Direkte Demokratie in den Bundesländern: Verfassungsrechtlicher und empirischer Befund aus politikwissenschaftlicher Sicht

306 Pages·2002·6.112 MB·German

by  Bärbel Martina Weixner (auth.)

162
Forschung Politik
Bärbel Weixner
Direkte Demokratie
in den Bundesländern
Verfassungsrechtlicher und
empirischer Befund aus
politikwissenschaftlicher Sicht
Bärbel Martina Weixner
Direkte Demokratie in den Bundesländern
Forschung
Politikwissenschaft
Band 162
Bärbel Martina W eixner
Direkte Demokratie
in den Bundesländern
Verfassungsrechtlicher und
empirischer Befund
aus politikwissenschaftlicher Sicht
Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2002
Gedruckt auf säurefreiem und alterungsbeständigem Papier.
Die Deutsche Bibliothek-CIP-Einheitsaufnahme
ISBN 978-3-8100-3433-5 ISBN 978-3-663-09808-9 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-663-09808-9
© 2002 Springer Fachmedien Wiesbaden
Ursprünglich erschienen bei Leske + Budrich, Opladen 2002
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Einbandgestaltung: disegno, Wuppertal
Vorwort
Die vorliegende Arbeit wurde zum Wintersemester 2000/2001 an der Sozial
wissenschaftlichen Fakultät der Ludwig-Maximilians-Universität zu Mün
chen als Inauguraldissertation angenommen. Die Literatur, die verfassungs
rechtliche Lage und die empirische Auswertung wurden zum Stand vom
August 2000 eingearbeitet und für die Veröffentlichung noch einmal aktuali
siert.
Mein besonderer Dank geht an meine hoch verehrte Doktormutter, Frau Pro
fessor Dr. Margareta Mommsen, die die bei Professor Dr. Heinz Laufer be
gonnene wissenschaftliche Forschung nach seinem viel zu frühen Ableben
weiterhin unterstützte und das Fortschreiten meiner Arbeit mit großem
Wohlwollen und Interesse unterstützte.
Zutiefst verbunden fühle ich mich Frau Professor Dr. Ursula Münch. Von Ihr
gingen viele neue Impulse für die Arbeit aus. Die wertvollen Anregungen
haben mich stets neu motiviert, die Dissertation schließlich doch abzuschlie
ßen. Für die zügige Zweitkorrektur möchte ich herzlich danken.
Des weiteren ist die hilfreiche Unterstützung der Innenministerien der Län
der, der Landesparlamente und der Statistischen Landesämter zu betonen. Im
besonderen danke ich Herrn Dr. Thomas Nobbe vom Innenministerium in
Brandenburg sowie den vielen Aktiven bei »Mehr Demokratie e.V.«, in de
ren Archiven ich auf umfassendes »lnsiderwissen« gestoßen bin und die dank
ihrer übersichtlichen Internetpräsenz die aktuelle Recherche erheblich er
leichtern konnten.
Schließlich gilt mein persönlicher Dank meinen Eltern, die mein wissen
schaftliches Fortkommen immer vorbehaltlos unterstützt haben, Kurt Tilsner,
der mit einem großzügigen Zuschuss diese Veröffentlichung unterstützte und
meinem Lebenspartner Thomas Tilsner, der alle stilistischen Querschläger,
technischen Tücken der Fertigstellung und schöpferischen Tiefpunkte der
Autorin mit großer Geduld bewältigt hat.
Hilfe ist eine Sache - Auffassungen eine andere. Für die in diesem Buch
geäußerten Meinungen trage allein ich die Verantwortung. Ebenso müssen
auch jegliche Irrtümer mir angelastet werden.
Reichersbeuern, im Januar 2002 Bärbel Martina Weixner
5
Inhalt
Vorwort...................................................................................................... 5
Inhaltsverzeichnis . ......... ........... ... ... ................. ......................... ................ 7
Verzeichnis der Übersichten . ............ .... ... ... ... .............. ... ... .... ............ ..... .. 10
Abkürzungsverzeichnis ............................................................................. 12
Einleitung ............... .................................................................................. 17
Teil I
Direkte Demokratie-ein thematischer Aufriss ................................... 21
1. Zur Theorie der Demokratie....................................................... 21
1.1. Dimensionen der direkten Demokratie ...................................... 22
1.1.1. Begriffe der Demokratie (Volkssouveränität, Gleichheit und
Freiheit)....................................................................................... 23
1.1.2. Die Idee der direkten Demokratie zwischen Identität und
Repräsentation .. .. .. .. . .. . . . .. .. . .. .. . . . .. . .. . .. . . .. . .. . .. .. . . . .. .. . .. . . .. . .. .. . .. . .. . .. . . 28
1.2. Direkte Demokratie im modernen Verfassungsstaat .................. 31
1.2.1. Direkte Demokratie zwischen Freiheit und Gleichheit.............. 32
1.2.2. Direkte Demokratie zwischen Repräsentation und Identität ..... 33
1.3. Demokratiedefizite und direkte Demokratie .............................. 35
1.3.1. Krise der Parteienstaatlichkeit .................................................... 35
1.3.2. Legitimationsprobleme ............................................................... 39
1.4. Demokratie und Funktionen direkter Demokratie heute............ 45
2. Zum Forschungsstand über direkte Demokratie ........ ............ .... 49
2.1. Forschungsansätze ...................................................................... 49
2.1.1. Arbeiten zur Demokratietheorie und
Grundgesetzinterpretation. ... ........................ ... ............ ............ .... 50
2.1.2. Verfassungspolitische Debatten .................................................. 54
2.1.3. Analysen zur Verfassungsgeschichte .......................................... 59
2.1.4. Rechtsvergleichende Betrachtungen........................................... 62
2.1.5. Arbeiten zur deutschen Verfassungsgegenwart .......................... 66
2.2. Forschungsaufgaben .. ............... ... ... ....... ..................................... 72
7
Teil II
Direkte Demokratie auf Landesebene ................................................... 73
1. Hinführung und Grundlagen....................................................... 73
1.1. Normative Vorgaben des Grundgesetzes-
Verfassungsmäßigkeit und Homogenitätsgebot ......................... 73
1.2. Terminologische Grundlagen ..................................................... 82
1.2.1. Das Plebiszit............................................................................... 82
1.2.2. Das Referendum .. ... .... ...... .. .. ... .... ... .... .. ... .... .. ...... ... ... ... .... .. ... . .. . . 87
1.2.3. Die Initiative............................................................................... 89
1.3. Systematisierung plebiszitärer Elemente ................................... 91
1.3.1. Zeitraum und Planmäßigkeit . ... .. .. .. .. .. ... ... .. . .. . .. . .. . .. .... .. .. ... .. .. .. .. . 93
1.3.2. Formen der Beteiligung.............................................................. 94
1.3.3. Materielle und normative Differenzierung
volksunmittelbarer Verfahren . .... ... .. .. . .. .. .. .. ... . .. . .. .. .... .. .. ...... .. .. . .. 96
1.3.4. Abstimmungsfähige Themenbereiche der
Volksgesetzgebung ... .. . .. ... ... .. . ..... .. .. .. .. . ... ... ... ... .. . ... ... ... . ... .. .. . ... .. 98
1.3.5. Verfassungs- und verfahrensrechtliche Normen der
unmittelbaren Volksbeteiligung .................................................. 101
1.3.6. Unterschiede in den Wegen über zwei-oder dreistufige
Volksgesetzgebung . .... ... ... .. . . .. .. ... ... .... .. .. . .... .. .... .. .. . ... .. . .. .. .. .. .. .. . . 106
1.3.7. Durchführungsoptionen für den Volksentscheid ........................ 108
1.3.8. Qualität und Wirkung des Volksentscheids ................................ 109
1.3.9. Hierarchie direktdemokratischer Elemente................................ 110
2. Die historische Komponente: Länderbildung,
Verfassunggebung und Ländergestaltung durch das Volk.......... 113
2.1. Historische Voraussetzungen in Deutschland nach 1945 ........... 113
2.2. Überblick zur Verfassungsentwicklung in den
Bundesländern .. .......... .. ... ............ .. .. ... ........ ... .. ....... ....... ... .. ...... .. 117
2.3. Exkurs: Die Bedeutung von Territorialplebisziten ..................... 127
2.4. Zusammenfassung: Berücksichtigung plebiszitärer Elemente
bei der Verfassunggebung in den Ländern .. .. .... ..... ... .. .. . .. . .. ... .. . . 135
3. Volksunmittelbare Beteiligungsformen nach dem
bundesdeutschen Landesverfassungsrecht -
normativer Befund und Bewertung............................................ 143
3.1. Plebiszitäre Verfassungsänderung und -ergänzung .................... 144
3.1.1. Verfassungsinitiative durch das Volk.......................................... 146
3.1.2. Der plebiszitäre Verfassungsentscheid ....................................... 147
8
3.2. Landesgesetzgebung durch das Volk.......................................... 152
3.2.1. Die Initiativgewalt des Volkes.................................................... 154
3.2.2. Die Entscheidungskompetenz des Volkes .................................. 160
3.2.3. Qualifizierende Gestaltungsmerkmale der
Volksgesetzgebung ..................................................................... 162
3.2.4. Zusammenfassung oder: Versuch einer idealtypischen
Volksgesetzgebung ..................................................................... 176
3.3. Plebiszitäre Personalentscheidungen .......................................... 179
3.3.1. Parlamentsauflösung durch das Volk .......................................... 179
3.3.2. Abberufung der Regierung durch das Volk................................ 185
3.3.3. Abschaffung eines Verfassungsorgans durch das Volk .............. 187
3.4. Sonstige plebiszitäre Beteiligung des Landesvolks ................... 189
3.4.1. Die Volksbefragung.................................................................... 189
3.4.2. Das Verwaltungsreferendum ....................................................... 191
3.4.3. Die kommunale Ebene: Bürgerbegehren und
Bürgerentscheid .......................................................................... 195
3.4.4. Sonstige bürgerunmittelbare Entscheidungen politischer
Sachfragen .................................................................................. 199
3.5. Resümee...................................................................................... 205
4. Die Praxis direkter Demokratie auf Landesebene -
empirischer Befund und Analyse .... .. ........ ... .... ... ... ...... .. .. .. ........ 207
4.1. Volksbegehren und Volksentscheid in Zahlen .... ...... ... .... ...... ..... 207
4.2. Politikwissenschaftliche Analyse der bisherigen Praxis ............ 217
4.2.1. Regionale Schwerpunkte ............................................................ 221
4.2.2. Temporäre Schwerpunkte .. .... ... ... .. ... ... .... ..... .... ... .... ... .. .. ... ... . .. ... 222
4.2.3. Thematische Schwerpunkte ... ... ... .. ... .. . .... ... ...... . .. .. ..... .. .. ... .. . . .. ... 224
4.2.4. Der Themenschwerpunkt Schule, Bildung und Erziehung . .. .. ... 234
4.3. Zusammenfassung .. . .. .... . ... .. .... ... .... ... ..... ... .... .. . .. .... ... .. . . .. ... .... .. .. 245
4.4. Die Bedeutung der Verfassungsgerichte ... ... .... ................ ... .... .. .. 246
4.4.1. Die Gerichte bei der Zulassung von Volksbegehren .. .... ...... ...... 24 7
4.4.2. Die Rolle der Gerichte im Begehren ...... ..... .. .. ................ ...... ..... 254
4.4.3. Die Verfassungsgericht im nach-plebiszitären Verfahren .... ...... 257
4.4.4. Resümee...................................................................................... 263
Fazit .......................................................................................................... 265
Anhang ...................................................................................................... 279
Literaturverzeichnis .. .. .... .. .. .. .. ... .... ... .... ... ....... ....... ... .... ... .. ....... ..... .. ....... .. . 287
9
Verzeichnis der Übersichten
Übersicht 1: Das Plebiszit..................................................................... 87
Übersicht 2: Das Referendum .. ...... .. .. ...... .. ...... .. .......... ...... .. ............ .... . 89
Übersicht 3: Die Verwendung des Begriffs >>Initiative<< ....................... 90
Übersicht 4: Bürgernahe Formen politischer Willensbildung .............. 94
Übersicht 5: Verfassungsrechtliche Normen zur Volksgesetzgebung ... 101
Übersicht 6: Verfassungsrechtliche Normen zur Verfassungsänderung 102
Übersicht 7: Verfassungsrechtliche Normen zum Themenausschluss.. 103
Übersicht 8: Verfahrensrechtliche Normen zu Plebisziten in den
Ländern............................................................................. 105
Übersicht 9: Zwei- und dreistufige Volksgesetzgebung ....................... 107
Übersicht 10: Entwicklung der älteren Landesverfassungen
(nur westdeutsche Länder)............................................... 118
Übersicht 11: Entwicklung der neueren Landesverfassungen ................ 121
Übersicht 12: Verfassungsneuschöpfungen in den alten Bundesländern 123
Übersicht 13: Verfassungsentwicklungen der fünf neuen Bundesländer 127
Übersicht 14: Plebiszitäre Verfassunggebung in den Ländern
(nur heutige Länder und Verfassungen).......................... 137
Übersicht 15: Plebiszitäre Elemente in den Landesverfassungen
seit 1945 ........................................................................... 139
Übersicht 16: Zahl der Verfassungsänderungen in Bund und Länder.... 144
Übersicht 17: Obligatorische Verfassungsentscheide ............................. 148
Übersicht 18: Das bedingt obligatorische Verfassungsreferendum
in den Ländern.................................................................. 148
Übersicht 19: Fakultative Verfassungsreferenda ..................................... 150
Übersicht 20: Die plebiszitäre Verfassungsänderung in den Ländern.... 151
Übersicht 21: Die einzelnen Stufen der Volksgesetzgebung in den
Bundesländern .................................................................. 153
Übersicht 22: Regelungen über Initiativen und Anträge in den
Bundesländern.................................................................. 156
Übersicht 23: Verfassungsrechtliche Bedingungen für Volksbegehren
über Landesgesetze .......................................................... 158
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