Die Ökonomisierung des öffentlichen Dienstes: Dienstrechtsreformen und Beschäftigungsstrukturen seit 1991

300 Pages·2007·1.54 MB·German

by  Edwin Czerwick (auth.)

Edwin Czerwick
Die Ökonomisierung des öffentlichen Dienstes
Edwin Czerwick
Die Ökonomisierung
des öffentlichen
Dienstes
Dienstrechtsreformen
und Beschäftigungsstrukturen
seit 1991
Bibliografische Information Der Deutschen Nationalbibliothek
Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der
Deutschen Nationalbibliografie;detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über
<http://dnb.d-nb.de> abrufbar.
1.Auflage März 2007
Alle Rechte vorbehalten
©VSVerlag für Sozialwissenschaften | GWVFachverlage GmbH,Wiesbaden 2007
Lektorat:Monika Mülhausen / Marianne Schultheis
Der VS Verlag für Sozialwissenschaften ist ein Unternehmen von Springer Science+Business Media.
www.vs-verlag.de
Das Werkeinschließlichallerseiner Teile ist urheberrechtlich geschützt.Jede
Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist
ohneZustimmungdes Verlags unzulässig und strafbar.Das gilt insbesondere
für Vervielfältigungen,Übersetzungen,Mikroverfilmungen und die Einspei-
cherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen.
Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen,Handelsnamen,Warenbezeichnungen usw.in diesem
Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme,dass solche
Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten
wären und daher von jedermann benutzt werden dürften.
Umschlaggestaltung:KünkelLopka Medienentwicklung,Heidelberg
Druck und buchbinderische Verarbeitung:Krips b.v.,Meppel
Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier
Printed in the Netherlands
ISBN 978-3-531-15288-2
Inhaltsverzeichnis
Verzeichnis der Tabellen...................................................................................9
Vorwort ......................................................................................................13
Einleitung: Dienstrechtsreformen im Kontext staatlicher und
gesellschaftlicher Entwicklungen.............................................17
1 Öffentlicher Dienst, Staat und Gesellschaft.............................31
1.1 Staat und öffentlicher Dienst.......................................................32
1.2 Dienstrechtsreform und staatstheoretische Diskussion...............37
1.3 Dienstrechtsreformen als Instrument der politischen
Steuerung.....................................................................................42
2 Ideologische Grundlagen und Voraussetzungen der
Verwaltungs- und Dienstrechtsreformen.................................49
2.1 Bürokratie und Kapitalismus.......................................................50
2.1.1 Öffentliche Verwaltungen und privatwirtschaftliche
Interessen.....................................................................................50
2.1.2 Öffentliche Verwaltungen als Spiegelbild kapitalistischer
Arbeitskultur................................................................................55
2.1.3 Öffentliche Verwaltung und Wirtschaft im Neoliberalismus......58
2.2 New Public Management (NPM).................................................64
2.2.1 Die ideologischen Voraussetzungen des NPM............................64
2.2.2 Die Konstruktion von öffentlicher Verwaltung und Politik im
NPM............................................................................................67
3 Beschäftigungsstrukturen im öffentlichen Dienst seit der
Wiedervereinigung.....................................................................73
3.1 Die Entwicklung des Personals im öffentlichen Dienst...............74
3.1.1 Die Verringerung des Personalbestandes.....................................74
3.1.2 Entwicklung des Personals nach Aufgabenbereichen und
Dienstverhältnissen......................................................................86
3.1.3 Personalentwicklung in und zwischen den Laufbahnen..............95
3.2 Personalkosten und Versorgungskosten......................................96
3.3 Der Anstieg des formalen Qualifikationsniveaus.......................110032
3.4 Flexibilisierung des Personaleinsatzes......................................111
3.4.1 Teilzeitbeschäftigung.................................................................113
3.4.2 „Prekäre“ Beschäftigungsverhältnisse.......................................124
3.4.2.1 Tarifbeschäftigte mit längerfristigem Zeitvertrag......................126
3.4.2.2 Unbefristete Niedriglohn-Job-Beschäftigte...............................129
3.4.2.3 Geringfügig Beschäftigte...........................................................130
3.4.2.4 Mittelfristig und kurzfristig Beschäftigte...................................131
3.4.2.5 Ein-Euro-Jobs............................................................................132
3.4.3 Der öffentliche Dienst als Anbieter „prekärer“
Beschäftigungen........................................................................133
Exkurs: „Prekäre“ Beschäftigungsverhältnisse in ausgewählten
Kommunen und Schulen............................................................134
3.5 Ökonomisierung der Beschäftigungsverhältnisse im
öffentlichenDienst.....................................................................136
4 Von der Ideologie des New Public Management zur
Praxis der Dienstsrechtsreformen in Deutschland................141
4.1 New Public Management und öffentlicher Dienst in
Deutschland...............................................................................142
6
4.2 Dienstrechtsreformen als Bestandteil von
Verwaltungsreformen................................................................148
4.3 Das Dienstrechtsreformgesetz von 1997: Ökonomisierung
durch Politisierung....................................................................152
4.3.1 Die Politisierung des öffentlichen Dienstes...............................153
4.3.2 Die Erweiterung der Dispositionsspielräume der
Verwaltungsführung..................................................................155
4.3.3 Die Ökonomisierung der Beamtenschaft...................................159
4.3.4 Erste Erfahrungen mit dem Dienstrechtsreformgesetz in der
administrativen Praxis...............................................................160
4.4 Vom Dienstrechtsreformgesetz zum Strukturreformgesetz........163
4.4.1 Die Fortsetzung der Dienstrechtsreformen nach dem
Dienstrechtsreformgesetz..........................................................163
4.4.2 Die Verabschiedung des Entwurfs eines
Strukturreformgesetzes..............................................................167
4.5 Der Gesetzentwurf zur Reform der Strukturen
des öffentlichen Dienstrechts.....................................................172
4.5.1 Verwaltungspolitische Grundlagen und Ziele des
Strukturreformgesetzes..............................................................173
4.5.2 Die Mitwirkung der Gewerkschaften an der Ausarbeitung
des StruktRefG..........................................................................175
4.5.3 Die dienstrechtlichen Regelungen im StruktRefG im
Detail.........................................................................................180
4.5.3.1 Die Neuordnung des Bezahlungssystems im öffentlichen
Dienst.........................................................................................181
4.5.3.2 Bezahlungsebenen.....................................................................182
4.5.3.3 Erfahrungsstufen........................................................................185
4.5.3.4 Basisgehalt und Bezahlungsbandbreiten....................................189
4.5.3.5 Die Einführung von Leistungsstufen.........................................190
4.5.3.6 Leistungsvariablen und Erfahrungsstufen..................................195
4.5.3.7 Kostenneutralität, Besitzstandswahrung und
Leistungsprinzip........................................................................201
4.5.3.8 Die Modifikation des Laufbahnsystems....................................202
4.5.3.9 Dezentralisierung.......................................................................203
4.5.3.10 Wechsel zwischen öffentlichem Dienst und Privatwirtschaft....206
4.5.3.11 Verlängerung des Berufslebens und die Neuordnung der
Versorgungsstrukturen...............................................................207
4.5.3.12 Bekämpfung der Korruption im Amt.........................................209
7
4.5.3.13 Zukünftige Mitwirkungsmöglichkeiten der
Personalvertretungen.................................................................210
4.5.4 Reaktionen.................................................................................211
4.5.5 Das StruktRefG – ein weiterer Schritt der Ökonomisierung
des öffentlichen Dienstrechts.....................................................213
4.6 DRRFG und der Entwurf des StruktRefG – Etappen auf
dem Weg zur Ökonomisierung des öffentlichen Dienstes..........220
4.7 Die Große Koalition und die Dienstrechtsreformen..................223
5 Die Ökonomisierung des öffentlichen Dienstes......................237
5.1 Ursachen und Folgen der Ökonomisierung des öffentlichen
Dienstes.....................................................................................238
5.1.1 Die Angleichung von öffentlichem Dienst und privater
Verwaltung................................................................................239
5.1.2 Vom Parlamentsvorbehalt zum Managerialismus.....................243
5.1.3 Vom Beamten zum Arbeitnehmer.............................................246
5.1.4 Vom Bürger zum Kunden..........................................................250
5.1.5 Zusammenfassung.....................................................................255
5.2 Von der bürokratischen zur ökonomischen Rationalität............256
5.2.1 Bürokratische Rationalität als Handlungs- und
Entscheidungsprämisse..............................................................257
5.2.2 Die Ökonomisierung der bürokratischen
Rationalitätskriterien..................................................................260
5.2.3 Der Bedeutungszuwachs ökonomischer Rationalität
und seine Grenzen.....................................................................265
6 Der öffentliche Dienst zwischen öffentlichen und
privatwirtschaftlichen Interessen............................................271
6.1 Dienstrechtsreformen und marktwirtschaftliche Ordnung........271
6.2 Öffentlicher Dienst und die Ökonomisierung des
Allgemeinwohls..........................................................................276
Literaturverzeichnis.......................................................................................287
8
Verzeichnis der Tabellen
Tabelle 3.1: Personalstand im öffentlichen Dienst 1991-2004 in Tausend......76
Tabelle 3.2: Öffentlich-rechtlich Beschäftigte und Tarifbeschäftigte im
öffentlichen Dienst 1991-2004 in Tausend..................................78
Tabelle 3.3: Öffentlich-rechtliche Beschäftigte und Tarifbeschäftigte im
öffentlichen Dienst 1991 - 2004 in Prozent.................................81
Tabelle 3.4: Dienstverhältnisse im öffentlichen Dienst 1991-2004
in Tausend...................................................................................82
Tabelle 3.5: Berufs- und Zeitsoldaten im öffentlichen Dienst 1991-2004
in Tausend..................................................................................86
Tabelle 3.6: Entwicklung der Beschäftigten von Bund, Ländern und
Gemeinden/Gv. nach ausgewählten Aufgabenbereichen
1991 bis 2003 in Tausend und in Prozent....................................87
Tabelle 3.7: Entwicklung der Beamten, Richter und Soldaten sowie der
Angestellten und Arbeiter von Bund, Ländern und
Gemeinden/Gv. nach ausgewählten Aufgabenbereichen
1991 bis 2003 in Tausend............................................................88
Tabelle 3.8: Entwicklung der Beamten, Richter und Soldaten sowie der
Angestellten und Arbeiter von Bund, Ländern und
Gemeinden/Gv. nach ausgewählten Aufgabenbereichen
1991 bis 2003 in Prozent.............................................................92
Tabelle 3.9: Vollzeitbeschäftigte Beamte, Richter, Berufs- und Zeit-
soldaten sowie Angestellte und Arbeiter nach Laufbahn
gruppe und Dienstverhältnis am 30.06.1993 in Tausend
und in Prozent..............................................................................96
Tabelle 3.10: Vollzeitbeschäftigte Beamte, Richter, Berufs- und Zeit-
soldaten sowie Angestellte und Arbeiter nach Laufbahn-
gruppe und Dienstverhältnis am 30.06.2003 in Tausend
und in Prozent..............................................................................97
Tabelle 3.11: Differenz der Vollzeitbeschäftigten Beamte, Richter, Berufs-
und Zeitsoldaten sowie Angestellte und Arbeiter nach
Laufbahngruppe und Dienstverhältnis am 30.06.1993 und
am 30. 06 2003 in Tausend und in Prozent..................................97
Tabelle 3.12: Anteil der Personalausgaben an den bereinigten Gesamt-
ausgaben von Bund, Ländern und Gemeinden von 1991
bis 2004 in Mill. Euro................................................................100
Tabelle 3.13: Vollzeitbeschäftigten der verschiedenen Laufbahnen in den
Kernhaushalten von Bund, Ländern und Gemeinden/Gv. in
den Jahren 1995, 1997, 1999, 2001 und 2003 (ohne Arbeiter)
in Tausend.................................................................................104
Tabelle 3.14: Vollzeitbeschäftigte der verschiedenen Laufbahnen in den
Kernhaushalten von Bund, Ländern und Gemeinden/Gv. in
Relation zur Gesamtzahl der Vollzeitbeschäftigten der
Kernhaushalte in den Jahren 1995, 1997, 1999, 2001
und 2003 (ohne Arbeiter) in Prozent.........................................106
Tabelle 3.15: Vollzeitbeschäftigte Beamte, Richter, Berufs- und Zeitsoldaten
sowie Angestellte nach Dienstverhältnis und höchsten und
niedrigsten Einstufungen in den Laufbahngruppen am
30.06.2001.................................................................................110
Tabelle 3.16: Vollzeitbeschäftigte Beamte, Richter, Berufs- und Zeitsoldaten
sowie Angestellte nach Dienstverhältnis und höchsten und
niedrigsten Einstufungen in den Laufbahngruppen am
30.06.2004.................................................................................112
Tabelle 3.17: Differenz der höchsten und niedrigsten Einstufungen der
Laufbahngruppen zwischen dem 31.06.2001 und dem
30.06.2004.................................................................................113
Tabelle 3.18: Teilzeitbeschäftigte im öffentlichen Dienst 1991-2004 in
Tausend......................................................................................115
Tabelle 3.19: Anteil der Teilzeitbeschäftigten von Bund, Ländern und
Gemeinden/Gv. an der jeweiligen Gesamtzahl der
Beschäftigten 1991 bis 2004 in Prozent.....................................117
Tabelle 3.20: Teilzeitbeschäftigte nach Dienstverhältnissen im öffentlichen
Dienst 1991-2004 in Tausend....................................................118
Tabelle 3.21: Teilzeitbeschäftigte Beamte, Richter und Angestellte von
Bund, Ländern und Gemeinden/Gv. nach Laufbahngruppen
von 1999 bis 2004 in Tausend und in Prozent...........................121
10
Tabelle 3.22: Teilzeitbeschäftigte Beamte und Richter einerseits und
Angestellte andererseits von Bund, Ländern und
Gemeinden/Gv. nach Laufbahngruppen von 1999 bis 2003
in absoluten Zahlen (in Tausend)...............................................121
Tabelle 3.23: Teilzeitbeschäftigte von Bund, Ländern und Gemeinden/Gv.
nach Art der Teilzeit am 30.06.2004 in Tausend und in
Prozent.......................................................................................122
Tabelle 3.24: Vollzeittarifbeschäftigte mit Zeitvertrag beim Bund, bei den
Ländern und Gemeinden/Gv. von 2001 bis 2004 in Tausend
und in Prozent............................................................................127
Tabelle 3.25: Vollzeitbeschäftigte mit Zeitvertrag von Bund, Ländern und
Gemeinden/Gv. an der jeweiligen Gesamtzahl aller
Beschäftigten in Prozent............................................................128
Tabelle 3.26: Teilzeittarifbeschäftigte mit Zeitvertrag beim Bund und bei
den Ländern und Gemeinden/Gv. von 2001 bis 2004 in
Tausend und in Prozent.............................................................129
Tabelle 3.27: Tarifbeschäftigte mit Zeitvertrag beim Bund und bei den
Ländern und Gemeinden/Gv. von 2001 bis 2004 in
Tausend und zur jeweiligen Gesamtzahl aller Beschäftigten
in Prozent...................................................................................129
Tabelle 3.28: Geringfügig Beschäftigte im öffentlichen Dienst nach
ausgewählten Bereichen zwischen September 2002 und 2005
in absoluten Zahlen und in Prozent...........................................133
Tabelle 4.1 Alte Bezahlungsordnung, neue Bezahlungsordnung sowie
niedrigste und höchste Einkommen in der neuen
Bezahlungsordnung pro Monat und in Euro..............................184
Tabelle 4.2 Basisgehalt nach Erfahrungsstufen in Euro/Monat in
absoluten Beträgen und in Prozent............................................187
Tabelle 4.3: Bezahlungsebenen und Leistungsvariablen nach
Euro/Monat................................................................................192
Tabelle 4.4: Unterschiede in der finanziellen Bewertung der Leistung
zwischen den Bezahlungsebenen F 2, F 6, F 9, F 13,
F 16, F 17 und F 26....................................................................193
Tabelle 4.5: Leistungsvariablen im Verhältnis zum Basisgehalt nach
Eingangsstufen und Erfahrungsstufen in der Bezahlungs-
ebene F 2....................................................................................196
Tabelle 4.6: Leistungsvariablen im Verhältnis zum Basisgehalt nach
Eingangsstufen und Erfahrungsstufen in der Bezahlungs-
ebene F 6....................................................................................197
11