Dinero Bajo la Mesa: financiamiento y gasto ilegal de campañas políticas en México

232 Pages·2017·3.43 MB·Spanish

DINERO BAJO LA MESA. FINANCIAMIENTO Y GASTO ILEGAL DE CAMPAÑAS POLÍTICAS EN MÉXICO.
Integralia Consultores y Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad
Ciudad de México, 2018
Primera edición, mayo de 2018.
Para la elaboración de esta investigación, contamos con la colaboración de las siguientes personas, a quienes agradecemos
su trabajo y apoyo: Mario Guzmán Montelongo, Benjamín Hill Mayoral, Víctor Lamoyi Bocanegra, Santiago Nieto Castillo,
Luis Pineda González y Arturo Ramírez Verdugo. Igualmente, ayudaron más de 60 entrevistados que nos compartieron sus
experiencias y conocimientos.
MARÍA AMPARO CASAR.
Presidenta Ejecutiva y Directora General de Investigación Aplicada de Mexicanos Contra la
Corrupción y la Impunidad. Licenciada en Sociología por la Facultad de Ciencias Políticas de la UNAM, Maestra y Doctora
por la Universidad de Cambridge. Profesor-Investigador del Centro de Investigación y Docencia Económicas. Especialista
en temas de política mexicana y política comparada. Ha publicado diversos libros y artículos bajo diversos sellos editoriales.
Analista política en múltiples medios de comunicación.
LUIS CARLOS UGALDE. Director General de Integralia. Fue consejero presidente del Instituto Federal Electoral (IFE), hoy
INE, entre 2003 y 2007. Licenciado en Economía por el ITAM, maestro en Administración Pública y doctor en Ciencia
Política por la Universidad de Columbia en Nueva York. Ha publicado libros sobre democracia y finanzas públicas, así como
decenas de artículos académicos y de opinión en revistas especializadas y diarios en México y el extranjero.
XIMENA MATA ZENTENO.
Consultora de Integralia. Licenciada en Derecho por la Universidad de las Américas Puebla y
maestra en Administración Pública por la Universidad de Columbia en Nueva York. Se especializa en temas de gobierno,
políticas públicas, y anticorrupción. Fue asesora de asuntos políticos en la Misión de México ante la ONU y consultora
externa para Transparency International.
LEONARDO NÚÑEZ GONZÁLEZ. Investigador de Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad. Licenciado en Ciencia
Política y Relaciones Internacionales y maestro en Administración y Políticas Públicas por el CIDE. Participa regularmente
en medios de comunicación con análisis e investigación sobre política nacional e internacional. Es autor del libro ¿Y dónde
quedó la bolita? Presupuesto de Egresos ficticio. Cómo el gobierno hace lo que quiere con nuestro dinero (Aguilar-Penguin
Random House).
EDITORES:
Alejandro Olmedo Pozos y Roberto Gómez Mostajo
PORTADA Y DISEÑO EDITORIAL:
Monica Arzoz y Rosalba Gómez
Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad Integralia Consultores
www.contralacorrupcion.mx www.integralia.com.mx
DINERO
BAJO LA MESA
FINANCIAMIENTO Y GASTO ILEGAL DE LAS CAMPAÑAS POLÍTICAS EN MÉXICO
MARÍA AMPARO CASAR Y LUIS CARLOS UGALDE
COORDINADORES DE INVESTIGACIÓN: XIMENA MATA ZENTENO Y LEONARDO NÚÑEZ GONZÁLEZ
COLABORADORES:
Mario Guzmán Montelongo
Benjamín Hill Mayoral
Víctor Lamoyi Bocanegra
Santiago Nieto Castillo
Luis Pineda González
Arturo Ramírez Verdugo
CONTENIDO
PRESENTACIÓN P.07
RESUMEN EJECUTIVO P.09
LISTA DE ENTREVISTAS P.16
LISTA DE ABREVIATURAS Y ACRÓNIMOS P.19
. 01
EL PROBLEMA DEL DINERO Y LA POLÍTICA EN PERSPECTIVA COMPARADA P. 21
1.1 Financiamiento político público y privado
1.2 El financiamiento político en perspectiva comparada
1.3 El financiamiento político en perspectiva comparada: estudios de caso
. 02
EL MARCO NORMATIVO DEL FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS EN MÉXICO P. 35
2.1 Historia del financiamiento público
2.2 El marco normativo vigente del financiamiento privado
2.3 El marco normativo vigente del financiamiento público
. 03
LOS LÍMITES AL GASTO Y SU VIGILANCIA: LA NORMA Y LA REALIDAD P. 53
3.1 Los topes de gastos de campaña
3.2 Informes de gastos, fiscalización y sanciones
. 04
FINANCIAMIENTO ILEGAL CON RECURSOS PÚBLICOS P. 83
4.1 El financiamiento ilegal de campañas y los números oficiales de los desvíos públicos
4.2 Descripción general del presupuesto público en México
4.3 Mecanismos para el desvío de recursos públicos con fines electorales
4.4 El dinero en efectivo en la economía
. 05
FINANCIAMIENTO ILEGAL CON RECURSOS PRIVADOS P. 109
5.1 Financiamiento monetario entregado al candidato/partido/equipo de campaña
5.2 Financiamiento en especie entregado al candidato/partido/equipo de campaña
5.3 Financiamiento monetario entregado a alguien más (triangulación de recursos)
5.4 Financiamiento en especie triangulado
. 06
CLIENTELISMO ELECTORAL P. 131
6.1 Modalidades y delitos de clientelismo electoral
6.2 La evolución del clientelismo electoral
6.3 Razones por las cuales ocurre y se ha intensificado el clientelismo
6.4 Incidencia del clientelismo en México
6.5 Eficacia del clientelismo
6.6 Estrategia de operación clientelar
6.7 Los mecanismos de operación
6.8 Las estructuras clientelares
6.9 Los costos financieros del clientelismo
6.10 Consecuencias del clientelismo en la democracia
. 07
LOS MEDIOS Y LA POLÍTICA P. 157
7.1 La relación oficial entre medios y gobierno
7.2 El mercado ilegal de los medios y la política
. 08
EL FINANCIAMIENTO ILEGAL DE CAMPAÑAS Y LOS DELITOS ELECTORALES P. 169
8.1 Marco institucional de los delitos electorales en México
8.2 Catálogo de delitos electorales
8.3 Estadística delictiva en materia electoral
8.4 Delitos electorales “más relevantes” por su impacto
8.5 Conductas delictivas en el financiamiento de campañas
8.6 Sistema de justicia penal en materia electoral
. 09
RECOMENDACIONES DE POLÍTICA PÚBLICA P. 191
LISTA DE TABLAS, GRÁFICAS Y CUADROS P. 199
REFERENCIAS P. 205
ANEXOS. P. 211

PRESENTACIÓN
El gran problema de la democracia electoral mexicana se llama dinero. Ya lo había sido antes en el siglo
XX por la falta de recursos de los partidos de oposición para competir cara a cara con el partido en el
poder. Hoy el problema es diferente y se llama exceso de dinero. La escasez de dinero para los partidos
de oposición en el siglo XX limitó el pluralismo y perpetuó la hegemonía de un partido por varias déca-
das. El exceso de dinero en la política del siglo XXI es uno de los principales gérmenes de la corrupción
en el país.
Las reformas electorales de los últimos 40 años han dado buenos resultados para transparentar la
celebración de comicios, garantizar la legalidad y propiciar un piso mínimo de equidad para competir.
El esfuerzo ha dado resultados en términos del pluralismo alcanzado. Sin embargo, el sistema electoral
ha fracasado en combatir el financiamiento y gasto ilegal de campañas que ponen en duda la legalidad
y la equidad de la contienda al permitir la influencia indebida del dinero en la vida democrática.
Este estudio analiza y documenta el financiamiento y gasto ilegal de campañas en México. Por primera
vez se describen las modalidades precisas mediante las cuales fluye dinero público y privado hacia
las campañas políticas y los usos de ese dinero. También por primera vez se hace una estimación del
costo real de una campaña política. El estudio describe una problemática generalizada que todos los
partidos —en mayor o menor grado— practican. El objetivo no es la denuncia de hechos, personas o
partidos, sino sacar a la luz el modus operandi de una práctica corrupta que está socavando los ci-
mientos de legalidad y equidad de las elecciones en México. A manera de conclusión y derivadas de los
hallazgos de esta investigación, ofrecemos un conjunto de medidas que podrían ayudar a reparar un
sistema corrupto de fondeo de campañas políticas.
Esta es una obra colectiva. Agradecemos a Ximena Mata Zenteno y Leonardo Núñez González, coordi-
nadores de investigación, por su incansable tarea de documentar, entrevistar y afinar cada argumento
del reporte. También a Mario Guzmán Montelongo, Benjamín Hill Mayoral, Víctor Lamoyi Bocanegra,
Santiago Nieto Castillo, Luis Pineda González y Arturo Ramírez Verdugo, quienes con sus conocimien-
tos y aportaciones ayudaron a delinear diversos capítulos y secciones del libro y a revisar su contenido.
Finalmente agradecemos a los más de 60 entrevistados que nos compartieron sus experiencias y nos
ayudaron a comprender mejor el problema para poder ofrecer las soluciones que aquí se presentan.
Gracias por su tiempo, transparencia y honestidad.
María Amparo Casar Luis Carlos Ugalde
Ciudad de México, mayo de 2018.
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RESUMEN EJECUTIVO
El financiamiento y el gasto ilegal de las campañas políticas es el mayor problema de la democracia electoral mexicana.
El generoso sistema de financiamiento público que surge en la reforma electoral de 1996 ha fracasado en prevenir la
penetración de dinero ilegal —público y privado— que fluye a las campañas. Dinero que busca beneficios particulares:
contratos con el gobierno, permisos para establecimientos mercantiles, acceso para influir en regulación favorable o,
también, comprar impunidad cuando un gobierno en funciones desvía recursos para apoyar a candidatos en contienda.
La historia completa del dinero ilegal en campañas es difícil de documentar con el rigor de la investigación académica o
judicial. Durante la larga época de hegemonía del PRI no había reglas, ni información, ni transparencia ni mucho menos
rendición de cuentas. El proceso de cambio político iniciado en la década de los setenta del siglo XX detonó un mayor
escrutinio a partidos y gobiernos y, fundamentalmente a través del periodismo de investigación, se empezó a conocer
de escándalos de corrupción y del fondeo ilegal y gasto excesivo de campañas políticas. Uno de los primeros casos
documentados fue el de Tabasco, en 1995, cuando compitieron por la gubernatura Roberto Madrazo (PRI) contra Andrés
Manuel López Obrador (entonces del PRD). Siguieron después los casos de los “Amigos de Fox” y del “Pemexgate” en la
elección presidencial del año 2000, cuando compitieron Vicente Fox (PAN-PVEM), Francisco Labastida (PRI) y Cuauhtémoc
Cárdenas (mediante una coalición encabezada por el PRD). En el caso de Tabasco no hubo sanción, pero en el segundo
caso la hubo tanto para el PAN como para el PRI. En ninguno de los dos el castigo sirvió como disuasivo para evitar la
conducta en el futuro.
Detectar el dinero ilegal que entra a las campañas es una tarea muy compleja en cualquier parte del mundo. Lo es más en
uno como el nuestro, en el que el sistema de justicia carece de las capacidades de investigación necesarias y de la voluntad
política para hacerlo. Incluso trabajos periodísticos y académicos que exhiben gastos excesivos e ilegales pocas veces son
investigados y menos aún castigados. En México ha privado una especie de “pacto” o “intercambio” de impunidad que se
resume en la frase de “tapaos los unos a los otros” y que ha funcionado a la perfección. Se vale exhibir, pero no perseguir; se
vale denunciar, pero no consignar. La democratización de las elecciones trajo la democratización de la corrupción.1
¿CÓMO ENTRA EL DINERO ILEGAL A LAS CAMPAÑAS POLÍTICAS?
Hay tres mecanismos ilegales de fondeo de campañas: desvío de recursos públicos, contribuciones ilegales de particulares
y financiamiento del crimen organizado. Como una inversión cualquiera, quien arriesga su dinero lo hace por la expectativa
de un rendimiento futuro. El gobernante o servidor público lo hace para apoyar al candidato de su partido o en ocasiones
de otros partidos para garantizar “inmunidad” o para construir redes de apoyo político que le ayuden a proseguir su carrera
política. El empresario o contratista lo hace para obtener acceso al nuevo gobierno en la forma de contratos, permisos
o regulación favorable. Y el crimen organizado lo hace para proteger su negocio, sea en la forma de rutas de trasiego de
droga, protección policial o para infiltrarse en el gobierno y apoderarse de plazas de venta. Este estudio sólo aborda las dos
primeras formas de fondeo ilegal.
1. María Amparo Casar, “Tapaos los unos a los otros”, Excélsior, 5 de noviembre de 2014.
DINERO BAJO LA MESA Financiamiento y gasto ilegal de las campañas políticas de México 9
El desvío de recursos públicos para fondear campañas tiene varias formas de materializarse. Entre las más comunes se
encuentran la recaudación en efectivo en los tres órdenes de gobierno que no se reporta a las tesorerías: por ejemplo, el
pago de impuestos en efectivo o la venta de boletos para espectáculos públicos realizados en inmuebles propiedad del
gobierno. Otra modalidad es el uso de facturas apócrifas para comprobar gastos en bienes o servicios que nunca se
recibieron y hacer líquido dinero del presupuesto para canalizarlo a campañas. También son frecuentes la adjudicación
directa y subcontratación forzosa de obra pública y bienes y servicios, así como los sobrecostos asociados a ellas. Una
más son los descuentos de nómina, mediante los cuales se les retiene a los empleados del gobierno parte de su sueldo
para ser enviado a un partido político. Finalmente, están la utilización de programas sociales con fines electorales; la
recaudación de pagos ilegales por permisos de construcción y ambulantaje; y los arreglos con medios de comunicación
para el uso de publicidad gubernamental en apoyo a campañas electorales.
El desvío de recursos públicos es una práctica habitual y recurrente en México. Basta revisar los informes de la Auditoría
Superior de la Federación de los últimos años para darse cuenta de la magnitud del fenómeno. La revisión de las Cuentas
Públicas de 2012 a 2016 revela que hay 243 mil millones de pesos sin comprobar. Aunque no se conoce con precisión
el destino final del total de esos recursos, una parte de ellos pudieron fluir para el enriquecimiento ilícito y otra para fines
políticos, entre los cuales destaca construir lealtades y apoyos para propósitos electorales.
El financiamiento privado ilegal que entra a las campañas es, probablemente, aún más difícil de identificar, comprobar y
fiscalizar. Esta forma de fondeo generalmente implica, como en el caso del desvío de recursos públicos, la utilización de
dinero en efectivo imposible de rastrear. Además de dañar la equidad en la contienda, el financiamiento privado ilegal conlleva
la comisión de otros delitos, como peculado, lavado de dinero, defraudación y evasión fiscal, simulación de operaciones
mediante empresas fantasma o fachada, entre otros. Por ejemplo, un empresario que desea financiar campañas electorales
simula la compra de bienes utilizando empresas “fachada”, obtiene un comprobante de gasto legalmente válido –aunque la
compra/venta no se hubiera realizado–, deduce impuestos y finalmente destina esos recursos para apoyar a un candidato.
Existen industrias que, por su giro, pueden donar productos a campañas con la expectativa de luego vender sus servicios
a futuros gobiernos. Por ejemplo, la industria textil puede financiar campañas en especie dando playeras y gorras a
precio descontado o simulando la compra-venta con la expectativa de que el ganador le otorgue en el futuro contratos
de uniformes; la industria alimenticia puede proveer despensas esperando la concesión de comedores hospitalarios o
desayunos escolares; o la industria de arrendamiento de autos o equipo de cómputo, facilitando sus bienes a las campañas
a cambio de la contratación de sus servicios en el siguiente gobierno.
¿DE QUÉ TAMAÑO ES EL PROBLEMA?
La cuantificación puntual y precisa de cuánto dinero ilegal se mueve por debajo de la mesa es difícil de calcular. En
este reporte se ofrece una primera aproximación a partir de la literatura académica, el análisis de fuentes oficiales,
investigaciones periodísticas y más de 60 entrevistas a profundidad a una multiplicidad de actores involucrados en las
dinámicas electorales: operadores políticos, candidatos, gobernadores, estrategas de campaña, asesores, empresarios,
funcionarios públicos, directores de medios y periodistas. Se toma como unidad de análisis las campañas de gobernador,
pero este ejercicio puede extrapolarse con los matices necesarios: hacia abajo, para campañas de diputados locales o
alcaldes, o hacia arriba, para campañas presidenciales. En aproximaciones conservadoras, se estima que, en promedio,
¡por cada peso que un candidato a gobernador declara y que la autoridad observa, hay 15 pesos más que se mueven en
la oscuridad!
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