Die Modernisierung der Städte: Verwaltung und Politik zwischen Ökonomisierung und Innovation

208 Pages·2000·4.728 MB·German

by  Heinz Zielinski (auth.), Heinz Zielinski (eds.)

Heinz Zielinski (Hrsg.)
Die Modernisierung der Städte
Sozialwissenschaft
~
Heinz Zielinski (Hrsg.)
Die Modernisierung
der Städte
Verwaltung und Politik zwischen
Ökonomisierung und Innovation
Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH
Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme
Ziei in ski, Heinz (Hrsg.):
Die Modernisieru.(lg der Stădte : Verwaltung und
Politik zwischen Okonomisierung und Innovation -
Wiesbaden : DUV, Dt. Univ.-Verl., 2000
(DUV : Sozialwissenschaft)
ISBN 978-3-8244-4367-3
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ISBN 978-3-8244-4367-3 ISBN 978-3-663-07911-8 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-663-07911-8
Vorwort
Reformprozesse kommunaler Politik und Verwaltung sind nach wie vor von ei
nem beträchtlichen Defizit an empirischen Befunden gekennzeichnet, so daß wir
es auch am Ende des ersten Jahrzehnts mit einer typischen Diskrepanz zwischen
theoretischen Ansätzen und empirischer Fundierung zu tun haben. Und nicht nur
das: die wenigen Versuche, die kommunale Modernisierungspraxis breiter auch
theoretisch einzufangen, erhöhen mittlerweile das Ausmaß an Ratlosigkeit ein
schlägiger Wissenschaftsdisziplinen, wie es denn nun mit der Reform weiterge
hen solle. Vor diesem Hintergrund bekommen die empirischen Befunde zur
Verwaltungspraxis einen zusätzlichen bedeutenden Stellenwert. Die vorliegende
Studie hat diese Bedeutung trotz zweier Relativierungen, denn die Empirie be
zieht nur die Entwicklung bis Anfang 1997 mit ein und die Antworten auf die
Befragungen der Studie sind von Vertretern der administrativen Spitze geliefert
worden.
Die Ergebnisse bestätigen bisherige Befunde zum kommunalen Reformprozeß
nur partiell, weichen an anderen Stellen davon ab und machen v.a. deutlich: Der
Reformprozeß kommunaler Politik und Verwaltung befindet sich auch am Ende
der 90' er Jahre am Anfang, wenn wir die umfassenden Anforderungen der
Städte an das KGSt-Modell zugrundelegen. Dies bildet aber auch eine weiterge
hende Chance: die Erfahrungen rur zukünftige Implementationsprozesse zu nut
zen und erkennbare Schritte der Außenorientierung des Reformprozesses zu ma
chen. Davon wiederum kann die Theorie -die augenblicklich einen etwas hilflo
sen Eindruck macht -profitieren.
Heinz Zielinski
Inhalt
Heinz Zielinski
Einleitung 9
Tobias Erben/ Astrid Zeiler
Stadtmodernisierung auf dem Prüfstand. Überblick über die
empirischen Untersuchungsergebnisse. 19
Dirk Naumann/ Jutta Träger
Verwaltungstransformation im Widerspruch zwischen zentral
staatlichen Normen in der ehemaligen DDR und dem Anspruch
einer modemen kommunalen Verwaltung heute. 53
Mario Hofmann/ Dittmar Scholl
Bürgerwille in der modernisierten demokratischen Kommune. 75
Johannes Loheide
Wettbewerb statt Privatisierung. Auslandserfahrung für die
deutsche Entwicklung. 93
Alexander Renner
"Bottom-up" - Die Modernisierung der finnischen Kommunen. 129
Wolfgang Gerstlberger/ Thomas Kneißler
Reformierung von Verwaltung und Politik im Kontext der
kommunalen Verwaltungsmodernisierung. 151
Dieter Eißel
Strategische Netzwerke in der Kommunalpolitik. 175
Heinz Zielinski
Lokalpolitische Modernisierungsprozesse in Wissenschaft
und Praxis. Politikwissenschaftliche Anmerkungen. 195
Heinz Zielinski
Einleitung
1. Politische-administrative Systeme auf lokaler Ebene sehen sich seit Beginn
der 90er Jahre einem hohen Modenisierungsbedarf gegenübergestellt.
Mit der Modemisierung verschaffen sich qualitativ veränderte Ansprüche zu
nehmend Geltung, die darin bestehen:
- ökonomisches Denken und Handeln zum vorrangigen Kriterium in der Ver
waltung zu machen,
- Bürgernähe als systematisches Element in das Verwaltungshandeln einzufüh
ren und
- öffentliche Zugänglichkeit und öffentliche Verfligbarkeit der Ressourcen zum
grundlegenden Merkmal lokaler Politik zu machen.
Die Akzente in den komplexen Erwartungshaltungen sind verständlicherweise
unterschiedlich gesetzt. Während in der Bevölkerung vor allem ein höheres Maß
an Bürgernähe erwartet wird, und die Verwaltung sowie mit ihr unmittelbarver
bundene Interessengruppen eine Ökonomisierung des Verwaltungshandelns prä
ferieren, sind gesellschaftliche Gruppen und Verbände primär an höherer Tran
sparenz sowie Legitimität lokaler Politik interessiert. Allein die politischen Par
teien üben sich allgemein in erstaunlicher Zurückhaltung. Verständlich demge
genüber ist, daß sich aus dem differenzierten Anspruchsdenken heraus ein brei
ter und zugleich komplexer Druck auf die administrative Praxis ableitet.
Ähnlich unterschiedlich wie in der Praxis haben sich die Erwartungen der Wert
setzungen in den einschlägigen (d.h.gemeindenahen) Wissenschaftsdisziplinen
in jüngster Zeit entwickelt. Betriebswirtschaftliche Denkweisen, die den Moder
nisierungsprozeß gleichsam animiert haben, setzen mit Nachdruck auf die Im
plementation ökonomischer Verfahren und betriebswirtschaftlicher Instrumente,
wie Produktbildung, Kosten-Leistungs-Rechnung oder Budgetierung in den
Verwaltungsbereichen. Sozial-, resp. politikwissenschaftliche Positionen ak
zentuieren das bürgerschaftliche oder auch partizipatorische Innovationsele
ment, während verwaltungswissenschaftliche Ansätze eher verschiedene An
spruchselemente miteinander kombinieren. Das innerhalb der Kommunalwis
senschaft traditionell stark vertretene rechtswissenschaftliche Segment ist noch
relativ klein zugeschnitten, obwohl das Monopol der Juristen durch die Moder
nisierungswelle in Praxis und Wissenschaft ins Wanken geraten ist.
10 Heinz Zielinski
Auf dem Hintergrund unterschiedlicher Erwartungen damit verbundener Be
darfskriterien in der Praxis und den ausdifferenzierten Positionen in einschlägi
gen Wissenschaften will der vorliegende Band vorrangig zwei Zielen nützen:
- er will einerseits eine Bestandsaufnahme zur Modernisierungspraxis auf loka
ler Ebene liefern, wobei mit Modernisierung der generelle Veränderungspro
zeß seit Beginn der 90er Jahre gemeint ist und
- der Band will aus den Erfahrungen heraus Alternativen und Perspektiven
kennzeichnen, um Möglichkeiten zu weiteren Innovationen lokaler Politik im
Interesse der Demokratie zu eröffnen.
2. Auf diese Weise der Zielorientierung hoffen die Autoren auch, eine aktuelle
und zeitgeschichtliche Einordnung der Modernisierungsphänomene zu erleich
tern, denn bisher wird von der Modernisierung als im Sinne eines historisch
einmaligen Prozesses der Verwaltungsveränderung gesprochen. In dieser Hin
sicht dürften sich Relativierungen einstellen, auch wenn solcherart Versuche zur
historischen Einbettung noch etwas verfrüht erscheinen. Mit Blick auf die letz
ten rund sechs Modernisierungsjahre sind es primär die Finanzierungsprobleme
und Globalisierungsfolgen, der bzw. rür die öffentliche Hand, resp. die lokale
Ebene, die einen qualitativ neuen Veränderungs druck ausgelöst haben. Tatsäch
lich hat sich die kommunale Finanzmisere mittlerweile nicht mehr als eine der
bekannten Konjukturerscheinungen erwiesen, sondern als eine langfristige und
strukturelle Krise herausgestellt. Nachlassende Steuereinnahmen, sinkende
Staatszuweisungen, kaum noch steigende Gebührenhaushalte bei nach wie vor
hohen Leistungsanforderungen der Bevölkerung haben nicht nur den Ruf nach
einer Gemeindefinanzreform wieder stärker werden lassen, sondern die kommu
nale Politik und Verwaltung auch zur Revision bisherigen Einnahmen- und
Ausgabenverhaltens veraniaßt. Massive Leistungseinschränkungen begleitet von
einem neuen Kostendenken dürften weitreichende Folgen für die kommunale
Infrastruktur-, Vorsorge- und Fürsorgepolitik haben ( vgl. dazu neuerlichz.B.
Mäding/ Voigt, 1998 ).
Qualitativ neu sind in den 90er Jahren weiterhin die Folgen der primär ökono
misch induzierten Globalisierung, die rür den lokalen Raum einen besonderen
Stellenwert hat, "weil die ökonomische Globalisierung ein Prozeßder Entbet
tung aus sozialem Zusammenhang ist..., findet die Verteidigung des Sozialen,
der Rekurs auf die Bestände von Solidarität in aller Regel innerhalb der sicher
scheinenden Grenzen tradierter Räume statt: innerhalb des Nationalstaats, der
Region, der 'community''' (Altvater/Mahnkopf 1997, S.27). Allerdings besteht
zwischen kommunaler Finanzkrise und Globalisierung ein innerer Zusammen
hang. Die Globalisierungserscheinungen führen zu gravierenden Strukturverän
derungen des Steuerstaates: die Finanzierung öffentlicher Leistungen und Ein
richtungen wird immer mehr durch Massensteuer, v.a. Verbrauchssteuer und
Einleitung 11
zusehends weniger durch Steuern aus Unternehmertätigkeit, Gewinnen, Erträgen
und Vermögen erbracht. Der Steuerstaat selbst wird umstrukturiert. Staatliche
Instanzen lassen die lokale Ebene in ihrer Verantwortung fiir die Gesellschaft
allein und propagieren ihren Rückzug als neue Formder Subsidarität, hinter der
sich vor allem eine Delegierung der Finanzverantwortung nach unten verbirgt.
Haben kommunale Politik und Verwaltung angesichts dieses Problemdrucks
noch Alternativen zur Modernisierung?
3. In einem historisierenden Vergleich könnte sich - das läßt eine allgemeine
Interpretation zu - die gegenwärtige Modernisierungspraxis als Wendepunkt in
der Entwicklung des Staates, der öffentlichen Hände im 20 Jh. herausstellen
und dies in doppelter Hinsicht. Einmal wird die säkulare Aufgabenexpansion,
die Übernahme gesellschaftlicher Verantwortung durch staatliche Einrichtungen
aufgehalten, Einschränkungen im Aufgabenumfang zeichnen sich ab. Zum
zweiten steht die Aufgabenintensivierung "als der eigentliche Kern der Staats
expansion" (Ellwein 1997, S.36) zur Disposition. Die weitgehend ungehemmte
Entwicklung des Wachstums der Verwaltungsbehörden, der Einrichtungen und
Betriebe der öffentlichen Hände, ebenso wie Wachstumsprozesse bei den Auf
gabenfeldern oder allgemeine Professionalisierungstendenzen in den Tätigkeits
feidern sind zum Stillstand gekommen und werden partiell ins Gegenteil ver
kehrt. Im Mittelpunkt des in dieser Hinsicht historischen Modernisierungspro
zesses der öffentlichen Hände steht die lokale Ebene, welche die Abkehr von
traditioneller Staatstätigkeit am stärksten betreibt - mit Blick auf die Extensität
und die Intensität.
4. Die relativ spärlichen empirischen Befunde belegen, daß zumindest die größe
ren Städte (mit über 50 000 Einwohnern) nahezu ausnahmslos ihre Verwaltun
gen modernisieren. Empirische Befunde und punktuelle praktische Beobachtun
gen lassen ebenso die weitergehende Vermutung zu, daß eine erste Modernisie
rungswelle in allernächster Zeit zum Stillstand kommt.
Angetrieben durch den plakativen Willen, Dienstleitungsunternehmen zu schaf
fen, die sich primär am Kundenwunsch orientieren, haben die Kommunalver
waltungen umfangreiche Konzepte und Instrumente eingefiihrt, die unter
Schlagworten wie New Public Management, Neues Steuerungssystem, Kosten
Leistungsrechnung, Budgetierung, Controlling, Contracting-Out, Reengineering
u.ä. bekannt geworden sind. Die der privaten Wirtschaft, sowie Markt- und
Wettbewerbsgedanken entlehnten Elemente sind Ausdruck des neu profilierten
Unternehmens "Stadt" und verweisen auf die bereits angedeutete zentrale An
triebskraft, nämlich die lokale Finanzmisere.
12 Heinz Zielinski
Die von uns untersuchten Städte legen eindeutiges Gewicht auf eine ökonomi
sche, resp. betriebswirtschaftliehe Modernisierungsvariante. Diese ist aber nicht
identisch mit einem systematischen, planenden Vorgehen in der Praxis, eher
kennzeichnend ist der bekannte Inkrementalismus, den die Praktiker mit dem
Druck der leeren Kassen begründen. Tatsächlich bildet die Finanzmisere zwar
den entscheidenden Stimulus des Modernisierungsprozesses, die mit ihr ver
knüpfte Argumentationslinie würde aber praktische Debatten über politische
Prioritätensetzungen nicht ausschließen. Diese beginnen erst allmählich.
Typisch für das ungeplante Vorgehen in der lokalpolitischen Modernisie
rungspraxis ist auch der Bereich der Personalentwicklung, einer der Kernseg
mente der Veränderungen. Nur oberfächlich wird davon ausgegangen, daß die
Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter als die Hauptakteure der Modernisierung mit
der tradierten Arbeitssituation (Ablauf und Organisation) unzufrieden sind. Eine
Diagnose, ob und inwieweit z.B. Regelbeförderung, Beamtenstatus, allgemeines
Dienstrecht, Hierarchie, Bürgerferne oder der bestehende Wertekodex wirklich
Gründe für die Unzufriedenheit der Beschäftigten darstellen, ist noch nicht
durchgeführt worden. Hierzu paßt auch, daß die Städte nahezu keine planeri
schen Vorstellungen über den Umfang und die Struktur des Personals für einen
mittelfristigen Zeitraum (bis zum Jahr 2002) haben. Personalpolitik und Perso
nalentwicklung in den Kommunen werden im Sinne des (betriebswirtschaftlieh
verstandenen) Managerialismus betrieben, d.h. vor allem Personalabbau unter
dem Diktat der Kosteneinsparung.
5. Praktische Modernisierungsprioritäten bei der instrumentenorientierten Bin
nenoptimierung des Verwaltungssystems führen dazu, das Problem des Politik
versagens auszuklammern, das eigentlich für die Legitimitätsverluste bei den
kommunalen Wahlbürgern verantwortlich ist. Insofern wirkt die durch unsere
Untersuchung bestätigte Forderung nach der Politikformulierungskompetenz der
Repräsentativorgane (Entwurf "Neuer Leitbilder") im Sinne einer Bestätigung
formal ohnehin verankerter Funktionen der lokalen Politikorgane. Eine solcher
art neu eingekleidete Funktionsbestimmung der Parlamente als politische Steue
rungsinstanzen gegenüber den Dienstleistungsunternehmen "Stadt" wirkt ohne
Analyse des aktuellen Versagens und ohne gleichzeitige Umsetzungsvorschläge
zur Veränderung wenig überzeugend.
Die Politik-, resp. die Repräsentativorgane ihrerseits sind aus dem Modernisie
rungsprozeß eher ausgeblendet, sie machen es sich leicht, indem sie Verant
wortung und Arbeitslast "bürokratisch begründend"auf die Verwaltung abschie
ben und damit sich sozusagen davonstehlen. Das daraus entstehende Moderni
sierungsvakuum versucht die Verwaltung auszufüllen, Machtzuwächse der
Verwaltung als Folge des Modernisierungsprozesses sind - so vermuten wir -