Die Transformation von Staatlichkeit: Europäisierung und Bürokratisierung in der Organisationsgesellschaft

261 Pages·2001·5.876 MB·German

by  Michael Felder (auth.)

Michael Felder
Die Transformation von Staatlichkeit
Studien zur Sozialwissenschaft
Band 213
Michael Felder
Die Transfortnation
von Staatlichkeit
Europaisierung und
Biirokratisierung in der
Organisationsgesellschaft
Westdeutscher Verlag
Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme
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Diese Publikation ist eine leicht veriinderte Fassung der yom Fachbereich 1 der Gerhard Mercator
Universitat/Gesamthochschule Duisburg angenommenen Dissertation.
Datum der miindlichen Priifung: 14.6.2000
Referent: Prof. Dr. Dieter Grunow
Koreferent: Prof. Dr. Hans-Jurgen Axt
Diese Arbeit wurde gedruckt mit Unterstiitzung der Deutschen Forschungsgemeinschaft.
1. Auflage September 2001
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© Westdeutscher Verlag GmbH, Wiesbaden 2001
Softcover reprint of the hardcover 1s t edition 2001
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ISBN-13 :978-3-531-13585-4 e-ISBN-13 :978-3-322-86889-3
DOl: 10.1007/978-3-322-86889-3
Inhaltsverzeichnis
Einleitung. ............................................................................................................ 9
I Biirokratisierungsprozesse im Wandel. ............................................................ 21
1.1 Die Organisationsmerkmale von Biirokratien ........................ ,. ............................ 23
1.2 Biirokratisierung als gesellschaftliches Phanomen
Rationalisierung und Herrschaft. ............................................................................. 26
1.2.1 Biirokratisierung als Ergebnis der Dominanz der
Rationalisierungder Systemwelt (Habermas) ......................................................... 29
1.2.2 Biirokratie als Herrschaftsform: Die Organisationsgesellschaft ........................ 38
Organisationsgesellschaft und funktionale Differenzierung ............................... 44
1.3 Die Dominanz der Verwaltung iiber die Politik
und die Biirokratisierung der Politik ...................................................................... 51
1.3.1 Die Beziehungen zwischen Politik und Verwaltung. ........................................... 53
Die ideen- und zeitgeschichtlichen Hintergriinde der Argumentation ........... 56
1.3.2 MaBverhaltnisse des Politischen
und hegemonietheoretische Erweiterungen. ......................................................... 59
II Die Veriinderung von Staatlichkeit ................................................................. 71
11.1 Der moderne kontinentaleuropaische Staat
und die Verlinderung von Staatlichkeit ................................................................. 71
11.2 Theoretische Erkllirungsansatze der Veranderung von Staatlichkeit .............. 75
11.2.1 Gesellschaftszentrierte Ansatze .............................................................................. 75
11.2.2 Staatszentrierte Ansatze ........................................................................................... 79
Institutionalisti~che Ansatze: der kooperative Staat ........................................... 79
Die materialistische Staatstheorie: der nationale Wettbewerbsstaat ................ 87
Der strategisch relationale staatstheoretische Ansatz von Bob Jessop ........... 95
11.3 Die Veranderung von Staatlichkeit und Organisationsregimen als
neue Formen der Artikulation von Politik und Okonomie ........................... l0l
11.3.1 Theoretische Ausgangs- und Referenzpunkte ................................................... 101
Selbstorganisation .................................................................................................... 101
Governance .............................................................................................................. 105
11.3.2 Neue Formen der Artikulation von Politik und Okonomie ........................... 109
Die Erosion des Politischen .................................................................................. 109
Von der solidarischen Ideologie zum liberalen Produktivismus ................... 112
11.3.3 Formen der Okonomisierung: Staatsprojekte und Organisationsregime ..... 117
Die neoliberale Konstellation ............................................................................... 117
Das Schumpetersche Workfare Regime ............................................................. 121
Das okonomisch-modularisierte Organisationsregime .................................... 128
III Die Transfonnation von Staatlichkeit
unci neue Formen def Biirokratisierung. ..................................................... 137
111.1 Neue Biirokratisierungsmuster ........................................................................... 138
III.1.1 Die interne Organisation des Staates
und aktuelle Strategien der Verwaltungsmodernisierung ............................. 138
111.1.2 Formen von Staatlichkeit und Biirokratisierungsmuster ............................... 145
Biirokratisierungsmuster im Rechtsstaat .......................................................... 145
Biirokratisierungsmuster im Wohlfahrtsstaat .................................................. 148
Biirokratisierungsprozesse im Schumpeterschen Workfare Regime .......... 160
III. 2 Europiiisierung als passive Revolution ............................................................. 174
111.2.1 Globalisierung, Europiiisierung
und die Transformation von Staatlichkeit. ....................................................... 174
III.2.2 Die Strukturierung von Staatlichkeit durch Europiiisierung ......................... 182
Die Riickkehr der Gespenster Intergouvernementalitat
und Supranationalitat ........................................................................................... 182
Der Mehrebenenansatz ........................................................................................ 185
Europiiisierung als Herausbildung partiell gemeinschaftlicher
Strukturen von Staatlichkeit. ............................................................................... 193
III.2.3 Biirokratisierung durch Europiiisierung:
Europiiische Integration als passive Revolution ............................................. 210
Abschlie8ende Bemefkungen: Entdifferenzierung
und geseUscbaftliche Entwertung .................................................................... 223
Literaturverzeichnis .......................................................................................... 235
FUr Susanne
Einleitung
Moden und Trends sind verganglich. Dies gilt selbst fur jene Paradigmen, die wie die
Postmodeme ihre Konkurrenz grundlegend zu verdrangen versuchten, am Ende war
tet auch hier das Gahnen des Publikums. So formuliert der - liber den Vo rwurf der
Ignoranz und des Dogmatismus sicherlich erhabene - Kulturwissenschaftler Richard
Sennett in einem Interview: "Ich kann einfach keinen Artikel liber die Politik des
Postmodernismus und das transgressive Subjekt mehr Ie sen. Mir ist auch vollig egal,
ob jemand herausgefunden hat, daB Peter Eisenmann jetzt ein Postmodemer der
dritten und nicht der vierten Generation ist. Ich bin mir sicher, daB das alles sehr
wichtig ist. Aber es ist mir ega!'''1 Die Diskussionen urn Differenz und Identitiit stellen
fur ihn "... nur eine Etappe der politis chen BewuBtwerdung und des Ringens urn
Gleichberechtigung dar. Die nachste Etappe gilt der Okonomie und der Arbeitswelt."2
Aber auch wenn die Faszination postmodemer Perspektiven zunehmend verblaGt
und obwohl eine Renaissance von klassischen Themen festzustellen ist, so zeichnet
sich im politischen Feld keine Rlickkehr zu (klassischen oder neuen) Emanzipations
projekten abo 1m Spannungsfeld von "Ermoglichung" und "Beschrankung" ist der
Obergang in eine neue Ara der Modeme3 vielmehr durch neue - wissenschaftlich
bisher nicht hinreichend untersuchte und politisch nur unzureichend reflektierte -
SchlieGungsprozesse gepragt.
Zu Beginn des neuen Jahrtausends sind die politischen Bilanzen flir das 20. Jahr
hundert schon langst geschrieben, die Interpretationskampfe scheinen entschieden
und die politischen Lehren auf der Hand zu liegen. Flir die politische Theorie, die sich
seit ihrer Entstehung mit der Bewertung und der Qualitiit des Politischen beschaftigt,
konnte bereits Anfang der neunziger Jahre eine abschlieGende Bilanz gezogen wer
den.' Das Feld der Theorien hat im Verlauf des Jahrhunderts seine innere Ordnung
gefunden, sodaB sich nun mit praemodem, modem und postmodem eine klare Drei
teilung ergibt, die nicht nur der Kategorisierung, sondem in aufsteigender Folge der
Verleihung von Qualitiitspradikaten dient. Die Ins und Outs sind klar festgelegt: die
"Konflikte zwischen Okonomie und Politik" sind modem (= out), die "Austauschver
hiiltnisse von Kultur und Okonomie" sind postmodem (= in).s Mit dieser Charakteri
sierung ist von Beyme gleich die Kennzeichnung eines doppelten Wandels gelungen.
Der konjunkturelle Themenwechsel geht mit einer scheinbaren Revolutionierung der
gesellschaftlichen Beziehungen einher, der theoretisch mit dem Obergang von Macht
zu Netzwerkanalysen eingefangen wird.6
Selbst die Tatsache, daB im letzten Jahr vor dem Jahrhundertwechsel das Buch ei
nes Theologen und ehemaligen Feuilletonisten eines Wirtschaftsjoumals mit der The
se, "wir leben in einer Machtwirtschaft" in die Bestsellerlisten kam,7 vermag das
Selbstverstandnis einer in die funktional differenzierte Gesellschaft eingebetteten
Politikwissenschaft nicht zu irritieren. Weder nimmt sie die Realitiit einer vermachte-
Ich kann nichts mehr uber die Postmodeme lesen. Richard Sennett im Gespriich, in: Freitag vom
16.7.1999.
2 Ebd.
3 V». Wagner, Peter, Soziologie der Modeme. Freiheit und Disziplin.l,Frankfurt/Main; New York 1995.
4 Ygl· ~, Klaus von, TIleorie der Politik im 20. Jahrhundert. von der Modeme zur Postmodeme,
Frankfurt/Main 1991.
5 ~. ebd., S. 159.
6 . ebd., S. 188.
7 g . NUrnberger, Christian, Die Machtwirtschaft. 1st die Demokratie noch zu retten?, Munchen 1999.
10 Einleitung
ten Gesellschaft war, noch reagiert sie auf die in der Offentlichkeit vermehrt diskutier
ten (neuen) Knotenpunkte der Machti'.
Die Begriffe "Macht" und "Herrschaft" stellen zentrale politikwissenschaftliche
Analyseperspektiven und wichtige Ausgangspunkte fUr die Formulierung einer Kritik
an gesellschaftlichen und politischen VerhaItnissen dar. Obgleich sie fest als Grundka
tegorien der Gesellschaftstheorie verankert sind, droht ihnen ein faktischer Bedeu
tungsverlust in zeitgenossischen Analysen. Greven formuliert den Vorwurf der "Herr
schaftsblindheit der heutigen Politikwissenschaft"9 als Folge einer fast ausschlieBlichen
Orientierung an Fragen der Problernlosungs- und Leistungsfahigkeit. "Selbstverstiind
lich spielen diese Fragen des Managements und der Politiksteuerung, der Prograrnm
entwicklung und Zielverwirklichung heute im Vergleich zu friiheren Herrschaftssy
stemen eine vielleicht sogar einzigartige Rolle, aber deswegen sollte man die Politik
wissenschaft nicht auf eine Art Betriebswirtschaftslehre politischer Regime reduzieren.
Denn in dem MaBe, in dem das heute geschieht, geht der in der Geschichte der Politik
wie ihrer Reflexion bisher irnmer konstitutive und kritische Zusarnmenhang des ei
gentlichen Herrschaftsdiskurses mit den Problemen der individuellen wie gesellschaft
lichen Freiheit und Selbstbestimmung, der Gleichheit sowie der Verteilung und An
eignung des gesellschaftlichen Reichtums verloren."10
Das Geschaft der Macht- und Herrschaftskritik ist aber selbst nicht vorausset
zungslos. Es ist nicht nur das VerhaItnis zwischen den Analysen zur LeistungsHihigkeit
und der Untersuchung von Herrschafts- und Legitimationsfragen, das aus dem
Gleichgewicht geraten ist, die Unzufriedenheit mit der politikwissenschaftlichen For
schung verweist auf allgemeine Theoriedeflzite der Sozialwissenschaften. Die tieferen
Ursachen fUr die macht- und herrschaftsanalytische Enthaltsamkeit sind in der unzu
reichenden Erklarungs- und Deutungskraft der Dynamiken sozialer Spaltung und
Ausgrenzung - als materieller Grundlage von Herrschaft - durch zeitgenossische ge
sellschaftstheoretische Analysen zu suchen.1I Der alleinige Bezug auf (neue) normative
Fixpunkte - die (bestenfalls) hilflosen kommunitaristischen Bemiihungen jiingster Zeit
beweisen dies - vermag hier keine Abhilfe zu schaffen.
Ebenso kann aber auch die Orientierung an einer kritische Theorietradition langst
nicht mehr iiberzeugen, sie bietet keinen Ersatz fUr das "Bohren dicker Bretter". Kon
kret stellt sich eine zweifache Herausforderung: Zum einen ist eine Ausdifferenzie
rung der Macht- und Herrschaftskonzeptionen festzustellen, einem beherzten Zupak
ken nach den "Griffen" der Theorien steht die Komplexitiit des Instrumentariums
entgegen.12 Zum anderen verunsichert die Anatomie der Phanomene, und zwar nicht
nur aufgrund veranderter theoretischer Perspektiven auf die Realitat, sondem viel
mehr aufgrund einer sich infolge der Umbruchprozesse seit Mitte der siebziger Jahre
permanent verandemden Realitiit. Der routinierte Riickgriff auf klassische Argumenta-
8 Vgl. Korten, David CO' When Corporations Rule the World, West Hartford; San Francisco 1995; Klein,
~aomi, No Lo~. Taki~ Aim at t1ie Brand Bullies, New York 2001.
9 Greven, Michael Th., Die ROlitische Gesellschaft. Kontingenz und Dezision a1s Probleme des Regierens
und der Demokratie, OplaOen 1999, S. 112.
10 Ebd., S. 110.
11 Vg!. ~ieling, Han~-Jiirgen, r:>ynamiken sO?,ialer. S".~~ng und A~sgrenz!ln~. Ge~llschafts~heorien und
Zettdiagnosen Munster 2000. Verantwortlich hlerfiir Sino nach Blelin~ die analJ'!lsche Genngschatzung
der PolitiJ< und das Selbstverstandnis einer unp'olitischen Wissenschaff". Ebd., S. 237.
12 Vgl. a1s Uberblick: Imbusch, Peter (Hg.), Macht und Herrschaft. Sozialwissenschaftliche Konzeptionen
und Theorien, Opladen 1998.
Einleitung 11
tionsmuster fUhrt so oftmals zu Enttauschung, weil er Ausgangspunkte fiir eine eman
zipatorische Praxis langst nicht mehr liefem kann.13
Die Versuchung ist groB, aufzugeben, was ohnehin endgiiltig verloren scheint, sie
provoziert jene Form der Arbeitsteilung, bei der der politischen Theorie und der
Ideengeschichte die Pflege des Begriffsinstrumentariums iiberlassen wird und eine
"Wirklichkeitswissenschaft", befreit von solcherlei Ballast, unbeschwert am interdiszi
plinaren Wettbewerb des Problemlosens teilnehmen kann. Um diese wenig akzeptable
Vorgehensweise zu iiberwinden, wird im folgenden von drei zentralen Priimissen
ausgegangen.
Erstens lassen sich die Phanomene Macht und Herrschaft nur vor dem Hintergrund
der Organisationsgesellschaft!4 untersuchen. Trotz weiterhin fortbestehender personli
cher Abhangigkeitsverhaltnisse kann Herrschaft als institutionalisierte Form der Macht
immer weniger durch die Beziehungen zwischen Personen charakterisiert werden. Die
Prozesse der Machtbildung vollziehen sich in einem komplexen Feld, das durch Or
ganisationen gepragt ist, und sie sind mit einem tendenziellen Niedergang der Hand
lungs- und Entscheidungsfahigkeit von natiirlichen Personen verbunden.!5 Organisa
tionen besitzen einen herausragenden Stellenwert bei der Herausbildung der Struktu
ren modemer Gesellschaften. 1m Rahmen eines historischen Blocks schaffen sie ein
Organisationsregime, mit dem hegemoniale Projekte institutionelle Isomorphien (Ho
mogenisierung organisatorischer Formen und Praktiken im Sinne von DiMag
gio/Powell)!· zwischen Organisationen bewirken. Organisationen sind eine Verkorpe
rung modemer Formen der Herrschaft und verweisen auf die Grenzen des Herr
Knecht- V erhiiltnisses als alleinigem Interpretationsmodell.
Die Machtanalytik Michel Foucaults ermoglicht eine Oberwindung der globalen
Zweiteilung zwischen den Beherrschem und den Beherrschten, indem sie den Blick
fUr das Wirken von Krafteverhiiltnissen scharft. Die Machtbeziehungen schaffen ein
multidimensionales Feld von Techniken, Strategien und Programmen, die sich in
Macht-Wissens-Komplexen verdichten und die sozialen Beziehungen bis in die klein
sten Verastelungen durchdringen.'7 Die konstruktivistische Perspektive muG dabei
nicht zwangslaufig im Relativismus!8 oder aber im funktional-systemtheoretischen
Denken19 miinden. Neuere Arbeiten zur Machtanalyse Foucaults20 und insbesondere
die Studien zur Gouvemementalitat2! erOffnen vielmehr eine AnschluGfahigkeit an
13 Auch die Radikalisierung der Kritik vermag dariiber nicht hinwegzutauschen. Vg i. nur: Kurz, Robert,
Schwarzbuch Kapitalismus. Ein Abgesan~auf die Marktwirtschaft, Frankfurt/Main 1999.
14 Vgl. TOrk, Klaus, Die Organisation der Welt. Herrschaft durch Organisation in der modemen Gesell
scnaft Opladen 1995.
15 VIZI. Coleman, James, Macht und Gesellschaftsstruktur, Tiibingen 1979, S. 21 f.; Janning, Frank, Das
POlitische Organisationsfeld. Politische Macht und soziale Homologie in komplexen Demokratien, Op
laden 1998.
16 VgI. DiMaggio, Paul J./Powell, Walter W., The Iron Cage Revisited. Institutional Isomorphism and
Collective Rationality In O~zational Fields, in: American SociolC?gical Review 2/1983, S. 141-160.
17 Vgl. Kneer, Georg, Die Ari31ytik der Macht bei Michel Foucault, in: Imbusch, Peter (Hg.), Macht und
Herrschaft, Soziafwissenschaftliche Konz!!!,tionen und Theorien, Opladen 1998, S. 239=-254; Deleuze,
Gilles, Foucault, Frankfurt/Main 1992. insbes. S. 99 ff.
18 VgI. Hackinjt, Ian, Was hei6t "soziafe Konstruktion"? Zur Konjunktur einer Kampfvokabel in den
Wissenschaffen, Frankfurt/Main 1999.
19 VgI. ~e, Claus, Herrschaft, in: Lexikon der Politik, Bd. 11 Politische Theorien, hgg. Von Dieter
NOhlen und Rainer-Olaf Schultze, Miinchen 1995, S. 180-190, insoes. S. 189.
20 VgI. Lem!re, Thomas, Eine Kritik der politischen Vemunft. Foucaults Anall'sen der modemen Gouver
nementali~at, Ber!in; Hamburg 1997;.oers:. Der KORf des K~ - Recht, Disziplin und Regierung bei
Foucault, In: BerlinerJournal fur SOZlologle 3/1999, S. 41!K34.
21 VIZI. Burchell, Graham/Gordon,Colin/Miller, Peter (eds.)1 The Foucault Effect. Studies in Govemmen
tallty, London; Toronto; Sydney 1991; Schwarz, Richara (Hg.), Zur Genealog\e der Regulation. An-
schfiisse an Michel Foucault, Mliinz 1994; Br6ckijpg, UlrichlKtasmann, Susanne/Lemke, Thomas IH!!.),
Gouvemementalitat der Gegenwart. Studien zur OKonomisierung des Sozialen, Frankfurt/Main 20()().~