Die Regierungskommunikation der Schweizer Kantone: Regeln, Organisation, Akteure und Instrumente im Vergleich

225 Pages·2010·0.802 MB·German

by  Sabrina Baumgartner (auth.)

Sabrina Baumgartner
Die Regierungskommunikation der Schweizer Kantone
Sabrina Baumgartner
Die Regierungs-
kommunikation
der Schweizer
Kantone
Regeln, Organisation, Akteure
und Instrumente im Vergleich
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Zugl. Dissertation Universität Zürich, 2009
Die vorliegende Arbeit wurde von der Philosophischen Fakultät der Universität Zürich
im Herbstsemester 2009 auf Antrag von Prof. Dr. Otfried Jarren und Prof. Dr. Patrick Donges
als Dissertation angenommen.
1. Auflage 2010
Alle Rechte vorbehalten
© VS Verlag für Sozialwissenschaften | GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2010
Lektorat: Katrin Emmerich | Sabine Schöller
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wären und daher von jedermann benutzt werden dürften.
Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg
Druck und buchbinderische Verarbeitung: Rosch-Buch, Scheßlitz
Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier
Printed in Germany
ISBN 978-3-531-17266-8
Vorwort

Von der ersten Idee für ein Thema über die Abgabe bis hin zur Publikation ha-
ben zahlreiche Menschen und Institutionen zum erfolgreichen Abschluss meiner
Dissertation beigetragen.
Zuerst möchte ich mich ganz herzlich bei Prof. Dr. Otfried Jarren und Prof.
Dr. Patrick Donges bedanken. Sie haben mich immer unterstützt, ermutigt, mich
mit konstruktiver Kritik herausgefordert und damit grundlegend zum Gelingen
dieser Arbeit beigetragen.
Die Dissertation ist im Rahmen eines Projekts zum Thema Regierungs-
kommunikation der Schweizer Kantone entstanden, das vom Schweizerischen
Nationalfonds (SNF) finanziert wurde. Für diese Unterstützung möchte ich dem
Nationalfonds herzlich danken.
Besonderen Dank geht an Dr. phil. Martina Vogel: Sie hat zeitgleich mit
mir promoviert, was den fachlichen Austausch und die gegenseitigen Motivati-
onsgespräche umso wertvoller gemacht hat. Vielen Dank auch an alle meine
Kolleginnen und Kollegen vom Institut und an Julia Zogg für den Austausch und
die gute Zusammenarbeit.
Diese Arbeit wäre ohne die Unterstützung und die Kooperation der Befrag-
ten nicht möglich gewesen. Vielen Dank an Herrn Staatsschreiber Beat Husi,
Frau Susanne Sorg-Keller, an alle Befragten in den Kantonen, an die Schweize-
rische Staatsschreiberkonferenz, an die SIKOV und an alle, die am Pretest teil-
genommen haben – merci beaucoup, mille grazie.
Ferner gilt mein Dank Prof. Dr. Adrian Vatter und seinen Mitarbeitern vom
Institut für Politikwissenschaft der Universität Zürich für das Interesse an meiner
Arbeit und den fachlichen Austausch.
Vielen lieben Dank für die große Unterstützung, für das Gegenlesen und für
unsagbar viel mehr gebührt Christoph, meinen Eltern Ruth und Jürg, Andrea und
David, Ursula, Milena, Claudia, Hermann und Rita.

Diese Arbeit widme ich meiner Grosmutter Gertrud Zehnder.

Zürich, im November 2009 Sabrina Baumgartner
Inhalt

(cid:2)
Abkürzungsverzeichnis .................................................................................... 13
(cid:2)
Abbildungsverzeichnis ..................................................................................... 15
(cid:2)
Tabellenverzeichnis .......................................................................................... 17
(cid:2) (cid:2)
1 Einleitung .................................................................................................... 19
(cid:2) (cid:2)
1.1 Problemstellung und Relevanz der Untersuchung .............................. 20
(cid:2)
1.1.1 Demokratietheoretische Begründung der
(cid:2)
Regierungskommunikation ............................................................ 21
(cid:2) (cid:2)
1.1.2 Medialisierung der Regierungskommunikation ............................. 22
(cid:2) (cid:2)
1.1.3 Staatswandel und Regierungskommunikation ............................... 24
(cid:2)
1.2 Untersuchungsgegenstand: Kantonsregierungen und
(cid:2)
Staatskanzleien ................................................................................... 25
(cid:2) (cid:2)
1.3 Rahmenbedingungen: Die Kantone im Vergleich .............................. 27
(cid:2) (cid:2)
1.4 Fragestellung und Zielsetzung der Arbeit ........................................... 28
(cid:2) (cid:2)
1.5 Aufbau der Arbeit ............................................................................... 29
(cid:2) (cid:2)
2 Regierung .................................................................................................... 31
(cid:2) (cid:2)
2.1 Definitionen des Begriffs Regierung .................................................. 31
(cid:2) (cid:2)
2.2 Dichotomie von Regierung und Verwaltung ...................................... 33
(cid:2) (cid:2)
2.3 Forschungsstand: Regierung und Staatskanzlei in den Kantonen ....... 36
(cid:2) (cid:2)
2.3.1 Kantonsregierungen ....................................................................... 37
(cid:2) (cid:2)
2.3.2 Staatskanzleien der Kantone .......................................................... 39
8 Inhalt
(cid:2) (cid:2)
2.4 Rahmenbedingungen: Politische Systeme in den Kantonen ............... 40
(cid:2) (cid:2)
2.4.1 Kantone als Konkordanz- und Konsensdemokratien ..................... 41
(cid:2) (cid:2)
2.4.2 Typologien der politischen Systeme in den Kantonen ................... 43
(cid:2) (cid:2)
2.5 Hypothesen: Einflussfaktoren auf die Regierungskommunikation ..... 47
(cid:2) (cid:2)
3 Regierungskommunikation ....................................................................... 51
(cid:2)
3.1 Regierungskommunikation als Form der politischen
(cid:2)
Kommunikation .................................................................................. 51
(cid:2) (cid:2)
3.1.1 Regierungen als Akteure der politischen Kommunikation ............ 52
(cid:2)
3.1.2 Regierungskommunikation zwischen politischer
(cid:2)
Öffentlichkeitsarbeit und Informationspolitik ............................... 53
(cid:2) (cid:2)
3.2 Dichotomie von Regierungs- und Verwaltungskommunikation ......... 56
(cid:2) (cid:2)
3.2.1 Verwaltungskommunikation als folgenreiche Kommunikation ..... 57
(cid:2)
3.2.2 Regierungs- und Verwaltungskommunikation aus
(cid:2)
rechtswissenschaftlicher Sicht ....................................................... 58
(cid:2)
3.2.3 Unterscheidung von Regierungs- und
(cid:2)
Verwaltungskommunikation .......................................................... 62
(cid:2) (cid:2)
3.3 Forschungsstand Regierungskommunikation ..................................... 63
(cid:2) (cid:2)
3.3.1 Organisatorische Verortung der Regierungskommunikation ......... 65
(cid:2) (cid:2)
3.3.2 Ressourcen der Regierungskommunikation ................................... 66
(cid:2) (cid:2)
3.3.3 Leitbilder der Regierungskommunikation ..................................... 67
(cid:2)
3.3.4 Entwicklung der Kommunikationsabteilungen in den letzten
(cid:2)
20 Jahren ........................................................................................ 67
(cid:2) (cid:2)
3.3.5 Akteure der Regierungskommunikation ........................................ 68
(cid:2) (cid:2)
3.3.5.1Tätigkeiten der Regierungskommunikation .............................. 69
(cid:2) (cid:2)
3.3.5.2Verständnis und Ziele von Regierungskommunikation ............ 71
(cid:2)
3.3.5.3Berufssoziologische Merkmale von
(cid:2)
Kommunikationsverantwortlichen ............................................ 74
(cid:2) (cid:2)
3.3.6 Instrumente der Regierungskommunikation .................................. 75
Inhalt 9
(cid:2) (cid:2)
3.3.7 Zielgruppen der Regierungskommunikation .................................. 76
(cid:2)
3.4 Zwischenfazit: Regierungskommunikation in Konkordanz- und
(cid:2)
Konsensdemokratien ........................................................................... 77
(cid:2) (cid:2)
4 Theoretische Grundlage: Der akteurzentrierte Institutionalismus ....... 81
(cid:2) (cid:2)
4.1 Institutionen als Regelsysteme ............................................................ 81
(cid:2) (cid:2)
4.2 Individuelle und komplexe Akteure .................................................... 83
(cid:2) (cid:2)
4.3 Die Regierung als korporativer Akteur ............................................... 84
(cid:2) (cid:2)
4.4 Die Ressourcenzusammenlegung im Staat ......................................... 86
(cid:2) (cid:2)
4.5 Handlungsorientierungen von korporativen Akteuren ........................ 87
(cid:2) (cid:2)
4.6 Zwischenfazit: Forschungsheuristik ................................................... 91
(cid:2) (cid:2)
5 Methode ...................................................................................................... 97
(cid:2) (cid:2)
5.1 Die vergleichenden Methoden ............................................................ 97
(cid:2) (cid:2)
5.2 Methoden der Datenerhebung ............................................................. 99
(cid:2) (cid:2)
5.2.1 Datenerhebung mittels qualitativer Dokumentenanalyse ............... 99
(cid:2) (cid:2)
5.2.2 Datenerhebung mittels schriftlicher Befragung ........................... 102
(cid:2) (cid:2)
5.2.2.1Entwicklung und Pretest des Fragebogens .............................. 103
(cid:2) (cid:2)
5.2.2.2Rücklauf und Art der Daten .................................................... 104
(cid:2) (cid:2)
5.3 Methoden der Datenauswertung ....................................................... 105
(cid:2) (cid:2)
5.3.1 Datenauswertung mittels qualitativer Dokumentenanalyse ......... 105
(cid:2) (cid:2)
5.3.2 Datenauswertung mittels Typenbildung ...................................... 106
(cid:2) (cid:2)
5.3.3 Datenauswertung mittels Clusteranalyse ..................................... 109
(cid:2) (cid:2)
6 Deskription der Regierungskommunikation der Schweizer Kantone . 111
(cid:2) (cid:2)
6.1 Regeln der Regierungskommunikation ............................................. 111
(cid:2) (cid:2)
6.1.1 Stufen der Regelungen ................................................................. 112
(cid:2) (cid:2)
6.1.2 Inhalte der Regelungen ................................................................ 114
(cid:2) (cid:2)
6.1.2.1Prozess- und ergebnisorientierte Normen ............................... 116
10 Inhalt
(cid:2) (cid:2)
6.1.2.2Meist genannte normative Bezüge .......................................... 117
(cid:2) (cid:2)
6.1.3 Regelungen für den Einsatz von Instrumenten ............................ 118
(cid:2)
6.1.4 Zusammenfassung der Resultate zu den Regeln der
(cid:2)
Regierungskommunikation .......................................................... 120
(cid:2) (cid:2)
6.2 Organisation der Regierungskommunikation ................................... 120
(cid:2)
6.2.1 Allgemeine Verortung und Zuständigkeiten der
(cid:2)
Regierungskommunikation .......................................................... 121
(cid:2) (cid:2)
6.2.2 Stellenprozente für Regierungskommunikation ........................... 123
(cid:2) (cid:2)
6.2.3 Budget für Regierungskommunikation ........................................ 124
(cid:2)
6.2.4 Interne und externe Koordination der
(cid:2)
Regierungskommunikation .......................................................... 125
(cid:2)
6.2.5 Externalisierung von Aufgaben der
(cid:2)
Regierungskommunikation .......................................................... 128
(cid:2)
6.2.6 Zusammenfassung der Resultate zur Organisation der
(cid:2)
Regierungskommunikation .......................................................... 129
(cid:2) (cid:2)
6.3 Akteure der Regierungskommunikation ........................................... 129
(cid:2) (cid:2)
6.3.1 Positionen der Befragten .............................................................. 130
(cid:2) (cid:2)
6.3.2 Berufsbezeichnung der Befragten ................................................ 131
(cid:2) (cid:2)
6.3.3 Zugang zu Regierungsratssitzungen ............................................ 131
(cid:2)
6.3.4 Berufssoziologische Analyse der Verantwortlichen für
(cid:2)
Regierungskommunikation .......................................................... 132
(cid:2) (cid:2)
6.3.4.1Geschlecht und Alter ............................................................... 133
(cid:2) (cid:2)
6.3.4.2Ausbildung, Laufbahn und Weiterbildung .............................. 133
(cid:2)
6.3.4.3Dauer auf der Position und Dauer in Regierung und
(cid:2)
Verwaltung .............................................................................. 134
(cid:2) (cid:2)
6.3.5 Tätigkeiten der Regierungskommunikation ................................. 135
(cid:2) (cid:2)
6.3.5.1Tätigkeiten der Presse- und Medienarbeit ............................... 135
(cid:2) (cid:2)
6.3.5.2Weitere Tätigkeiten der Regierungskommunikation ............... 137
(cid:2) (cid:2)
6.3.6 Tätigkeitsprofile der Presse- und Medienarbeit ........................... 139
Inhalt 11
(cid:2) (cid:2)
6.3.6.1Tätigkeitsprofile und formale Position .................................... 141
(cid:2) (cid:2)
6.3.6.2Tätigkeitsprofile in den Kantonen ........................................... 141
(cid:2) (cid:2)
6.3.7 Verständnis von Regierungskommunikation ............................... 142
(cid:2) (cid:2)
6.3.7.1Ziele der Regierungskommunikation ...................................... 143
(cid:2) (cid:2)
6.3.7.2Verständnis von Demokratie ................................................... 145
(cid:2)
6.3.8 Zusammenfassung der Resultate zu den Akteuren der
(cid:2)
Regierungskommunikation .......................................................... 148
(cid:2) (cid:2)
6.4 Instrumente der Regierungskommunikation ..................................... 149
(cid:2) (cid:2)
6.4.1 Häufigkeit der eingesetzten Instrumente ...................................... 150
(cid:2)
6.4.2 Exkurs: Das Internet als Instrument der
(cid:2)
Regierungskommunikation .......................................................... 153
(cid:2) (cid:2)
6.4.3 Zielgruppen der Regierungskommunikation ................................ 154
(cid:2) (cid:2)
6.4.3.1Zielgruppen der Medien und der Öffentlichkeit ...................... 156
(cid:2) (cid:2)
6.4.3.2Intra- und interkantonale Zielgruppen ..................................... 157
(cid:2) (cid:2)
6.4.3.3Profile der Zielgruppen ........................................................... 160
(cid:2) (cid:2)
6.4.4 Evaluation der Regierungskommunikation .................................. 162
(cid:2)
6.4.5 Zusammenfassung der Resultate zu den Instrumenten der
(cid:2)
Regierungskommunikation .......................................................... 163
(cid:2) (cid:2)
7 Vergleich der Regierungskommunikation der Schweizer Kantone ..... 165
(cid:2)
7.1 Unterschiede und Gemeinsamkeiten der
(cid:2)
Regierungskommunikation ............................................................... 165
(cid:2) (cid:2)
7.1.1 Typologie der Regelsysteme ........................................................ 165
(cid:2) (cid:2)
7.1.2 Typologie der Organisation ......................................................... 168
(cid:2) (cid:2)
7.1.3 Typologie der Akteure ................................................................. 170
(cid:2) (cid:2)
7.1.4 Typologie der Instrumente ........................................................... 174
(cid:2) (cid:2)
7.2 Vergleich zwischen den Typologien ................................................. 176
(cid:2) (cid:2)
7.2.1 Vergleich der Typologien Regelungsstufen und Organisation .... 177
(cid:2) (cid:2)
7.2.2 Vergleich der Typologien Organisation und Rollen .................... 178
12 Inhalt
(cid:2)
7.2.3 Vergleich der Typologien Organisation, Rollen und
(cid:2)
Instrumente .................................................................................. 180
(cid:2) (cid:2)
7.3 Konstruktion einer übergreifenden Typologie .................................. 181
(cid:2) (cid:2)
8 Erklärungen für die Unterschiede und Gemeinsamkeiten ................... 187
(cid:2)
8.1 Einfluss des politischen Systems auf die
(cid:2)
Regierungskommunikation ............................................................... 187
(cid:2) (cid:2)
8.2 Prüfung der Hypothesen ................................................................... 191
(cid:2)
8.2.1 Einfluss des politischen Systems auf die Regeln der
(cid:2)
Regierungskommunikation .......................................................... 192
(cid:2)
8.2.2 Einfluss des politischen Systems auf die Organisation der
(cid:2)
Regierungskommunikation .......................................................... 194
(cid:2) (cid:2)
8.2.3 Einfluss des politischen Systems auf die Akteure ........................ 197
(cid:2) (cid:2)
8.3 Auswertung der Hypothesen ............................................................. 199
(cid:2) (cid:2)
9 Fazit ........................................................................................................... 203
(cid:2) (cid:2)
9.1 Zusammenfassung der Studie ........................................................... 203
(cid:2) (cid:2)
9.2 Die Regierung als Akteur ................................................................. 208
(cid:2) (cid:2)
9.3 Der Fokus auf die subnationale Ebene .............................................. 209
(cid:2)
9.4 Zusammenhang Regierungskommunikation und
(cid:2)
politisches System ............................................................................ 211
(cid:2) (cid:2)
9.5 Rückblick und Ausblick .................................................................... 214
(cid:2)
Anhang ............................................................................................................. 217
(cid:2)
Literatur .......................................................................................................... 219