Die öffentliche Verwaltung in der Demokratie der Bundesrepublik Deutschland

2009·1.3 MB·German

by  Lorig, Wolfgang H

Edwin Czerwick · Wolfgang H. Lorig · Erhard Treutner (Hrsg.)
Die öffentliche Verwaltung in der Demokratie
der Bundesrepublik Deutschland
VS RESEARCH
Theorie und Praxis der öffentlichen Verwaltung
Herausgegeben von
Prof. Dr. Edwin Czerwick
Prof. Dr. Wolfgang H. Lorig
Prof. Dr. Erhard Treutner
Die Schriftenreihe „Theorie und Praxis der öffentlichen Verwaltung in Deutschland“
bietet ein interdisziplinäres Forum für Studien zur öffentlichen Verwaltung. Die
öffentliche Verwaltung eignet sich in besonderem Maße als Untersuchungsgegen-
stand für unterschiedliche Wissenschaftsdisziplinen. Sowohl die Vielfalt ihrer Funk-
tionen als auch ihrer Formen und Strukturen, sowohl ihre rechtlichen Bindungen
als auch ihre W irkungen auf die Gesellschaft unterstreichen die Notwendigkeit
eines interdisz iplinären Forschungsdesigns. Ein adäquates anspruchsvolles Kon-
zept lässt sich weniger in Einzelstudien realisieren als vielmehr in einer Schriften-
reihe, in welcher Politikwissenschaftler, Soziologen, Wirtschaftswissenschaftler,
Staats- und Ver fassungsrechtslehrer sowie Verwaltungswissenschaftler Studien
zur öffentlichen Verwaltung in Deutschland publizieren. Die in der Schriftenreihe
veröffentlichten Arbeiten sollen zu einer kritischen Reflexion des Verhältnisses von
öffentlicher Verwaltung und Gesellschaft in Deutschland anregen und die vielfälti-
gen gesellschaftlichen Einflüsse auf die öffentliche Verwaltung transparent machen.
Dazu gehören vor allem gesellschaftliche Partizipationsansprüche und Demokrati-
sierungsforderungen, Prozesse der Ökonomisierung der Lebensverhältnisse und
des gesellschaftlichen Wertewandels sowie die Herausforderungen der Europä-
isierung und G lobalisierung.
Edwin Czerwick
Wolfgang H. Lorig
Erhard Treutner (Hrsg.)
Die öffentliche
Verwaltung
in der Demokratie
der Bundesrepublik
Deutschland
VS RESEARCH
Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek
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1. Auflage 2009
Alle Rechte vorbehalten
© VS Verlag für Sozialwissenschaften | GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2009
Lektorat: Dorothee Koch / Dr. Tatjana Rollnik-Manke
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Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg
Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier
Printed in Germany
ISBN 978-3-531-16681-0
Inhalt

Einleitung
Edwin Czerwick//Wolfgang H. Lorig/Erhard Treutner 7

Rechtliche Rahmenbedingungen öffentlichen
Verwaltens 15

Demokratie und Exekutive
Kurt Kippels 17

Die demokratische Legitimation der öffentlichen
Verwaltung 43

Responsivität und Verantwortlichkeit der öffentlichen
Verwaltung
Nathalie Behnke 45

Verwaltung und Partizipation: Von der Hierarchie zur
partizipativen Governance?
Lars Holtkamp 65

„Innere Demokratisierung“ der öffentlichen
Verwaltung 87

Die „Demokratisierung“ des Verwaltungspersonals in
Deutschland
Michael Ruck 89

Mitbestimmung im öffentlichen Dienst
Werner Dörr 113
6 Inhalt

Die öffentliche Verwaltung in der
Gegenwartsgesellschaft 133

Das Verhältnis von öffentlicher Verwaltung und
öffentlicher Meinung im demokratischen politischen
System Deutschlands
Edwin Czerwick 135

Die Europäische Metropolregion Rhein-Neckar als
Beispiel für wirtschaftsinitiierte Verwaltungskooperation
Ulrich Sarcinelli/Mathias König/Wolfgang König 157

Kooperative Verwaltung – Ausdruck einer
demokratisierten Verwaltung?
Nicolai Dose 177

Verwaltungsdemokratie durch Verwaltungsreformen? 197

New Public Management und die Demokratisierung der
öffentlichen Verwaltung
Katrin Möltgen/Wolfgang Pippke 199

Die kundenorientierte Verwaltung – zu den Facetten eines
Leitbildes der Verwaltungsmodernisierung
Wolfgang H. Lorig 225

Zusammenfassung 247

Demokratische Verwaltung im demokratischen Staat
Edwin Czerwick/Wolfgang H. Lorig/Erhard Treutner 249

Autorenverzeichnis 271
Einleitung 7
Einleitung

Edwin Czerwick/Wolfgang H. Lorig/Erhard Treutner

Die in diesem Band vorgelegten Beiträge zur öffentlichen Verwaltung in der
Demokratie der Bundesrepublik Deutschland analysieren und reflektieren eine
Thematik, die sowohl aus demokratietheoretischer wie demokratiepraktischer als
auch aus verwaltungstheoretischer und verwaltungspraktischer Perspektive von
erheblicher Relevanz ist (Dreier 1991; Czerwick 2001). Gleichwohl handelt es
sich dabei bislang eher um ein Desiderat der Verwaltungsforschung. Dies
erstaunt insofern, als die öffentliche Verwaltung von größter Bedeutung für das
Leben eines jeden einzelnen Bürgers, für politisches Entscheiden und das
politische Institutionensystem ist. Die Gründe dafür, warum das komplexe
Verhältnis von öffentlicher Verwaltung und Demokratie in Deutschland – anders
als in den Vereinigten Staaten von Amerika – auf ein geringes wissenschaftliches
Interesse stößt, sind keineswegs offensichtlich. Ein Grund könnte darin liegen,
dass in Deutschland noch immer ein Verständnis von Verwaltung dominiert, das
Max Weber vor hundert Jahren pointiert dargelegt hat. Dabei wird aber die für
ihn so zentrale Fragestellung, wie Demokratie und individuelle Freiheit in einem
durch die Machtstellung der Bürokratie eingeschränkten Sinne noch möglich
sind (Weber 1988: 333), gänzlich ignoriert.1
Zur Überwindung dieses Defizits möchte der hier vorgelegte Sammelband
beitragen. Sein Schwerpunkt liegt auf verwaltungswissenschaftlichen Frage-
stellungen, indem untersucht wird, welche Bedeutung die Demokratie bzw. das
demokratische System für die öffentliche Verwaltung hat und wie das demo-
kratische System in Deutschland auf das Verwaltungshandeln einwirkt. Im
Gegensatz dazu werden die möglichen Auswirkungen des Verwaltungshandelns
auf das demokratische System zwar nicht ausgeblendet, erfahren aber eine etwas
geringere Beachtung. Die Begründung für diese politikwissenschaftliche und
verwaltungswissenschaftliche Akzentsetzung ist unter anderem darin zu sehen,
dass die interessierte Öffentlichkeit zwar relativ viel über das demokratische

1 Zum Verhältnis von Demokratie und Bürokratie bei Max Weber siehe Czerwick (2001: 72-78).
8 Edwin Czerwick/Wolfgang H. Lorig/Erhard Treutner
System weiß, doch nur wenig darüber, wie die öffentliche Verwaltung mit dem
demokratischen System „umgeht“.
Die öffentliche Verwaltung ist insofern ein hervorragendes Verbindungs-
element für unterschiedliche wissenschaftliche Fachdisziplinen, da sowohl der
Umfang ihrer administrativen Aktivitäten als auch die Vielgestaltigkeit ihrer
organisatorischen Strukturen, und damit ihre rechtlichen Bindungen, als auch
ihre vielfältigen Einflüsse auf die Gesellschaft sie zu einem prominenten
Gegenstand einer inter- oder transdisziplinären Betrachtungsweise machen. Die
Herausgeber waren bemüht, Wissenschaftler aus unterschiedlichen Wissen-
schaftsdisziplinen für Beiträge zu gewinnen, um die facettenreichen Be-
ziehungen zwischen öffentlicher Verwaltung und der demokratischen Ordnung
der Bundesrepublik Deutschland möglichst aus zahlreichen Wissenschafts-
perspektiven darzustellen. Dazu werden spezifische Struktur-Prozess-Zu-
sammenhänge und die durch sie bestimmten Mechanismen der Interaktion von
Akteuren analysiert und reflektiert. Axiomatisch wird davon ausgegangen, dass
eine demokratische öffentliche Verwaltung als integraler Bestandteil eines
demokratischen politischen Systems fungiert (Gawthrop 1987: 213) und insoweit
Stabilität und Funktionsweise demokratischer Systeme auch von dem Maß an
struktureller Komplementarität der öffentlichen Verwaltung mit den demo-
kratischen Normen, Institutionen und Prinzipien des demokratischen
Verfassungsstaates abhängig sind. Strittig muss dabei aber bleiben, wie intensiv
die öffentliche Verwaltung nach innen und außen demokratisiert sein muss,
damit sie zu einem integralen Bestandteil des demokratischen Systems wird und
auf die demokratische Praxis positiv einwirken kann. Dementsprechend ist die
Ausgestaltung des Verhältnisses von Demokratie und Bürokratie, von demo-
kratischem politischen System und öffentlicher Verwaltung von erheblicher
praktischer Relevanz für jede freiheitliche politische Ordnung: für die politischen
Partizipationschancen der Bürgerschaft, die Leistungsfähigkeit des politischen
Systems sowie für die Innovationsfähigkeit der Gesellschaft insgesamt.
Gegenstand der Publikation sind die Wechselbeziehungen zwischen
öffentlicher Verwaltung und demokratischem System in der Bundesrepublik
Deutschland. Die relevanten Facetten der komplexen Thematik werden von
unterschiedlichen Autoren/Innen analysiert, wobei besondere Aufmerksamkeit
den Schnittstellen von demokratischem System und öffentlicher Verwaltung
zukommt. Dabei geht es vor allem um eine kritische Reflexion dieser wechsel-
seitigen Beziehungen. Viel zu oft wird die öffentliche Verwaltung als eine
gegenüber dem demokratischen System abgegrenzte Institution aufgefasst; viel
zu selten werden die von der Demokratie auf die öffentliche Verwaltung
ausgehenden Einflüsse zur Kenntnis genommen. Gerade die Bürokratie-
forschung im Anschluss an Max Weber geht noch immer davon aus, dass die
Einleitung 9
wider die Demokratie gerichtete Bürokratisierung der Welt die Folge von
Rationalisierungsprozessen ist, die ihre Ursprünge und Folgen in den öffent-
lichen Verwaltungen haben. Im Gegensatz dazu vertreten wir die Auffassung,
dass gerade den Einflüssen, die vom demokratischen System auf die öffentliche
Verwaltung ausgehen, zukünftig erheblich mehr wissenschaftliche Beachtung
geschenkt werden muss, wenn die „deutsche Demokratie“ und darin eingebettet
das Verwaltungshandeln angemessen verstanden werden sollen. Solche Einflüsse
finden sich unter anderem in gesellschaftlichen Partizipationsansprüchen, Demo-
kratisierungsforderungen, der Ökonomisierung von Lebensverhältnissen und im
gesellschaftlichen Wertewandel. Es kann deshalb nicht erstaunen, wenn sich seit
Gründung der Bundesrepublik Deutschland die Wechselwirkungen und
Wechselbeziehungen zwischen demokratischem System und öffentlicher
Verwaltung erheblich intensiviert haben, auch wenn gelegentlich behauptet wird,
die öffentliche Verwaltung in Deutschland sei eine rein bürokratische
Organisation, die eher ein Widerlager denn eine Komplementärerscheinung zum
demokratischen System darstelle.
Gegen eine solche Sichtweise argumentieren die in diesem Band
abgedruckten Beiträge. Dabei wird grob unterschieden zwischen einer „inneren“
und einer „äußeren“ Demokratisierung, auch wenn bewusst ist, dass „innere“
und „äußere“ Demokratisierung häufig ineinander übergehen. Ausgehend von
den rechtlichen Rahmenbedingungen öffentlichen Verwaltens, insbesondere
ihrer demokratischen Legitimation, werden die unterschiedlichen Möglichkeiten
einer „verwaltungsinternen Demokratie“ diskutiert. Sie zeigen sich in den
Einstellungen des Verwaltungspersonals zur Demokratie, ihrer Responsivität
gegenüber der gesellschaftlichen Umwelt und der Mitsprache sowie Mitbestim-
mung des Verwaltungspersonals an den sie betreffenden Angelegenheiten. Die
„äußere“ Demokratisierung der öffentlichen Verwaltung lässt sich vor allem an
den Möglichkeiten festmachen, die die Verwaltung gesellschaftlichen Gruppen
einräumt, an administrativen Entscheidungen mitzuwirken.
Wie „innere“ und „äußere“ Demokratisierung der öffentlichen Verwaltung
zusammen fallen, wie sie sich ergänzen oder widersprechen, lässt sich am
Beispiel der inzwischen langjährigen Versuche darstellen, die öffentliche
Verwaltung mit Hilfe von New Public Management (NPM) bzw. des Neuen
Steuerungsmodells (NSM) zu „modernisieren“. Dementsprechend wird eine
Reihe von Beiträgen auf diese Konzepte und deren Anwendungen in der Praxis
Bezug nehmen. In der Innenperspektive des Verhältnisses von Demokratie und
öffentlicher Verwaltung geht es dabei um Prozesse der Enthierarchisierung, der
Delegation von Entscheidungsbefugnissen nach „unten“, um selbstorganisierte
oder teilautonome Arbeitsteams und demokratieangemessene Formen von Public