DIVERSIFIKASI SEBAGAI SALAH SATU PILAR KETAHANAN PANGAN Diversification as One of ...

16 Pages·2010·0.1 MB·English

DIVERSIFIKASI SEBAGAI SALAH SATU PILAR KETAHANAN PANGAN

Diversification as One of the Food Security Pillars

Sumaryanto

Pusat Analisis Sosial Ekonomi dan Kebijakan Pertanian
Jl. A. Yani No. 70 Bogor 16161

ABSTRACT

Global financial crisis and climate changes have affected food security in a more vulnerable situation.
Food security pillars, in this respect should be strengthened. The food security pillar should not rely only on
quantitative approaches, but also on other pillars in a wider food spectrum. One of the feasible ways to enhance
food security is to develop food diversification based on local food commodities. This paper is aimed to assess
some vulnerable points of national food security, the significant of the diversification to enhance food availability
and its prospect as one of the pillars to develop steady food security in Indonesia.

Key words: food security, diversification, local food commodity

ABSTRAK

Krisis finansial global dan perubahan iklim mengakibatkan ketahanan pangan menjadi lebih rawan. Oleh
karena itu pilar-pilar ketahanan pangan perlu diperkuat. Pendekatan yang perlu ditempuh adalah mengupayakan
agar pilar ketahanan pangan tidak hanya bersandar pada dimensi kuantitatif dalam penyediaan, distribusi, dan
daya beli tetapi perlu dilengkapi dengan perluasan spektrum pangan. Salah satu cara yang layak ditempuh
adalah dengan mengembangkan diversifikasi berbasis bahan pangan lokal. Tulisan ini membahas titik-titik rawan
ketahanan pangan nasional, menelaah arti penting diversifikasi berbasis bahan pangan lokal, dan prospek
diversifikasi sebagai salah satu pilar ketahanan pangan Indonesia.

Kata kunci: ketahanan pangan, diversifikasi, bahan pangan lokal

maka pertumbuhan ekonomi melemah,
PENDAHULUAN
pengangguran meningkat, dan daya beli

masyarakat turun sehingga akses penduduk
Semua negara berkepentingan untuk terhadap pangan menurun. Kedua, tantangan
mencapai ketahanan pangan yang mantap. yang sifatnya jangka menengah – panjang
Dalam konteks itu ketahanan pangan pada terkait dengan perubahan iklim. Perubahan
negara berkembang menjadi sangat strategis iklim merupakan ancaman sangat potensial
karena terkait pula dengan pencapaian sa- terhadap ketahanan pangan karena pertanian
saran Millenium Development Goals (MDGs). sangat rentan terhadap perubahan iklim
Ini dapat disimak dari konvergensi antara (McCarl et al., 2001). Dalam konteks ini,
tujuan ketahanan pangan dengan urutan kelompok paling rentan adalah penduduk
teratas sasaran MDGs (ada 8 sasaran) yang negara-negara berkembang berpendapatan
menyebutkan bahwa pada tahun 2015 rendah karena kapasitas adaptasinya terhadap
diharapkan angka kemiskinan dan kelaparan perubahan iklim pada umumnya rendah
tinggal separuh dari kondisi tahun 1990. (IPCC, 2001); sementara itu sebagian besar
dari kelompok ini menggantungkan nafkahnya
Tantangan yang dihadapi sebagian
dari sektor pertanian.
besar negara berkembang dalam ketahanan
pangan terkait dengan dua faktor penting Ketahanan pangan mencakup empat
berikut. Pertama, tantangan yang sifatnya dimensi (FAO, 2003) yaitu: (i) ketersediaan
jangka pendek terkait dengan dampak negatif pangan, (ii) jangkauan/akses penduduk ter-
krisis finansial global. Akibat krisis finansial hadap pangan, (iii) stabilitas pasokan dan

DIVERSIFIKASI SEBAGAI SALAH SATU PILAR KETAHANAN PANGAN Sumaryanto
93
cadangan pangan, dan (iv) pemanfaatan Seperti negara berkembang lainnya,
pangan (lazimnya berkaitan dengan budaya Indonesia juga menghadapi tantangan yang
pemanfaatan bahan pangan). Mengacu pada semakin berat. Pada dimensi ketersediaan,
situasi dan kondisi internal (kekuatan dan tantangannya adalah mewujudkan tingkat
kelemahan) maupun tantangan yang dihadapi cadangan pangan yang memenuhi kriteria
terkait dengan dinamika faktor eksternal mantap. Ketahanan pangan berada pada
(peluang dan ancaman potensial) maka upaya status mantap adalah jika rata-rata rasio
pemantapan ketahanan pangan mensyaratkan cadangan terhadap tingkat penggunaan men-
dua kondisi berikut secara simultan. Pertama, capai 20 persen ke atas, sedangkan saat ini
pendekatannya haruslah holistik agar keempat baru sekitar 4,38 persen. Pada dimensi akses
dimensi yang tercakup dalam sistem keta- penduduk terhadap pangan, tantangannya
hanan pangan tertangani secara simultan. terkait dengan daya beli penduduk miskin.
Kedua, adanya penguatan pilar ketahanan Pada tahun 2008 yang lalu, jumlah penduduk
pangan berbasis sumberdaya lokal agar tidak yang masih termasuk kategori sangat rawan
rentan terhadap pengaruh faktor eksternal pangan masih sekitar 25,1 juta orang (11,1%).
yang mengancam stabilitas ketersediaan Selain kedua hal tersebut di atas, tantangan
pangan maupun akses penduduk terhadap lain yang tak kalah penting adalah mengubah
pangan. pola konsumsi pangan yang bukan hanya
kondusif untuk mewujudkan sistem ketahanan
Ketahanan pangan akan terwujud de-
pangan yang stabil tetapi juga lentur (resilient)
ngan cepat jika secara simultan tiga kondisi
terhadap guncangan faktor eksternal yang
berikut terpenuhi. Pertama, pertumbuhan eko-
terkait dengan ketersediaan pangan pokok.
nomi yang tinggi. Kedua, dalam pertumbuhan
Konkritnya adalah mengurangi ketergantungan
ekonomi yang tinggi tersebut sektor pertanian
yang berlebihan pada komoditas beras melalui
tumbuh lebih cepat dari sektor lainnya. Ketiga,
diversifikasi pangan berbasis bahan pangan
pertumbuhan penduduk dapat ditekan. Ke-
lokal.
empat, akselerasi pembangunan sumberdaya
manusia mencapai sasaran. Dalam "The State Bagi Indonesia diversifikasi produksi
of Food Insecurity in the World 2003", FAO dan konsumsi berbasis pangan lokal sangat
menyatakan bahwa 'In general the countries mendesak. Diversifikasi produksi pangan ada-
that succeeded in reducing hunger were lah salah satu cara adaptasi yang efektif untuk
characterised by more rapid economic growth mengurangi risiko produksi akibat perubahan
and specifically more rapid growth in their iklim dan kondusif untuk mendukung perkem-
agricultural sectors. They also exhibited slower bangan industri pengolahan berbasis sumber-
population growth, lower levels of HIV and daya lokal. Pada sisi konsumsi, diversifikasi
higher rangking in the Human Development memperluas spektrum pilihan dan kondusif
Index". untuk mendukung terwujudnya pola pangan
harapan. Pendek kata, diversifikasi pangan
Pewujudan ketahanan pangan sangat
berbasis bahan pangan lokal kondusif untuk
ditentukan peran strategis sektor pertanian
mendukung stabilitas ketahanan pangan dan
dalam arti luas. Selain menghasilkan pangan,
meningkatkan kelenturan sistem tersebut
sektor ini juga berkontribusi besar dalam
sehingga dapat dipandang sebagai salah satu
peningkatan daya beli masyarakat melalui
pilar pemantapan ketahanan pangan. Oleh
peranannya dalam penyerapan tenaga kerja.
karena itu akselerasi diversifikasi pangan
Secara global sekitar 36 persen penduduk
sebagaimana diamanatkan dalam Perpres No.
dunia menggantungkan nafkahnya dari per-
22 Tahun 2009 harus dapat diwujudkan.
tanian. Bahkan untuk negara berkembang
angkanya lebih tinggi lagi, berkisar antara 40 – Tulisan ini ditujukan untuk membahas
50 persen (ILO, 2007). Di Indonesia, pada saat simpul-simpul rawan ketahanan pangan
ini (Feb 2009 – BPS) dari total 104,49 juta Indonesia dan menelaah arti penting diversi-
penduduk usia 15 tahun ke atas yang bekerja, fikasi dalam pemantapan ketahanan pangan.
sekitar 43,03 juta (41,2%) bekerja di sektor Diharapkan pula tulisan ini ikut berkontribusi
pertanian, kehutanan, perburuan dan per- dalam penyebar luasan semangat dan pema-
ikanan. haman mengenai arti penting akselerasi
diversifikasi pangan berbasis bahan pangan
FORUM PENELITIAN AGRO EKONOMI. Volume 27 No. 2, Desember 2009 : 93 - 108
94
lokal sebagai salah satu pilar pemantapan Seiring dengan peningkatan penda-
ketahanan pangan nasional. patan, pangsa pengeluaran rumah tangga
untuk pangan menurun. Pada tahun 1999,

rata-rata pangsa pengeluaran untuk pangan
KECENDERUNGAN KONSUMSI DAN
adalah sekitar 62,9 persen. Pada tahun 2004
PASOKAN PANGAN
turun menjadi 54,6 persen, dan pada tahun
2008 turun lagi menjadi 50,2 persen.
Konsep ketahanan pangan (food Perhitungan berdasarkan pendekatan
security) berkembang dari waktu ke waktu neraca bahan makanan agregat (apparent
sampai memperoleh bentuknya sekarang ini. consumption) menunjukkan bahwa kebutuhan
Pertama kali muncul adalah pada World Food beras per kapita adalah sekitar 139,15
Conference (1974), perluasan makna dan kg/kapita/th. Dengan pendekatan ini, maka
revisi oleh FAO (1983) dan kontribusi World perkiraan kebutuhan beras pada tahun 2010,
Bank tahun (1986) dalam hal ini karya Amartya 2015, dan 2020 masing-masing adalah sekitar
Sen (1981) tentang Poverty and Famines: An 32,49, 34,45, dan 36,32 juta ton. Angka-angka
Essay on Entitlement and Deprivation ikut ini setara dengan sekitar 51,98, 55,12, dan
mewarnai definisi ketahanan pangan, dan 58,11 juta ton gabah kering giling.
yang sekarang ini secara luas diadopsi adalah
Konsumsi pangan sumber karbohidrat
sebagaimana yang dinyatakan dalam World
yang lain yang penting disimak adalah jagung,
Food Summit 1996 (FAO, 1996): “Food
kedelai, dan gula. Peningkatan kebutuhan
security exists when all people, at all times,
jagung dan kedelai tidak bersifat langsung.
have physical and economic access to
Jagung adalah bahan baku utama industri
sufficient, safe and nutritious food that meets
pakan sehingga kebutuhan jagung akan terus
their dietary needs and food preferences for an
meningkat seiring dengan meningkatnya kebu-
active and healthy life”. Jadi ketahanan
tuhan daging, telur, dan susu yang kesemua-
pangan mencakup empat dimensi yaitu: (i)
nya itu merupakan bahan pangan utama untuk
ketersediaan (food availability), (ii) jangkauan/
memenuhi kebutuhan protein hewani. Kedelai
akses (access to sufficient food), (iii) stabilitas
adalah bahan baku utama dalam industri tahu
(stability of food stock), dan (iv) pemanfaatan
dan tempe. Kedua jenis pangan ini adalah
(utilization of food, which is related to cultural
sumber protein (nabati) andalan kelompok
practices).
pendapatan menengah kebawah; dan terkait
dengan kualitas gizinya semakin populer pula
Konsumsi: Kondisi Sekarang dan pada kelompok pendapatan menengah keatas.
Kecenderungannya Gula juga bagian dari menu harian dan bahan
pembantu utama dalam berbagai jenis industri
Dengan asumsi konsumsi per tahun
makanan yang sampai saat ini peranannya tak
dapat diestimasi dari konsumsi seminggu
mudah disubstitusi bahan pemanis lain.
terakhir data SUSENAS 2008 menunjukkan
Kebutuhan jagung, kedelai, dan gula masih
bahwa rata-rata konsumsi beras penduduk
akan terus meningkat dengan pertumbuhan
Indonesia Tahun 2008 adalah sekitar 107,8
sekitar 3 – 5 persen/tahun.
kg/kapita/tahun. Dari jumlah itu yang langsung
dari beras konsumsi rumah tangga (beras dari Selain yang disebutkan di atas, kera-
padi cere untuk dimasak) adalah sekitar 88 gaan konsumsi terigu cukup menonjol dan
persen. Sisanya adalah beras dalam bentuk seringkali mengundang kontroversi. Konsumsi
tepung, makanan olahan, beras ketan, dan per kapita terigu menunjukkan trend pening-
sebagainya. Kebutuhan beras masih akan katan yang perlu diwaspadai karena semua
terus meningkat setidaknya sama dengan bahan bakunya harus diimpor. Dalam lima
pertumbuhan penduduk karena meskipun tahun terakhir, tepung terigu telah menjadi
untuk golongan menengah ke atas pening- sumber karbohidrat kedua terbesar setelah
katan pendapatan berkorelasi negatif dengan beras. Saat ini kontribusinya sebagai sumber
konsumsi beras per kapita, tetapi untuk karbohidrat sekitar 14,2 persen. Berarti men-
golongan menengah ke bawah masih ber- duduki peringkat kedua setelah beras yang
korelasi positif. kontribusinya adalah sekitar 79,6 persen. Tan-

DIVERSIFIKASI SEBAGAI SALAH SATU PILAR KETAHANAN PANGAN Sumaryanto
95
pa ada upaya serius untuk mensubstitusinya Menyimak perkembangan konsumsi
dengan bahan pangan lokal, diperkirakan rata- seperti dikemukakan di atas dapat ditarik
rata pertumbuhan kebutuhan terigu lebih dari 5 beberapa butir kesimpulan berikut. Pertama,
persen per tahun. Tahun terakhir ini impor kebutuhan pangan pokok masih akan terus
gandum (bahan baku terigu) sekitar 6 juta ton. meningkat dengan laju pertumbuhan setidak-
Meningkatnya impor gandum tidak hanya nya sama dengan laju pertumbuhan pen-
membebani devisa tetapi juga tidak kondusif duduk. Kedua, pola konsumsi pangan pokok
untuk perkembangan produksi pangan lokal masih terdominasi beras dan perkembangan
beserta industri pengolahannya. menuju PPH relatif lambat. Ketiga, upaya
perbaikan keamanan pangan masih perlu
Bagaimanakah dimensi kualitatif kon-
terus dipacu.
sumsi pangan kita? Ada dua aspek yang perlu
kita bahas dalam konteks ini: (1) komposisi
pangan yang dikonsumsi (pola konsumsi
Pasokan: Kondisi Sekarang dan
aktual versus normatif), dan (2) keamanan
Kecenderungannya
pangan (food safety).
Pangan merupakan kebutuhan dasar
Mengamati perkembangan pola kon-
manusia. Oleh karena itu harus tersedia dalam
sumsi aktual dan komparasinya dengan pola
jumlah yang cukup pada setiap waktu dan
normatif yakni Pola Pangan Harapan (PPH)
tempat serta dapat diakses (harganya ter-
dapat disimpulkan bahwa perkembangan ke
jangkau). Secara normatif sumber utama
arah PPH menunjukkan trend positif namun
pasokan pangan harus dapat diproduksi
relatif lambat. Untuk konsumsi energi skor
sendiri. Menggantungkan pemenuhan pasokan
PPH yang dicapai penduduk perkotaan lebih pangan dari pasar internasional adalah riskan
tinggi daripada penduduk pedesaan namun karena pasar beras internasional pada dasar-
laju perkembangannya relatif sama (Ariani, nya merupakan residual dan terkait dengan
2006). perubahan iklim stabilitas pasokannya sangat
Pada tahun 1999 rata-rata tingkat rawan. Dengan kata lain, untuk negara ber-
konsumsi aktual adalah sekitar 1850 kal/ penduduk besar maka swasembada pangan
kapita/hari dengan skor PPH sekitar 66,3. Dari bukan hanya relevan dan logis tetapi wajib.
tahun-ketahun terus meningkat sehingga pada Bahkan Amerika Serikat yang merupakan
tahun 2007 mencapai 2015. Angka ini lebih eksportir pangan dunia, menduduki peringkat I
besar dari Angka Kecukupan Energi (AKE) cadangan pangan dunia (18,2%), dan pendu-
normatif yakni 2000 (sebelumnya 2200), tetapi kung utama liberalisasi perdagangan interna-
karena komposisinya terdominasi bahan sional juga berpendapat (setidaknya sebagian
pangan padi-padian dan minyak+lemak maka dari mantan pemimpinnya): Food is not a
skor PPH-nya hanya mencapai 83,1 (skor commodity like others. We should go back to a
ideal adalah 100). policy of maximum food self-sufficiency. It is
crazy for us to think we can develop countries
Gambaran tentang kecenderungan
around the world without increasing their ability
tingkat keamanan pangan (food safety) dapat
to feed themselves (Former US President Bill
dilihat antara lain dari insiden keracunan
Clinton, Speech at United Nations World Food
makanan beserta kejadian rentetannya. Data
Day, October 16, 2008). Demikianpun halnya
BPOM Tahun 2008 menunjukkan bahwa rata-
dengan Indonesia sehingga impor beras
rata case fatality rate (CFR) yakni persentase
diposisikan sebagai instrumen stabilisasi harga
jumlah orang yang meninggal terhadap jumlah
beras domestik (Sawit dan Lokollo, 2007).
yang sakit akibat mengkonsumsi pangan tak
memang kurang dari satu persen, namun Menyimak perkembangan yang terjadi
kecenderungannya masih meningkat. Pada selama ini 30 tahun terakhir dapat disimpulkan
tahun 2007 yang lalu tercatat ada 179 Keja- bahwa kita belum mencapai status swasemba-
dian Luar Biasa (KLB) kasus keracunan da yang mantap. Status swasembada pertama
pangan dengan jumlah terpapar hampir 20 ribu kali adalah tahun 1984. Namun prestasi ter-
orang. Dari jumlah itu korban yang sakit sebut tidak bertahan lama. Derajad swasem-
adalah sekitar 7400 orang dan yang meninggal bada beras menurun menjadi swasembada
54 orang. "on trend" pada periode 1987 – 1993; dan
FORUM PENELITIAN AGRO EKONOMI. Volume 27 No. 2, Desember 2009 : 93 - 108
96
kemudian menjadi defisit mutlak berkelanjutan dan kesuburan fisik dan kimia lahan pertanian.
sejak tahun 1994 - 1999. Sejak pertengahan Kedua, pertumbuhan produktivitas sangat
dasawarsa 90-an Indonesia telah kembali lambat. Penyebabnya diduga kuat terkait
menduduki posisinya sebagai salah satu dengan: (i) over intensifikasi pertanian yang
raksasa importir beras dunia (Simatupang, kurang memperhatikan prinsip-prinsip perta-
2000). Dalam delapan tahun terakhir (2000 – nian berkelanjutan (intensitas tanam tinggi,
2007), data dari Bulog menunjukkan bahwa monokultur, dosis pupuk an organik berlebih,
rata-rata impor beras mencapai 1,55 juta ton sangat kurang/tanpa menggunakan pupuk
per tahun (terendah tahun 2005 yaitu 0,45 juta organik), (ii) seretnya inovasi dan adopsi
ton, tertinggi tahun 2002 yakni 3,74 juta ton). teknologi dalam pengembangan komoditas
Beruntung bahwa pada tahun 2008 yang lalu pangan berdaya hasil tinggi akibat dari sangat
kenaikan produksi beras sangat significant terbatasnya anggaran dan infrastruktur
sehingga Indonesia "berswasembada" dan pendukung.
terkait dengan itu ketika harga beras dunia

pada paruh pertama tahun 2008 sangat
SIMPUL-SIMPUL KERAWANAN
bergejolak harga beras domestik relatif stabil.
Untuk mendukung peningkatan produksi,
subsidi pupuk ditingkatkan dari Rp 5,26 triliun
Simpul-simpul kerawanan terdapat pada
pada tahun 2007 menjadi dan Rp 15,18 triliun
semua dimensi dan sifatnya saling berkaitan.
pada tahun 2008.
Oleh karena itu cara mengatasinya harus
Perkembangan produksi beberapa ko- holistik, simultan, menggunakan pendekatan
moditas pangan utama adalah sebagai berikut. lintas disiplin, koordinasi lintas sektor, dan
Rata-rata peningkatan padi adalah sekitar 2,83 implementasinya harus dilakukan secara sis-
persen/tahun dan relatif stabil (koefisien variasi tematis dan konsisten.
pertumbuhan sekitar 82,2%). Produksi yang
Selama ini sebagian besar upaya peme-
dicapai pada tahun 2008 adalah sekitar 59,9
cahan simpul-simpul kerawanan tersebut telah
juta ton.
tercakup dalam program pembangunan nasio-
Komoditas pangan yang perkemba- nal. Meskipun demikian, diperlukan adanya
ngannya sangat menggembirakan adalah terobosan yang terfokus pada pemantapan
jagung, dan hal sebaliknya terjadi pada kedelai ketahanan pangan (Rusastra et al, 2005) yang
dan kacang. Jagung meningkat rata-rata 6,73 intinya pada: (i) pengentasan kemiskinan, (ii)
persen/tahun sehingga pada tahun 2008 pemerataan pendapatan, (iii) peningkatan ka-
mencapai sekitar 14,8 juta ton. Kedelai, mes- pasitas produksi pangan, dan (iv) diversifikasi
kipun ada trend positif namun sangat tidak pangan. Butir (i) – (iii) sudah banyak dibahas
stabil; sedangkan kacang tanah mengalami dalam berbagai forum. Oleh karena itu
stagnasi bahkan pertumbuhannya negatif. bahasan berikut ini akan difokuskan butir (iv).
Persentase pertumbuhan produksi gula
dan beberapa pangan sumber protein hewani
Kerawanan Pada Dimensi Ketersediaan
utama seperti daging, telur, dan susu juga
Bahan makanan pokok penduduk
menunjukkan angka yang tinggi. Namun total
Indonesia adalah beras. Oleh sebab itu, modal
produksi yang dicapai belum cukup untuk
dasar ketahanan pangan adalah swasembada
memenuhi kebutuhan domestik. Oleh karena
beras. Untuk mencapai status ketahanan
itu akselerasi pertumbuhan produksi masih
pangan yang mantap, modal dasar tersebut
harus terus dilakukan, utamanya untuk komo-
perlu dikembangkan. Tantangan yang dihadapi
ditas daging sapi dan susu.
terkait dengan sejumlah faktor penting berikut:
Kendala terbesar peningkatan produksi
(1) Kapasitas lahan sangat terbatas. Luas
pangan adalah sebagai berikut. Pertama,
lahan pertanian pangan (beras) perkapita
pertumbuhan luas panen sangat terbatas.
hanya sekitar 646 M2/kapita. Ini lebih kecil
Penyebabnya: (i) laju perluasan lahan per-
dari Vietnam (986 M2/kapita), China (1120
tanian baru sangat rendah, (ii) konversi lahan
M2/kapita), India (1590 M2/kapita), ataupun
pertanian ke non pertanian sulit dikendalikan,
Thailand (5230 M2/kapita) (Pasaribu,
(iii) degradasi sumberdaya air, kinerja irigasi,
2009).

DIVERSIFIKASI SEBAGAI SALAH SATU PILAR KETAHANAN PANGAN Sumaryanto
97
(2) Keterbatasan modal usahatani. Meskipun (8) Keterbatasan infrastruktur pertanian/per-
keterampilan teknis dalam usahatani padi desaan, terutama di Luar Pulau Jawa.
termasuk kategori cukup tinggi Kondisi tersebut menyebabkan biaya
(Sumaryanto, 2003), keterbatasan modal distribusi barang dan jasa (termasuk input
tersebut menjadi kendala untuk mengem- maupun output pertanian) menjadi mahal.
bangkan inovasi. Kondisi ini ikut berkontribusi pada terben-
tuknya pasar input pertanian yang oligo-
(3) Tingkat keandalan (reliabilitas) pasokan air
polistik dan pasar hasil pertanian yang
irigasi akibat kerusakan jaringan irigasi
oligopsonistik. Keduanya tidak mengun-
relatif rendah. Sekitar 15–25 persen jari-
tungkan petani karena di satu sisi harga
ngan irigasi kita pada saat ini dalam kon-
beli input menjadi relatif lebih mahal dan di
disi rusak dan ini mengakibatkan turunnya
sisi lain harga jual output pertanian
intensitas tanam padi yang aman.
menjadi lebih rendah.
(4) Degradasi sumberdaya lahan dan air
(9) Makin memudarnya motivasi petani untuk
akibat kerusakan Daerah Aliran Sungai
mengusahakan sumber-sumber pangan
(DAS). Jumlah DAS kritis meningkat terus
alternatif beras. Secara berangsur berba-
dari tahun ke tahun. Sebagai gambaran,
gai jenis umbi-umbian (uwi, suweg,
jumlah DAS kritis pada tahun 1990 adalah
gadung, dan lain-lain), rimpang (ganyong,
35 DAS. Pada tahun 1995 meningkat
garut dan lain-lain), keladi, sorghum, dan
menjadi 60 DAS dan pada tahun 2005
beberapa jenis kacang-kacangan lokal
meningkat lagi sehingga menjadi 76 DAS.
(koro benguk, koro pedang, dan seba-
(5) Penyusutan lahan sawah akibat konversi
gainya) semakin hilang dari lahan-lahan
ke penggunaan lain. Mengingat bahwa
pertanian; padahal sekitar 30 tahun yang
konversi lahan sawah cenderung progresif
lalu masih banyak ditemukan terutama di
(Simatupang dan Irawan, 2002) dan
wilayah lahan kering di Jawa Tengah dan
bersifat irreversible (Sumaryanto dan
Daerah Istimewa Yogyakarta.
Sudaryanto, 2005) maka terobosan yang

efektif untuk meminimalkan konversi lahan
sawah harus dilakukan. Ini membutuhkan Kerawanan Pada Dimensi Akses Terhadap
perubahan paradigma. Winoto (2005) Pangan
menyatakan bahwa jika paradigma dalam
Pada dimensi ini simpul utama kera-
kebijakan tata ruang tidak diubah
wanan terletak pada rendahnya daya beli
diperkirakan pada Tahun 2025 mendatang
sebagian besar masyarakat karena jumlah
sekitar 42 persen lahan sawah akan
penduduk miskin masih sangat banyak. De-
terkonversi ke penggunaan non pertanian.
ngan kata lain, gambaran umum tentang akses
(6) Perluasan lahan pertanian sangat terbatas rumah tangga terhadap pangan dapat dilihat
karena keterbatasan anggaran dan biaya dari peta kemiskinan. Data menunjukkan
investasinya semakin mahal. Hal ini angka kemiskinan semakin berkurang namun
merupakan implikasi dari kondisi berikut: masih cukup tinggi. Hasil survey BPS (Maret
dari 16 juta hektar lahan yang secara 2008) menunjukkan bahwa angka kemiskinan
teknis (agroklimat) potensial untuk dijadi- pada tahun 2007 adalah sekitar 37,17 juta dan
kan sawah, ternyata sebagian besar turun menjadi 34,96 juta orang (15% dari total
terletak di Papua dan Maluku, Sumatera, penduduk Indonesia) pada tahun 2008. Untuk
Kalimantan, dan Sulawesi (Mulyani dan tahun 2009, angka sementara adalah sekitar
Agus, 2006). 14,2 persen, dan jika tak ada terobosan
khusus yang difokuskan pada pengentasan
(7) Perubahan iklim. Pertanian merupakan
kemiskinan diperkirakan angka kemiskinan
sektor paling rawan terhadap dampak
pada tahun 2015 (sasaran MDGs) masih akan
negatif perubahan iklim (McCarl, Adams,
mencapai sekitar 10,6 persen atau 26,3 juta
and Hurd, 2001; Yohe and Tol, 2002;
orang dimana 18,1 juta diantaranya adalah
Stern, 2006). Risiko turunnya produksi dan
penduduk pedesaan (Sudaryanto, 2009).
gagal panen meningkat karena peluang
kejadian dan intensitas banjir, kekeringan, Selama periode 2002 – 2007 jumlah
dan eksplosi serangan hama meningkat. penduduk yang termasuk kategori sangat ra-
FORUM PENELITIAN AGRO EKONOMI. Volume 27 No. 2, Desember 2009 : 93 - 108
98
wan pangan (Angka Kecukupan Energi – AKE Kerawanan Pada Dimensi Pemanfaatan
di bawah 70 persen dari norma) masih terus
Substansi pokok dalam dimensi peman-
bertambah. Pembandingan yang lebih relevan
faatan pangan adalah keamanan pangan (food
adalah periode 2005 – 2008. Ini terkait dengan
safety) yang bermuara pada konteks kese-
perubahan dalam penetapan standar kecu-
hatan. Pemanfaatan pangan terkait dengan
kupan energi (AKE) sebagaimana yang diama-
kebiasaan makan yang dalam praktek kehi-
natkan dalam Widyakarya Nasional Pangan
dupan sehari-hari berkenaan dengan menu
dan Gizi (WNPG) 2004 yakni dari semula 2100
makanan, penyiapan makanan (memasak),
menjadi 2000 kkal/kap/hari. Pada tahun 2002,
waktu dan tempat makan, kualitas makanan,
2005, dan 2007 masing-masing adalah 26,5
dan sebagainya. Oleh karena itu determinan
juta orang (13,1%), 28,7 juta orang (13,2%),
pemanfaatan pangan berasal dari faktor-faktor
dan 29,2 juta orang (13,0%). Barulah pada
ekonomi maupun sosial budaya.
tahun 2008 terjadi penurunan yang cukup
Evaluasi terhadap status pemanfaatan
tajam yakni menjadi sekitar 25,1 juta orang
pangan biasanya mengadu pada sejumlah
(11,1%).
indikator yang berkenaan dengan masalah

keracunan makanan dan malnutrisi (khusus-
Kerawanan Pada Dimensi Stabilitas nya untuk kelompok masyarakat berpenda-
patan rendah), serta gejala obesitas. Sebagian
Salah satu simpul kerawanan pada
besar simpul kerawanan dalam dimensi
dimensi stabilitas ketahanan pangan di
pemanfaatan pangan di Indonesia terkait
Indonesia terkait dengan dampak negatif yang
dengan derivasi permasalahan yang timbul
ditimbulkan oleh dua faktor yang saling ber-
akibat kemiskinan, lemahnya penegakan hak-
kaitan yaitu: (i) ketergantungan yang terlam-
hak konsumen, rendahnya tingkat kesadaran
pau tinggi pada satu jenis komoditas pangan
akan arti penting pola makan sehat dan
pokok yaitu beras, dan (ii) rendahnya kinerja
kombinasi dari ketiga hal tersebut.
manajemen risiko pada aspek produksi dan
sistem distribusi (sisi produksi). Kaitan antara
faktor (i) dan (ii) bersifat timbali balik. Faktor (i)
PERAN STRATEGIS DIVERSIFIKASI
mengakibatkan terjadinya faktor (ii), dan
BERBASIS PANGAN LOKAL
sebaliknya oleh karena faktor (ii) maka faktor

(i) sulit diatasi.
Secara implisit maupun eksplisit, diver-
Ketergantungan yang terlampau tinggi
sifikasi adalah salah satu komponen strategis
pada komoditas beras tidak dapat dipisahkan
pemantapan ketahanan pangan. Dalam "twin-
dengan politik pangan yang sangat bias ke
track approach" FAO (2006) secara eksplisit
beras yang selama ini diterapkan. Pengem-
disebutkan bahwa diversifying agriculture and
bangan teknologi, infrastruktur, kelembagaan,
employment adalah salah satu opsi terpenting
kebijakan harga input dan output, serta
pada dimensi stabilitas ketahanan pangan.
kelembagaan pendukung sistem produksi dan
pemasaran komoditas pangan terfokus pada Diversifikasi berbasis pangan lokal juga
beras. Terkait dengan terbatasnya anggaran merupakan alternatif paling layak untuk
yang tersedia dan adanya kecenderungan meningkatkan kemantapan ketahanan pangan.
untuk memperoleh hasil secepat mungkin Sebagaimana diketahui salah satu ukuran
(orientasi jangka pendek), hakekat keseim- kuantitatif yang menunjukkan tingkat keman-
bangan terlupakan. Komoditas pangan selain tapan ketahanan pangan adalah Food Security
beras termarginalkan dan akses negatifnya Ratio (FSR) yakni perbandingan antara
adalah kinerja manajeman risiko produksi dan cadangan pangan domestik (total cadangan di
distribusi pangan dalam konteks yang lebih tangan pemerintah dan masyarakat) terhadap
luas menurun. Bersamaan dengan berkem- tingkat penggunaan domestik. Menurut
bangnya pola tanam yang mengarah ke ASEAN Food Security Information-and
monokultur dalam lingkungan agroekosistem Training Center (2009), FSR minimal yang
yang "favourable", kiat-kiat manajemen risiko diperlukan untuk mencapai status mantap
dalam kelembagaan lokal pengelolaan usaha- adalah 20 persen (setara kebutuhan pangan
tani mengalami degradasi. 10 minggu). Jika definisi operasional tentang
pangan terfokus pada beras semata maka

DIVERSIFIKASI SEBAGAI SALAH SATU PILAR KETAHANAN PANGAN Sumaryanto
99
FSR Indonesia saat ini baru mencapai 4,38 produktif padi akan lebih tinggi jika ditanam di
persen (Hanani, 2009). Berpijak pada situasi lahan tergenang (De Datta, 1981; Bhuiyan et
dan kondisi empiris, upaya untuk menuju FSR al., 1998).
20 persen akan lebih realistis didukung oleh
Jika konsumsi pangan lebih terdiversi-
diversifikasi berbasis pangan lokal.
fikasi ke jenis-jenis makanan berbahan baku
Bagi Indonesia, diversifikasi pangan pangan lokal seperti jagung, sorghum, umbi-
sangat diperlukan sebagai salah satu pilar umbian, kacang-kacangan, rumput laut, dan
untuk pemantapan ketahanan pangan. Diver- sebagainya ada dua hal mendasar yang
sifikasi pangan dapat berkontribusi dalam terselesaikan. Pertama, ketergantungan terha-
peningkatan kapasitas produksi pangan, per- dap beras berkurang. Kedua, terkait dengan
baikan pendapatan petani, serta adaptasi dan itu maka luas baku lahan untuk pangan
mitigasi perubahan iklim. meningkat karena lahan untuk pangan tidak
hanya terfokus pada lahan sawah.

Peningkatan Kapasitas Produksi Pangan
Perbaikan Distribusi Spatial Lahan
Pada ketersediaan pangan, kontrisbusi
Penghasil Pangan
diversifikasi dalam peningkatan kapasitas
produksi terjadi melalui: (l) peningkatan luas Pada saat ini sebagian besar lahan
baku lahan dan sumberdaya pesisir untuk sawah terletak di wilayah yang berpenduduk
memproduksi pangan, (2) perbaikan distribusi padat. Lebih dari 40 persen lahan sawah
spasial sumberdaya lahan dan air untuk terletak di Pulau Jawa dengan unit-unit
memproduksi pangan, (3) peningkatan produk- usahataninya skala kecil (luas garapan kurang
tivitas air untuk pangan, (4) peningkatan unit- dari 0,5 hektar).
unit usahatani yang memproduksi pangan, dan
Seiring dengan diversifikasi pangan
(5) revitalisasi sebagian kelembagaan lokal
maka terjadi perluasan sentra-sentra produksi
yang kondusif untuk keberlanjutan sistem
pangan ke lahan kering. Lahan kering yang
produksi pangan. Secara ringkas dapat dijelas-
potensial untuk memproduksi pangan non
kan sebagai berikut.
beras masih cukup banyak tersedia. Biaya per
hektar yang dibutuhkan untuk membangunnya
sebagai kawasan pertanian produktif juga jauh
Peningkatan Luas Baku Lahan untuk
lebih rendah daripada lahan sawah karena
Memproduksi Pangan
tidak memerlukan adanya waduk atau ben-
Luas lahan di Indonesia yang telah
dungan skala besar maupun jaringan irigasi
digunakan (BPS, 2004) adalah sekitar 73,4
yang secanggih sistem irigasi teknis. Jika
juta hektar. Dari jumlah itu, luas lahan sawah
ditunjang pula dengan pengembangan infra-
adalah sekitar 7,7 juta hektar (10,5%),
struktur transportasi, pasar, listrik, industri
sedangkan lahan kering (tegalan, ladang
pengolahan hasil pertanian, permodalan, dan
huma, dan sebagainya) adalah sekitar 14,9
sumberdaya manusia maka kawasan lahan
juta hektar (20,3%). Pada tahun 2006 luas
kering yang subur di berbagai wilayah di
lahan sawah di Indonesia meningkat menjadi
Sumatera, Kalimantan, Sulawesi, Maluku, dan
sekitar 7,89 juta hektar. Secara spatial yang
Papua mempunyai prospek sebagai sentra-
terletak di Pulau Jawa adalah 3,24 juta hektar
sentra produksi pangan baru. Dengan demi-
(41,1%), sedangkan di Luar Pulau Jawa
kian sentra-sentra produksi pangan menjadi
sekitar 4,56 juta hektar dimana 2,34 juta hektar
lebih tersebar ke berbagai pelosok tanah air
(50,3%) diantaranya terletak di Pulau
dan potensial sebagai landasan terbentuknya
Sumatera.
pusat-pusat pertumbuhan baru dalam pemba-
Selama pangan hanya terfokus pada ngunan ekonomi secara umum.
beras maka kapasitas lahan untuk pangan

sangat tergantung pada luas lahan sawah
Meningkatnya Produktivitas Sumberdaya
saja. Argumennya adalah sebagai berikut.
Air
Pertama, sampai saat ini produktivitas varietas
padi lahan kering masih terpaut jauh dari Diversifikasi pangan ke komoditas non
varietas padi sawah. Kedua, secara teknis beras dapat berkontribusi nyata untuk mening-
FORUM PENELITIAN AGRO EKONOMI. Volume 27 No. 2, Desember 2009 : 93 - 108
100
katkan produktivitas air untuk pertanian karena hasil pangan akan lebih dari 16 juta. Diharap-
per kilogram hasil panen sebagian besar kan perubahan pemaknaan kondusif untuk
komoditas pangan non beras membutuhkan penyempurnaan skala prioritas program
air yang lebih sedikit. Sebagai contoh, hasil pengembangan produksi pangan.
penelitian menyebutkan bahwa untuk meng-
Disadari bahwa meningkatnya jumlah
hasilkan 1 kg beras membutuhkan air 1900 –
unit usahatani tidak selalu berdampak positif
5000 liter, sedangkan untuk kentang dan
terhadap peningkatan produksi pertanian dan
gandum masing-masing hanya membutuhkan
pendapatan per kapita. Oleh karena itu di-
500 – 1500 liter, dan 900 – 2000 liter (Pimental
perlukan adanya upaya-upaya terobosan agar
et al., 1997; Tuong and Bhuiyan, 1994).
peningkatan jumlah unit-unit usahatani tana-
Urgensi peningkatan produktivitas air man pangan konvergen pula dengan pening-
untuk pertanian merupakan implikasi logis dari katan pendapatan. Untuk itu perlu dikondisikan
meningkatnya kelangkaan air. Diprediksikan agar konsolidasi pengelolaan usahatani yang
bahwa di sebagian besar negara berkembang di beberapa daerah telah muncul dapat lebih
turunnya ketersediaan air tersebut menye- berkembang (bottom up approach).
babkan turunnya pertumbuhan produksi

pangan (World Bank, 1993; Rosegrant et al.,
Revitalisasi Kelembagaan Lokal
2002). Mengantisipasi hal itu, berbagai teknik
telah dikembangkan dan prospek aplikasinya Kapasitas produksi pertanian tidak
cukup baik (Barker and Kijne, 2001). Untuk hanya ditentukan oleh ketersediaan sumber-
memasyarakatkannya, International Water daya lahan, air, dan tenaga kerja tetapi juga
Management Institute (IWMI) mencanangkan kelembagaan lokal yang terkait dengan
gerakan "more crop per drop" (IWMI, 2000). pemanfaatan sumberdaya untuk pertanian
yang eksistensinya berakar pada indigeneous
Berbagai upaya untuk meningkatkan
knowledge komunitas lokal dalam beradaptasi
efisiensi irigasi sesungguhnya sudah cukup
dengan lingkungan alam sekitarnya. Berbagai
lama dilakukan di Indonesia namun belum
norma yang dianut masyarakat tradisional
mencapai sasaran. Hal ini merupakan impli-
dalam pemanfaatan air, lahan, dan hasil-hasil
kasi dari akar permasalahannya yang ternyata
hutan pada beberapa suku pada dasarnya
sangat terkait dengan aspek sosial kelemba-
merupakan bentuk primordial prosedur operasi
gaan, sedangkan yang ditempuh seringkali
dalam manajemen sumberdaya yang sesuai
terfokus ke aspek teknis. Pasandaran (2005)
dengan kepercayaan yang mereka yakini.
menyatakan bahwa untuk memperbaiki kondisi
saat ini maupun untuk menjawab tantangan di Sejauhmana revitalisasi kelembagaan
masa yang akan datang, diperlukan adanya lokal relevan dan dapat berkontribusi terhadap
perubahan pendekatan dan terkait dengan itu kesejahteraan masyarakat jaman sekarang
diperlukan adanya reformasi irigasi. tentu saja bersifat situasional dan kondisional.
Setidaknya, pada kelembagaan lokal terdapat

sejumlah nilai yang sangat mungkin dapat
Meningkatnya Unit-unit Usahatani yang
dimanfaatkan untuk mendukung gerakan back
Menghasilkan Pangan
to nature yang kini disadari oleh banyak
Hasil pendataan oleh Badan Pusat kalangan merupakan resep untuk mengurangi
Statistik (BPS) tahun ini menunjukkan bahwa dampak negatif perilaku masyarakat modern
jumlah rumah tangga yang mengusahakan yang cenderung eksploitatif.
tanaman padi, jagung, kedelai, dan tebu

masing-masing adalah sekitar 14,99 juta, 6,71
Perbaikan Pendapatan Petani
juta, 1,16 juta, dan 195.469 rumah tangga.
Secara keseluruhan adalah 17,99 juta rumah Cukup banyak hasil penelitian yang
tangga karena sebagian dari rumah tangga itu menyebutkan bahwa diversifikasi kondusif
mengusahakan satu atau lebih dari komoditas untuk meningkatkan pendapatan. Pada agro-
tersebut (BPS, 2009). ekosistem sawah, komoditas non padi yang
populer adalah palawija dan atau hortikultura
Jika makna operasional pangan diper-
dataran rendah (melon, bawang merah, cabai,
luas (akibat diversifikasi), maka jumlah unit
dan sebagainya). Pada umumnya diusahakan
usahatani yang terkategorikan sebagai peng-

DIVERSIFIKASI SEBAGAI SALAH SATU PILAR KETAHANAN PANGAN Sumaryanto
101
pada Musim Tanam (MT) II dan atau MT III. sedangkan dalam jangka panjang terkait
Pendapatan usahatani diversifikasi lebih stabil dengan perubahan temperatur dan pola curah
dan untuk yang mengusahakan komoditas hujan (FAO), 2008). Berbagai prediksi maupun
hortikultur peningkatannya cukup besar hasil penelitian empiris menunjukkan bahwa
(Saliem dan Supriyati, 2006). dampak negatif yang menimpa penduduk di
negara-negara berkembang pada umumnya
Meskipun pengusahaan komoditas per-
lebih besar (Rosenzweig and Liverman, 1992;
tanian bernilai ekonomi tinggi dapat mening-
IPPC, 2001; Stern et al., 2006) karena: (a)
katkan pendapatan yang cukup besar namun
ketersediaan infrastruktur kurang memadai,
tingkat partisipasi petani untuk menerapkan-
dan (b) iklim ekstrim di sekitar khatulistiwa
nya masih relatif rendah. Dalam hal ini hasil
akan lebih sering terjadi, sedangkan sebagian
penelitian (Sumaryanto, 2006) menunjukkan
besar negara-negara berkembang terletak di
bahwa faktor-faktor yang berpengaruh positif
wilayah ini.
terhadap probabilitas petani untuk berdiversi-
fikasi adalah jumlah anggota rumah tangga Sampai saat ini tumpuan utama pa-
yang bekerja di usahatani, kemampuan per- sokan pangan dunia masih tetap pada sistem
modalan, peranan usahatani dalam ekonomi pertanian konvensional. Sistem pertanian non
rumah tangga, tingkat kelangkaan air irigasi, konvensional seperti hydroponics ataupun
dan kepemilikan pompa irigasi. Faktor yang aeroponics biayanya sangat mahal sehingga
tidak kondusif adalah fragmentasi lahan secara finansial hanya layak untuk diapli-
garapan. kasikan secara terbatas pada komoditas
hortikultura bernilai ekonomi tinggi atau
Usahatani termasuk aktivitas ekonomi
komoditas eksotik. Dalam sistem pertanian
dengan risiko dan ketidak pastian tinggi (fluk-
konvensional, peranan iklim sangat menentu-
tuasi pendapatan antar siklus produksi atau-
kan karena berpengaruh terhadap keputusan
pun antar tahun cukup tinggi). Oleh karena itu
petani tentang komoditas apa yang akan
motif petani untuk berdiversifikasi seringkali
diproduksi, berapa banyak, kapan, dimana,
lebih beriorientasi pada stabilisasi pendapatan
serta teknik budidaya yang diterapkannya.
daripada maksimisasi pendapatan. Strategi
Oleh karena iklim tidak dapat dikendalikan
untuk meminimalkan risiko dapat dipilah
maka strategi yang dapat ditempuh adalah
menjadi 5 macam yaitu: (i) strategi produksi,
adaptasi dan mitigasi.
(ii) strategi pemasaran, (iii) strategi finansial,
(iv) pemanfaatan kredit informal, dan (v) men- Adaptasi dan mitigasi perubahan iklim
jadi peserta asuransi pertanian. Di Indonesia membutuhkan pendekatan global, holistik,
strategi yang paling banyak diterapkan adalah sistematis, dan koordinasi yang baik. Sudah
strategi produksi (Hadi et al., 2000; Susilowati barang tentu pada tingkat regional, nasional,
et al., 2002). Penerapan teknik budidaya yang maupun lokal masalah dan tantangan yang
sesuai untuk diversifikasi usahatani dapat dihadapi bervariasi; namun secara umum
diartikan sebagai upaya untuk mengurangi kendala yang dihadapi negara-negara ber-
risiko produksi (Petit and Barghouti, 1992; kembang lebih ketat karena kemampuan
Schnep et al., 2001). anggarannya sangat terbatas. Hal ini berimpli-
kasi pada penentuan skala priotitas. Tanpa

pretensi mengabaikan aksi mitigasi adalah
Adaptasi dan Mitigasi Perubahan Iklim
logis jika adaptasi lebih diutamakan. Terdapat
Pengaruh perubahan iklim terhadap sejumlah argumen dibalik pilihan ini, antara
ketahanan pangan meliputi semua dimensi lain adalah sebagai berikut. Pertama, adaptasi
yang tercakup di dalamnya (food availability, berkenaan langsung dengan persoalan kese-
food accessibility, food utilization and food harian individu atau komunitas dalam
systems stability). Perubahan iklim berdampak mempertahankan eksistensinya. Kedua, dari
negatif pada berbagai aspek kehidupan adaptasi terdapat pembelajaran yang dapat
manusia: kesehatan, aset, produksi dan dimanfaatkan sebagai modal dasar untuk
saluran distribusi pangan, serta daya beli dan menyusun strategi mitigasi tahap berikutnya
aliran arus pemasaran. Dalam jangka pendek, (Pielke, 1998; Kane and Shogren, 2000).
dampak tersebut terkait dengan meningkatnya Burton (1996) dan Parry et al. (1998)
frekuensi dan intensitas kejadian iklim ekstrim, menyebutkan bahwa keberhasilan strategi
FORUM PENELITIAN AGRO EKONOMI. Volume 27 No. 2, Desember 2009 : 93 - 108
102