Direkte Demokratie: Forschung und Perspektiven

386 Pages·2003·14.951 MB·German

by  Theo Schiller, Volker Mittendorf (auth.), Theo Schiller, Volker Mittendorf (eds.)

Theo Schiller· Volker Mittendorf (Hrsg.)
Direkte Demokratie
Theo Schiller' Volker Mittendorf (Hrsg.)
Direkte Demokratie
Forschung und Perspektiven
Westdeutscher Verlag
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1. Auflage Dezember 2002
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DOl: 10.1007/978-3-322-80430-3
Gliederung
1. Neue Entwicklungen der direkten Demokratie
Theo Schiller/Volker Mittendorf 7
2. Direkte Demokratie - Forschungsstand und Perspektiven
OtmarJung 22
I. Entwicklung, Formen und Ergebnisse direktdemokratischer
Verfahren
3. "Weimarer Erfahrungen": Heute noch eine Orientierungshilfe?
Reinhard Schiffers 65
4. Obligatorisches Referendum, Plebiszit und Volksbegehren
- drei Typen direkter Demokratie im europaischen Vergleich
Roland Erne 76
5. Direkte Demokratie in der Schweiz:
Ergebnisse neuerer empirischer Untersuchungen
Lars P. FeldlGebhard Kirchgassner 88
6. Direkte Demokratie in den deutschen Bundeslandem
Frank Rehmet 102
7. Die Entwicklung der Rechtsprechung zu Volksbegehren
und Volksentscheid nach der Deutschen Einheit
Peter Neumann 115
8. Das Verfahren zur HerbeifUhrung eines Volksentscheids
als Filter am Beispiel eines Drei-Lander-Vergleichs
Diana Schaal 153
II. Biirgerbegehren und Biirgerentscheid in den Gemeinden
9. Beschnittene Anwendungsbereiche fUr Bi.irgerbegehren und -entscheid
Roland Geitmann 166
10. Kommunale Referenden in den ostdeutschen Kommunen
- Regelung, Anwendungspraxis, Bestimmungsfaktoren
Hellmuth Wollmann 179
II. Direkte Demokratie als verhandlungsdemokratischer Impuls
- Wirkungen kommunaler Referenden in NRW
Jorg Bogumil 194
12. Das Output-Spektrum von Bi.irgerbegehren und Bi.irgerentscheiden
Andreas Kost 207
13. Wirkungen der direkten Demokratie auf das kommunale Parteiensystem
Andreas Paust 218
6 Gliederung
14. Bilrgerbegebren und Bilrgerentscheid in den Hamburger Bezirken
- eine Zwischenbilanz
Andreas Dressel 231
15. Die direktdemokratische Praxis in den Hamburger Bezirken:
Zwischen Konsenssuche und administrativer Sabotage
Karsten Vollrath 249
III. Meinungsbildung und Kommunikation
in der direkten Demokratie
16. Direkte Demokratie lemen oder Demokratie direkt lemen?
Demokratiepadagogik als Demokratiepolitik
Gerhard Himmelmann 262
17. Qualitative Unterschiede in der Wahl-und
Abstimmungskamptkommunikation
Volker Mittendorf 276
18. Prlldispositionen und Kampagnen bei Schweizer Volksabstimmungen
Claude Longchamp 288
IV. Perspektiven direkter Demokratie
19. Reformperspektiven zum abrogativen Referendum in Italien
Anna Capretti 305
20. Der Platz der direkten in einer parlamentarischen Demokratie
Erwin K. Scheuch 316
21. Zur Diskussion tiber Volksbegehren und Volksentscheid auf Bundesebene
Klaus Hahnzog 324
22. Das Design der Direkten Demokratie und deren Qualitllten
Andreas Gross 331
Quellen und Literaturverzeichnis 340
Autorinnen und Autoren 385
Informationsquellen im Internet 387
Neue Entwicklungen der direkten Demokratiel
Theo Schiller/Volker Mittendorf
I. Eine Wende der Demokratiedebatte
Seit etwa 1990 hat sich die Diskussion tiber Demokratie in Deutschland nachhaltig
verandert: in den 90er Jahren gewann die Debatte tiber direkte Demokratie aktuelle
und praktische Bedeutung. Bis dahin lag das Gravitationsfeld der Demokratie in der
Bundesrepublik beim Verfassungstypus der parlamentarischen Reprasentativdemokra
tie, die das Grundgesetz in den Mittelpunkt gerUckt hatte, und die von vie len Verfas
sungsjuristen als allein verbindliches System beschworen wurde. Trotz des Autbruch
signals von Bundeskanzler Willy Brandt, "mehr Demokratie" zu wagen, das von ba
sisdemokratischen Bewegungen in Protestform aufgegriffen wurde, entwickelten sich
zunachst keine entscheidungsrelevanten Positionen und VorstOBe, die zu einer struktu
rellen Erweiterung direktdemokratischer Verfassungselemente h!itten ftlhren kOnnen.
An der begrenzten Praxis der Volksbegehren und Volksentscheide in Bayem auf Lan
desebene und der BUrgerentscheide auf Kommunalebene in Baden-WUrttemberg
machte sich keine Dynamik ftlr einen breiteren Ausbau der direkten Demokratie in der
alten Bundesrepublik Deutschland fest. Zwar festigte sich von 1949 bis 1989 zweifel
los die politische UnterstUtzung und das Systemvertrauen der BevOlkerung ftlr die
Demokratie, doch fllhrte auch ein zunehmender Meinungstrend ftlr mehr Beteili
gungsmOglichkeiten durch Volksabstimmungen und auch die Protestpraxis der 70er
und 80er Jahre noch nicht zu einer Erweiterung des institutionellen Repertoires.
Ab 1989/90 brachten zwei Entwicklungen eine Wende in der Stagnation der di
rekten Demokratie in Deutschland: zum einen das Ende der DDR und die deutsche
Vereinigung, zum anderen die Verfassungsreform in Schleswig-Holstein nach der
Barschel-Affiire. Mit Schleswig-Holstein ftlhrte erstmals nach langer Zeit ein Bundes
land Volksrechte fllr die Landesgesetzgebung in erheblich erleichterter Form ein (drei
stufig mit Volksinitiative, Volksbegehren, Volksentscheid) und erOffnete auch auf
Kommunalebene die Beteiligungsform von BUrgerbegehren und BUrgerentscheid
(vorher nur Baden-WUrttemberg seit 1956). Mit dem Ende der DDR und seinen dra
matischen BUrgerprotesten wurde der BUrgerentscheid noch im letzten DDR
Kommunalgesetz verankert, danach in allen Gemeindeordnungen der ostdeutschen
I Am 20.121. Juni 2001 fand an der Universitllt Marburg (Forschungsstelle BUrgerbeteiligung und Direkte
Demokratie, Institut fUr Politikwissenschaft) die Tagung Uber "Direkte Demokratie -Forschungsstand und
Perspektiven" statl. Wir danken den Referenten, dass sie ihre Beitrllge fUr diesen Band zur VerfUgung
gestellt, Uberarbeitet und erweitert haben. Einige weitere Beitrllge wurden zuslltzlich fUr den vorliegenden
Band erbeten. FUr die ehrenamtliche Mitarbeit an der inhaltlichen Gestaltung und organisatorischen Mitar
beit danken wir herzlich Herrn Dipl. Pol. Frank Rehmet. Unser besonderer Dank gilt Herrn Dr. JOrg Rappl,
dem Leiter des Referats Demokratieentwicklung in der Hessischen Landeszentrale fUr politische Bildung,
Wiesbaden, der diese und frUhere Tagungen zu Problemen von Demokratie und BUrgerteilhabe inhaltlich
und finanziell gef{lrdert hat.
8 Theo Schiller / Volker Mittendorf
Bundeslllnder, eben so Volksbegehren und Volksentscheid in den Landesverfassungen
der neuen Lander (Paulus 1996). Die Gemeinsame Verfassungskommission von Bun
destag und Bundesrat filr die Grundgesetzanpassung nach der deutschen Einheit schlug
zwar auf diesem Hintergrund mit Mehrheit Volksbegehren und Volksentscheide auch
fllr die Bundesebene vor, doch die notwendige Zwei-Drittel-Mehrheit fand sich nicht
(vgl. Klages 1996). 1m Verlauf der 90er Jahre kam es jedoch auch in allen westdeut
schen Bundeslandem zur Einft1hrung des kommunalen BUrgerentscheids (auJ3er in
Berlin fllr die Bezirksebene) und in einigen Landern zu Diskussionen (und Teilergeb
nissen) Uber Verfahrenserleichterungen bei Volksbegehren auf Landesebene. FUr die
Bundesebene wurde zwar die Diskussion durch die Koalitionsvereinbarung der rot
grUnen Regierung 1998 begonnen, doch bis 2002 ohne Ergebnis. Die europaische
Ebene trug ebenfalls zu verstlirkter Aufinerksamkeit filr das Thema bei, da in mehreren
Liindem weitere Integrationsentscheidungen wie Maastricht oder der Ni zza-Vertrag
Volksabstimmungen auslOsten (Danemark, Frankreich, Irland) und fllr die Osterweite
rung der EU sogar durch den zust!indigen EU-Kommissar Verheugen ein Referendum
ins Gesprach gebracht wurde. Insgesamt wurde also in dem Jahrzehnt nach 1990 die
Debatte Uber direkte Demokratie in Deutschland neu erOffnet und auf eine praxisrele
vante Grundlage gestellt.
Diese Entwicklung konnte sich auch auf positive Einstel/ungen der Bevolkerung
stUtzen. Unabh!ingig von den Schwankungen volksabstimmungstrachtiger Themen
zeigt sich in der Offentlichen Meinung der Bundesrepublik seit lllngerer Zeit eine sta
bile Befilrwortung direktdemokratischer EntscheidungsmOglichkeiten mit zunehmen
der Tendenz, die im Zusammenhang mit der Beurteilung der anderen Institutionen
politi scher Willensbildung, insbesondere der Parteien, gesehen werden muss. Bereits
seit den spaten 70er Jahren sprachen sich etwa die Halfte der BUrger fllr die Moglich
keit von Volksentscheiden aus, in den 80er und 90er Jahren haben diese Werte noch
zugenommen und lagen in Ostdeutschland anfangs sogar noch hOher (Noelle
Neumann/KOcher 1993: 558-567; Fuchs 1997: bes. 272 ff.). Auf die Frage nach er
wUnschten Grundgesetzanderungen wurde im November 1991 die Einfllhrung des
Volksentscheids in den alten Undem von 66 Prozent, in den neuen Undem sogar von
80 Prozent der Befragten geriannt (Noelle-Neumann/KOcher 1993: 567). Seit im Lauf
der 90er Jahre die Zufriedenheit mit dem Funktionieren der Demokratie in Ost
deutschland noch deutlicher als im Westen zurUckging, verloren allerdings auch die
der Demokratie zugeordneten Prinzipien etwas an Zustimmung, so auch der Wunsch
nach Volksabstimmungen:
Obersicht: ErwUnschte BeteiligungsmOglichkeiten
Umfassende und direkte Volksabstimmung bei
BUrgerbeteiligung (allg.) wichti en Fragen
West (%) Ost (%) West (%) Ost (%)
1990 56 62 52 64
1993 60 66 60 72
2000 51 47 56 55
Quelle: Niedermayer (2001: 86) auf Grund diverser Umfragen.
Neue Entwicklungen der direkten Demokratie 9
Bei den Eliten zeigte sich zunachst (Mitte der 90er Jahre) mehr ZurUckhaltung (deutli
cher fUr Westdeutschland). Bei einer Differenzierung nach Generationspragungen
wurde jedoch eine Polarisierung zwischen reprasentativen und "plebiszitaren" Demo
kratievorstellungen sichtbar, denn die wahrend der Wohlstands- und der Protestphase
der Bundesrepublik sozialisierten Eliteangeharigen erweisen sieh stark "plebiszitar"
ausgeriehtet und befurworten Volksbegehren zu rund zwei Dritteln, wahrend die aus
der Nachkriegsgeneration und frUheren Generationen Stammenden nur zu etwa 40
Prozent diese Position teilen (BUrklin 1997a: 244 und ders. 1997b: 400 ff.). Auch hier
ist also die Grundstimmung erstaunlich positiv und in der Generationsentwieklung auf
weitere Festigung angelegt.
Nicht nur die EinfUhrung von Volksabstimmungen als neue Beteiligungsform wird
relativ stark unterstUtzt, sondem auch die Bereitschaft zur Mitwirkung scheint ver
breitet. So erklarten 1997 in einer Umfrage 35 Prozent, dass eine Beteiligung an BUr
gerbegehreniBUrgerentscheiden fur sie in Frage kame. Diese erklarte Handlungsbereit
schaft liegt zwar deutlich unter den oben genannten UnterstUtzungszahlen, doch be
wegt sich dieser Wert in der oberst en Gruppe von 30 bis 35 Prozent, in die auch die
meisten anderen Aktivitatsformen fallen (z. B. Unterschriften sammeln, sich an Be
harden wenden, Mitarbeit in BUrgerinitiativen, Rechtsweg, UnterstUtzung von Interes
senverband); die UnterstUtzung einer Partei kam auf28 %, die Mitarbeit in einer Partei
nur auf 16 Prozent. Dass der tatsachliche Aktivitatsgrad fur alles sehr viel niedriger
ausfallt, versteht sich von selbst, und es kann auch kaum Uberraschen, dass nur 9 Pro
zent sich tatsachlich schon an einem BUrgerbegehrenl-entscheid beteiligt hatten (vgl.
Gabriel 1999: 318 ff., 320).
Auch in der sozial- und rechtswissenschaftlichen Literatur ist unverkennbar ein
neues Interesse an Themen der direkten Demokratie zu verzeichnen. Zum einen sind
groBere Arbeiten zu erwahnen, die intemationale und vergleichende Erfahrungen zu
ganglich machen und verarbeiten. Neben Cronin (1989) und Butler/Ranney CZ1994)
sind im deutschsprachigen Raum Luthardt (1994) mit Schwerpunkt auf europaischen
Vergleichen und Mockli (1994) mit breiter angelegter Perspektive zu nennen, darUber
hinaus die Rezeption der US-amerikanischen Praxis bei Billerbeck (1989), HeuBner
(\ 994) und StelzenmUller (1994), mit Detailstudien zu Kalifomien Glaser (\ 997) und
zu Finanzabstimmungen Bauer (\ 997). Zum anderen wurden fUr Deutschland ebenfalls
seit Mitte der 80er Jahre juristische und rechtspolitische Grundlagen bereitgestellt
(Obst 1986, Bugiel 1991, JUrgens 1993). Aus politikwissenschaftlicher und verfas
sungspolitischer Sieht hat insbesondere Otmar lung (vgl. Literaturliste) in unzahligen
Arbeiten den gesamten Diskussionsprozess begleitet und vorangetrieben, vor allem mit
seiner Revision der gangigen Erklarung zum reprasentativen Purismus des Grundge
setzes 1948/49 (lung 1994). Dankenswerter Weise hat Jung fur diesen Band die Auf
gabe Ubemommen, eine breite EinfUhrung in "Forschungsstand und Perspektiven" zu
geben.
Die deutsche Diskussion weist auch in den 1990er lahren immer noch stark juristi
sche Dominanz auf (vgl. die Hinweise bei lung in diesem Band). Doch ist eine zuneh
mende Beachtung der direktdemokratischen Thematik auch in der Politikwissenschaft
festzustellen. Wie bereits frUher die angelsachsische (Sartori 1992; Dahl 1989), bietet
10 Theo Schiller I Volker Mittendorf
neuerdings auch die deutschsprachige Lehrbuchliteratur zur Demokratietheorie breite
re Auseinandersetzungen an (Schmidt 32000: 355 ff.).
Oberhaupt brachte die deutliche Intensivierung der weltweiten Demokratiedebatte
seit Mitte der 80er Jahre wichtige Impulse auch fur die Probleme der direkten Demo
kratie mit sich. Dafur war die Traditionslinie der partizipatorischen Demokratietheorie
prlidestiniert und mit solch gewichtigen Arbeiten wie Benjamin Barber's "Strong De
mocracy" (1984, dt. 1994) daran ebenso beteiligt wie die Wiederaufnahme der Plura
lismusdebatte in Gestalt der Literatur tiber "Zivilgesellschaft" (Schmals/Heinelt, Hrsg.
1997). Insbesondere hat jedoch die stark durch Habermas inspirierte Diskussion tiber
"diskursive", "reflexive" bzw. "deliberative Demokratie" (Schmalz-Bruns 1995) neue
AnstOBe fur die normative Demokratiereflexion gebracht. Zugleich regten neue Kon
zepte und praktische Erfahrungen tiber Konfliktvermittlung (Mediation) die Suche
nach Offnungen des institutionellen Repertoires demokratischer Entscheidungsverfah
ren an (ZilleBen u.a. 1993; ders. 1998). Freilich mtindeten diese neuen Diskussionsan
siitze und auch die aktuellen Problem- und Krisendiagnosen zur Demokratie nicht
umstandslos in positive Beurteilungen direktdemokratischer Institutionen. Einige
Theoriekonzepte und Problemfaktoren schienen geradezu in die gegenteilige Richtung
zu weisen. So werden "deliberative" und "reflexive" Kommunikationsansiitze ver
schiedentlich in einem Spannungsverhiiltnis zu egalitiirer Beteiligungsausweitung
gesehen (Eder 1995). Wenig teilnahmefreundlich stimmen auch die groBen Krisendia
gnosen zu Politik und Demokratie der Gegenwart (z. B. Weidenfeld, Hrsg. 1996;
Schneider-Wilkes, Hrsg. 1997; Pergerl Assheuer, Hrsg. 2000), die folgende Strukturde
fizite betonen:
• die Okonomisierung der Politik im Gefolge der neoliberalen Entstaatlichungsstra
tegien, die die Kontroll- und Steuerungsmoglichkeiten der Politik ausdUnnen und
damit auch demokratischen Entscheidungen zunehmend den Boden entziehen;
• die Globalisierungsprozesse in Wirtschaft und Politik, die Steuerungsmoglichkei
ten zunehmend zu Lasten nationalstaatlicher Institutionen auf die Europaebene und
zu intemationalen Regimes verlagem;
• die Technokratisierung der Politik durch wachsende Komplexitiit der Probleme
und ein daraus resultierendes Anwachsen der Expertenmacht;
• die Kommerzialisierung der Mediensysteme mit ihren weitreichenden, deformati-
yen Auswirkungen auf die Grundlagen der Politikvermittlung.
Diese Strukturdefizite der Demokratie scheinen, zumal in ihrer Kombination, einer
unmittelbaren Entscheidungsbeteiligung des Volkes entgegenzustehen. Allerdings
unterminieren diese Erosionsfaktoren auch die Politikfahigkeit der repriisentativen
Parteiendemokratie, zumal deren VerschriinkungiVerfilzung mit den Offentlichen In
stitutionen und der Korruptionstrend bereits starke Legitimationsverluste zur Folge
haben (von Amim 2000; 2001). Insofem sind die Wege der "postparlamentarischen
Demokratie" (A. Benz) nicht eindeutig vorgezeichnet. Einerseits deuten sie zum "ko
operativen Staat" und zur "Verhandlungsdemokratie" mit ihren exklusiven Tendenzen
zugunsten von Verbands- und Gruppeneliten. Auf der anderen Seite kommt offenbar
auch die Notwendigkeit einer Re-Vitalisierung, einer RUckgewinnung der Kraftquellen
einer "starken Demokratie" durch Zuwendung zur breiten aktiven Btirgerschaft in den
Neue Entwicklungen der direkten Demokratie 11
Blick. So1chen Oberlegungen kommt entgegen, dass mit dem in den letzten Jahrzehn
ten enorm gestiegenen Bildungsniveau in den westlichen Gesellschaften auch ein poli
tisches Kompetenzpotenzial zur Verfilgung steht, das in den Inszenierungsritualen der
Parteiendemokratie ziemlich leer lliuft. Freilich kumulieren sich im Zuge sozialer
Spaltungstendenzen bei wachsenden Verlierergruppen Einkommens-, Bildungs- und
Statusdefizite, die auch bei der politischen Beteiligung zu Desintegrationserscheinun
gen filhren. Angesichts dieser kritischen und widersprilchlichen Problemlage ist es
sicher sinnvoll, auch fur die Direkte Demokratie der Frage nachzugehen, welchen
Beitrag sie filr die Erhaltung, Weiterentwicklung und Qualifizierung2 der Demokratie
erbringen kann und wo ihre Starken und Schwachen als Erganzung der reprasentativen
Parteiendemokratie liegen.
2. Grundbegriffe und Fragestellungen
Einige definitorische und systematische Vorilberlegungen sollen nun einen Rahmen
wichtiger Fragestellungen zur Analyse der direkten Demokratie abstecken, der die
Verortung der Beitrage dieses Bandes erleichtert, wenn auch nieht aile Problemkreise
ausgefilllt werden ktinnen.
Wahrend im intemationalen Sprachgebrauch die Begriffe "direkte Demokra
tie"/"direct democracy" und auch der verfahrensbezogene Begriff "referendum" trotz
einer gewissen Bandbreite relativ eindeutig und neutral verwendet werden, finden sich
im Deutschen oft heterogene, z. T. widersprilchlich wertende Begriffsverwendungen.
So ist die Terminologie "Plebiszit" bzw. "plebiszitare Demokratie" mit einer traditio
nell en Anspielung auf "plebs"/"Ptibel" weithin negativ eingefitrbt. Andererseits wird
der Begriff "direkte Demokratie" immer wieder auf Reprasentationsstrukturen ange
wandt. Demgegenilber soli als Definition grundsatzlich festgehalten werden:
a) "Direkte Demokratie" bezieht sich auf all diejenigen Beteiligungsformen, die
durch einen Ausltisungsakt "von unten" rur Sachentscheidungen ein Entschei
dungsverfahren mit Stimmrecht aller BUrgerinnen und Bilrger ertiffnen. Das betrifft
aueh die Unterwerfung eines parlamentariseh besehlossenen Gesetzes unter ein
"fakultatives Referendum" (in der sehweizerisehen Terminologie). Als Grenzfall
werden verfassungsmliBig festgelegte Faile eines "obligatorischen Referendums"
ebenfalls einbezogen (insbes. Verfassungsreferenden, in sehweizerisehen Kantonen
z. T. aueh das "obligatorisehe Finanzreferendum"), denn hierbei erfolgt die Auslti
sung grundsatzlieh automatiseh und nieht naeh politisehem Ermessen von Repra
sentationsorganen.
b) Wahlen zu tiffentIiehen Amter gehtiren prinzipiell zur Sphare der Reprasentation,
auch wenn sie als "Direktwahlen" z. B. von BUrgermeistem oder Prasidenten und
nieht vermittelt tiber Parlamente, Wahlversammlungen usw. organisiert sind; sie
ktinnen nieht als Teil der direkten Demokratie, die grundsatzlieh von Reprasentati
on zu unterseheiden ist, aufgefasst werden.
e) Die AusdrUcke "Plebiszit" oder "plebiszitar" werden reserviert rur solche Abstim
mungsverfahren, die durch Amtstrager oder Organe "von oben" ausgeltist werden,
2 FUr Prinzipien und Qualitizierungskriterien der Demokratie vgl. Schiller 1999.