toestand in de bancaire sector
(vanaf begin oktober 2008) ............................................................................................... 53
Afdeling 1: Algemene beschouwing ......................................................................................................... 53
Afdeling 2: Verschuiving klemtoon juridische grondslag van subcategorie c) naar b). ............................ 53
Afdeling 3: De nood aan een gecoördineerde EU-aanpak ter ondersteuning van de financiële sector ... 54
Afdeling 4: Het uitvaardigen van sectorale mededelingen gebaseerd op en ter uitbreiding van artikel
107, lid 3, b) VWEU ................................................................................................................. 56
4.1 De Bankenmededeling .................................................................................................................... 56
4.1.1 Achtergrond ........................................................................................................................... 56
4.1.2 Belangrijkste innovaties ......................................................................................................... 57
4.1.3 Specifieke bepalingen ............................................................................................................ 58
4.2 De Herkapitalisatiemededeling ....................................................................................................... 61
4.2.1 Achtergrond ........................................................................................................................... 61
4.2.2 Belangrijkste verfijningen....................................................................................................... 61
4.3 De Mededeling besmette activa ..................................................................................................... 63
4.3.1 Achtergrond ........................................................................................................................... 63
4.3.2 Belangrijkste bepalingen ........................................................................................................ 63
4.4 De Herstructureringsmededeling .................................................................................................... 65
4.4.1 Achtergrond ........................................................................................................................... 65
4.4.2 Innovaties ............................................................................................................................... 66
4.5 In cijfers weergegeven .................................................................................................................... 67
HOOFDSTUK 3: Fase III – Maatregelen ter vrijwaring van een geaffecteerde reële economie
(eind november 2008 – december 2010) ........................................................................... 69
Afdeling 1: Achtergrond ............................................................................................................................ 69
Afdeling 2: Een Europees Economisch Herstelplan .................................................................................. 69
Afdeling 3: Het tijdelijk steunkader van de Commissie ............................................................................ 70
3.1 Algemene beschouwing .................................................................................................................. 70
3.2 Bepalingen relevant voor de financiële sector ................................................................................ 71
3.3 Cijfermatige weergave .................................................................................................................... 72
HOOFDSTUK 4: Fase IV – Verlenging van de looptijd van (licht gewijzigde) communautaire mededelingen
(vanaf januari 2011) .......................................................................................................... 73
Afdeling 1: Algemene beschouwing ......................................................................................................... 73
Afdeling 2: Mededeling betreffende de toepassing van staatssteunregels vanaf 2011 ........................... 73
2.1 De staatsschuldmarkten blijven gevoelig aan nieuwe spanningen ................................................. 73
2.2 De crisismededelingen blijven, onder een gewijzigde vorm, van kracht ........................................ 74
Afdeling 3: Mededeling betreffende de toepassing van de staatssteunregels vanaf 2012 ...................... 75
3.1 Wederom lopen op de markten voor overheidsobligaties de spanningen op ................................ 75
3.2 Aangebrachte wijzigingen en/of verfijningen aan de crisismededelingen ...................................... 76
vi
Afdeling 4: Mededeling betreffende de verlenging en wijziging van het tijdelijk steunkader ................. 77
4.1 De toekomstige ontwikkeling van de reële economie blijft onzeker .............................................. 77
4.2 De belangrijkste wijziging aan het tijdelijk steunkader ................................................................... 78
HOOFDSTUK 5: Versoepelde procedureregels ........................................................................................... 79
Afdeling 1: Algemene beschouwing ......................................................................................................... 79
Afdeling 2: Een snelle procedurele afhandeling staat centraal ................................................................ 79
Afdeling 3: Steunmaatregelen worden doorgaans (voorlopig) goedgekeurd zonder het opstarten
van een formele onderzoeksfase ........................................................................................... 80
Afdeling 4: Enkele kanttekeningen ........................................................................................................... 80
CONCLUSIE ..................................................................................................................................................... 82
DEEL IV: BELGISCHE TOEPASSINGSGEVALLEN .................................................................... 83
INLEIDING ...................................................................................................................................................... 83
HOOFDSTUK 1: Een overzicht .................................................................................................................... 84
Afdeling 1: Juridische grondslag ............................................................................................................... 84
Afdeling 2: Algemeen beeld ...................................................................................................................... 85
Afdeling 3: Een overzicht .......................................................................................................................... 86
HOOFDSTUK 2: De Dexia-saga onder de loep genomen ............................................................................. 89
Afdeling 1: Algemene beschouwing ......................................................................................................... 89
Afdeling 2: Dexia in de periode 2008 - 2010 ............................................................................................. 89
2.1 Goedkeuring van staatsgarantie in november 2008 ....................................................................... 89
2.2 Andere maatregelen die beogen de financiële stabiliteit te herstellen .......................................... 90
2.3 Inleiding formele onderzoeksprocedure en goedkeuring steunmaatregelen in maart 2009 ......... 91
2.4 Verlenging staatsgarantie in oktober 2009 ..................................................................................... 91
2.5 Definitieve, doch voorwaardelijke goedkeuring van herstructurering in februari 2010 ................. 92
2.6 Hoopvolle perspectieven ................................................................................................................ 92
Afdeling 3: Dexia in de periode 2011 - 2012 ............................................................................................. 93
3.1 Het tij keert ..................................................................................................................................... 93
3.2 Nationalisatie Dexia Bank België ..................................................................................................... 94
3.3 Tijdelijke goedkeuring nationalisatie en inleiding formele onderzoeksprocedure in oktober 201194
3.4 Voorlopige goedkeuring herfinancieringsgaranties en inleiding formele onderzoeksprocedure
in december 2011 ........................................................................................................................... 95
3.5 Dexia anno 2012: Belfius ................................................................................................................. 95
CONCLUSIE ..................................................................................................................................................... 96
ALGEMEEN BESLUIT ..................................................................................................................... 97
vii
viii
INLEIDING – ONDERZOEKSVRAAG

1. De kredietcrisis van 2007-2009 heeft een groot deel van de (financiële) wereld op zijn
grondvesten doen daveren. Financiële instellingen2 wereldwijd kwamen in moeilijkheden en zagen
zich genoodzaakt bij hun nationale overheden aan te kloppen teneinde noodsteun te ontvangen. Zij
hadden namelijk te kampen met dermate zwaarwegende liquiditeits- en/of endogene structurele
problemen dat een beroep doen op externe ondersteuning onafwendbaar was geworden om het
hoofd boven water te kunnen houden. Het totaal volume aan door de Commissie goedgekeurde
steunmaatregelen ten gunste van de bancaire sector in de periode 2008-2011 was goed voor een
bedrag van maar liefst EUR 4506,5 miljard, wat overeenkomt met zo’n 36,7% van het bruto
binnenlands product van de 27 EU-lidstaten. België slorpte EUR 325,4 miljard van dat bedrag op3.
2. Staatssteunregelgeving kadert in het Europese mededingingsbeleid dat bijdraagt tot het
realiseren en het in stand houden van de interne markt. In essentie wordt erover gewaakt dat het vrij
verkeer van personen, goederen, kapitaal en diensten zo min mogelijk wordt belemmerd.
Staatssteun is hét instrument in handen van nationale overheden om protectionistisch op te treden
en zo de mededinging mogelijks te verstoren. Om die reden is zij in beginsel verboden. Een
maatregel moet voldoen aan vijf cumulatieve voorwaarden, die in artikel 107, lid 1 van het Verdrag
betreffende de werking van de Europese Unie zijn neergelegd, opdat zij als staatssteun wordt
aangemerkt. Om zich aan dit staatssteunverbod te onttrekken, kunnen EU-lidstaten argumenteren
dat de betrokken steun ressorteert onder één van de verscheidende uitzonderingsregimes. Krachtens
de algemene Europese staatssteunregelgeving wordt de steunmaatregel dan als verenigbaar met de
interne markt beschouwd. Europa heeft echter ook voorzien in een specifieke staatssteunregelgeving
die in een economisch ongunstig klimaat op ondernemingen in moeilijkheden kan worden toegepast.
Hierin wordt onder bepaalde voorwaarden reddings- en herstructureringssteun verenigbaar geacht
met de interne markt. Het is de Europese Commissie (hierna ‘de Commissie’ genoemd) die, als
hoedster van de mededingingsregels – regelgeving inzake overheidssteun incluis –, de
verenigbaarheidstoets uitvoert en vervolgens steunmaatregelen al dan niet goedkeurt.
3. Ingevolge de financiële crisis is de Commissie overladen geweest met goedkeuringsaanvragen van
lidstaten. Zij zag zich vooreerst geconfronteerd met de beleidsvraag of het bestaande
staatssteunkader een voldoende antwoord kon bieden op de crisis en zijn gevolgen. In het geval dit
zo was, rees vervolgens de vraag of het staatssteunsysteem in haar toenmalige vorm op kon tegen de
uitdagingen die haar stonden op te wachten. De nood om de stortvloed aan crisismaatregelen goed

2 Hoewel het begrip ‘financiële instelling’ een ruimere lading dekt dan het begrip ‘bank’, wordt in deze masterproef het
onderscheid buiten beschouwing gelaten. Beide begrippen worden aangewend, als ware het synoniemen van elkaar.
3 Werkingsdocument van de Commissie, 1 december 2011, “Facts and figures on state aid in the EU Member States”, te
raadplegen op http://ec.europa.eu/competition/state_aid/studies_reports/2011_autumn_working_paper_en.pdf, 34.
1
te keuren teneinde financiële stabiliteit te bewerkstelligen, strookte immers niet met de strenge
verenigbaarheidstoets die de Commissie tot dan toe had gehanteerd. Ook de lang aanslepende
procedure stond lijnrecht tegenover de urgente aanpak die de crisissteun vereiste.
4. Het onderzoek in deze masterproef situeert zich in dit domein. Indien de Commissie ervoor
geopteerd heeft het bestaand staatssteunkader aan te wenden in de strijd tegen de crisis en zijn
gevolgen, in welke mate is het systeem dan bijgesteld opdat het zou rijmen met de noodzaak de
massale overheidsinterventies ten gunste van de bancaire sector snel goed te keuren? In dit verband
rijzen de vragen of de Commissie beslist heeft de crisismaatregelen aan een minder stringente
verenigbaarheidstoets te onderwerpen en of er al dan niet wijzigingen zijn aangebracht aan het
procedureel kader. In het geval op deze laatste twee vragen bevestigend kan worden geantwoord,
kan men zich de vraag stellen of die aanpassingen een permanent of tijdelijk karakter vertonen.
5. Het is belangrijk deze vragen voldoende te kaderen opdat men zich in de problematiek kan
inleven en men zich de beleidsvragen waarmee de Commissie zich geconfronteerd zag, eigen kan
maken. Om die reden heb ik ervoor gekozen de oorzaken en gevolgen van de financiële crisis in deze
masterproef te integreren. Zonder de aanwezigheid van een financiële crisis stelde dit vraagstuk zich
immers niet.
6. Deze masterproef is uitgevoerd aan de hand van een intern rechtsdogmatische studie en is
opgebouwd uit vier delen. In het eerste deel bespreek ik het Europees staatssteunkader, zoals zij tot
vóór de financiële crisis van toepassing was. Ik omschrijf de voorwaarden dewelke cumulatief dienen
te zijn vervuld opdat een maatregel als staatssteun kan worden aangemerkt. In eenzelfde adem
bekijk ik de uitzonderingsregimes. Deze bepalen op basis van welke rechtsgronden staatssteun als
verenigbaar met de interne markt kan worden beschouwd. Ook de procedureregels komen aan bod.
Niet alleen wordt de algemene Europese staatssteunregelgeving bestudeerd, maar ook wordt het
klassieke systeem van reddings- en herstructureringssteun dat in een crisiscontext geldt, ontleed.
7. In het tweede deel volgt een uiteenzetting van de financiële crisis. De eerste twee hoofdstukken
belichten de oorzaken en ontwikkeling ervan en een derde hoofdstuk behandelt de uiteenlopende
reacties op de crisis in hoofde van zowel de VS als de EU. Welk pad de Commissie heeft bewandeld
met betrekking tot de hierboven vermelde problematiek, wordt aan het einde van dit deel reeds
onthuld.
8. Vervolgens worden in het derde en meest omvangrijke deel de onderzoeksvragen van deze
masterproef finaal beantwoord. Op uitgebreide wijze bekijk ik hoe de Commissie is omgegaan met
de economische en politieke druk om steunmaatregelen snel goed te keuren en ga ik na of de
Commissie steeds dezelfde koers heeft gevaren. Was dit niet het geval, zet ik uiteen welke
wendingen haar beleid heeft aangenomen. Zowel de materieelrechtelijke als procedurele
(vernieuwde?) regels worden wederom bestudeerd. Of de keuzes die de Commissie heeft gemaakt
politiek en economisch de meest verantwoorde zijn, laat ik omwille van de juridische aard van dit
werk in het midden.
2