Die Grundgesetzreform nach der deutschen Einheit: Akteure, politischer Prozeß und Ergebnisse

193 Pages·1996·3.66 MB·German

by  Helge-Lothar Batt (auth.)

Helge-Lothar Batt
Die Grundgesetzreform nach der deutschen Einheit
Analysen
Politik - Gesellschaft - Wirtschaft
Eine Buchreihe
herausgegeben von
Göttrik Wewer
Band 56
Helge-Lothar Batt
Die
Grundgesetzreform
nach der deutschen
Einheit
Akteure, politischer Prozeß und Ergebnisse
Leske + Budrich, Opladen 1996
ISBN 978-3-8100-1436-8 ISBN 978-3-322-93700-1 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-322-93700-1
© 1996 Leske + Budrich, Opladen
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Satz: Leske + Budrich
Inhalt
I. Einleitung ............................................................... . 7
11. Das Problem: Die Verfassungsdiskussion im vereinigten
Deutschland ............................................................. 9
2.1 Was können und sollen Verfassungen leisten? ........ 9
2.2 Die Herausforderungen für eine Reform des
Grundgesetzes ............ .......................... .................... 16
2.2.1 Die Deutsche Einheit und die Regelungen des
Einigungsvertrages ................................................... 16
2.2.2 Der Föderalismus ..................................................... 26
2.2.3 Die Europäische Integration ..................................... 35
2.3 Die Vorgeschichte der Gemeinsamen
Verfassungskommission ........................................... 43
111. Der Prozeß: Die institutionelle Struktur und das
Verfahren der Verfassungsreform ........................ 53
3.1 Die Zusammensetzung der Gemeinsamen
Verfassungskommission ........................................... 53
3.2 Die Positionen der Akteure in der
Verfassungskommission ........................................... 55
3.3 Das Abstimmungsverfahren in der Gemeinsamen
Verfassungskommission ........................................... 67
3.4 Die Arbeitsweise der Gemeinsamen
Verfassungskommission ............. ..... ...... ................... 71
3.5 Die Beschlußfassung über die Empfehlungen der
Verfassungskommission in Bundestag und
Bundesrat .................................................................. 80
IV. Die Ergebnisse: Die inhaltlichen Merkmale der
Verfassungsreform ................................................. 97
4.1 Der "Europa-Artikel" - Art. 23 GG n.F. .................. 97
4.2 Gesetzgebung im Bundesstaat .......................... ........ 109
4.3 Das Staatsziel Umweltschutz .................................... 120
4.4 Die sozialen Staatsziele ............................................ 124
4.5 Das Parlamentsrecht ................................................. 130
5
4.6 Der Minderheitenschutz ........................................... 135
4.7 Die Einführung direktdemokratischer Elemente in das
Grundgesetz .............................................................. 138
V. Die strukturelle Anatomie der Verfassungsreform: Eine
Bilanz ....................................................................... 143
5.1 Die Stellung der Gemeinsamen Verfassungskommission im
Institutionengefüge des politischen Systems der
Bundesrepublik ........................................................ 143
5.2 Erfolg oder Scheitern der Verfassungsreform nach
der Einheit Deutschlands? ........................................ 157
Materialien 1 ...................................................................... 171
Die "Eckpunkte" der Bundesländer für den Föderalismus im
vereinten Deutschland. Beschluß vom 5. Juli 1990 ............ 171
Eckpunkte der Länder für die bundesstaatlaiche Ordnung im
vereinten Deutschland .............. .................... .................... ... 172
Materialien 2 ...................................................................... 176
Gemeinsame Verfassungskommission
- Einsetzungsbeschluß - ......... ................. ........................... 176
Materialien 3 ...................................................................... 178
Die Mitglieder der Gemeinsamen Verfassungskommission 178
Materialien 4 ............... ....................................................... 185
Empfehlungen der Gemeinsamen Verfassungskommission 185
Literaturverzeichnis .......................................................... 189
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I. Einleitung
Das Thema dieses Buches ist die Verfassungsreform in der Bun
desrepublik nach der Vereinigung. Das Jahr 1989 markiert für das
Grundgesetz in zweifacher Hinsicht einen deutlichen Einschnitt:
Zum einen wurde in einer Vielzahl von Gedenkveranstaltungen
zum vierzigjährigen Jubiläum des Grundgesetzes dessen Lei
stungsfähigkeit gerühmt, zum anderen begann mit dem Fall der
Mauer und dem absehbaren Ende der deutschen Teilung auch eine
Diskussion über die Eignung des bestehenden Grundgesetzes als
Verfassung des geeinten Deutschland und damit über die Frage,
ob und wie das "bewährte" Grundgesetz geändert werden sollte
oder müßte.
Für die Vollendung der Einheit stellte das Grundgesetz in sei
ner damaligen Form zwei Wege zur Verfügung: Nach Art. 146
GG a.F. konnte eine neue Verfassung erarbeitet werden, die mit
ihrer Verabschiedung das Grundgesetz abgelöst hätte, oder die
damalige DDR konnte nach Art. 23 GG a.F. ihren Beitritt zum
Grundgesetz erklären, mit der Folge, daß dann das Grundgesetz
als Verfassung des vereinten Deutschland gegolten hätte. Im Zu
sammenhang mit der Entscheidung für den Weg des Beitritts der
neuen Länder zur Bundesrepublik wurde in den Einigungsvertrag
die Empfehlung aufgenommen, wonach sich die gesetzgebenden
Körperschaften des vereinten Deutschland in der Folgezeit mit ei
ner Reihe von Verfassungsfragen beschäftigen sollten. Auf der
Grundlage dieser Empfehlungen setzten Bundestag und Bundesrat
im November 1991 die Gemeinsame Verfassungskommission
(GVK) ein, die im Herbst 1993 ihre Empfehlungen zu einer Reihe
von Verfassungsänderungen vorlegte. Das anschließende Gesetz
gebungsverfahren wurde im September 1994 abgeschlossen; die
von Bundestag und Bundesrat mit Zweidrittelmehrheiten ange
nommenen Grundgesetzänderungen traten am 15. November 1994
in Kraft.
Ziel dieses Buches ist es, die Verfassungsreform nach der
Vollendung der Einheit Deutschlands im Hinblick auf die han
delnden Akteure, den politischen Prozeß und die Ergebnisse der
Verfassungsreform zu analysieren. Im Mittelpunkt stehen dabei
7
fünf Fragenkomplexe, die auch die Gliederung des Buches be
stimmen:
1.) Welche Funktionen können und sollen Verfassungen erfüllen,
was ist ihr Ziel?
2.) Mit welchen gesellschaftlichen, politischen und verfassungs
rechtlichen Veränderungen und Herausforderungen war das
Grundgesetz konfrontiert und in welcher Weise wirkten diese
Herausforderungen als "Inputs" für den Prozeß der Verfas
sungsreform?
3.) Wie war der Prozeß der Verfassungsreform institutionell und
prozessual strukturiert, und wie fügen sich diese Strukturmu
ster in das politische System der Bundesrepublik ein?
4.) Welche Ziele und Interessen haben die Akteure der Verfas
sungsreform verfolgt, und inwieweit konnten sie sich damit
durchsetzen?
5.) Mit welchen entscheidungsinhaltlichen Ergebnissen war die
Verfassungsreform nach der deutschen Einheit verbunden,
und wie ist das Tun und Lassen der Akteure der Verfassungs
reform zu bewerten?
Um diese Fragen beantworten zu können, werden wir uns im fol
genden nach einem Exkurs zu den Funktionen und Zielen von
Verfassungen im allgemeinen zunächst mit den Herausforderun
gen für eine Reform des Grundgesetzes im Anschluß an die deut
sche Einheit und der Vorgeschichte der Gemeinsamen Verfas
sungskommission beschäftigen. Daran schließt sich die Analyse
der institutionellen Struktur und des Verfahrens der Verfassungs
reform sowie ihrer inhaltlichen Ergebnisse in den Bereichen Euro
papolitik, Gesetzgebung im Bundesstaat, Umweltschutz, soziale
Staatsziele, Parlamentsrecht, Minderheitenschutz sowie Direkt
demokratie an. Das Schlußkapitel widmet sich der Bilanz der Ver
fassungsreform unter einem zweifach spezifischen Blickwinkel:
einmal der Frage nach der Stellung der Gemeinsamen Verfas
sungskommission im Institutionengefüge des politischen Systems
der Bundesrepublik und zum anderen der Frage nach dem Erfolg
oder dem Scheitern der Verfassungsreform. Dabei wird abschlie
ßend zu zeigen sein, daß nicht einfach von "Erfolg" oder "Schei
tern" gesprochen werden kann, sondern daß die Bewertung der
Ergebnisse der Verfassungsreform ganz entscheidend von der Per
spektive des Betrachters abhängt: Während die einen Beobachter
berechtigterweise von einem "Erfolg" der Reform sprechen, wei
sen die anderen ebenfalls berechtigterweise auf ihr "Scheitern" hin.
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11. Das Problem: Die Verfassungsdiskussion im
vereinigten Deutschland
2.1 Was können und sollen Verfassungen leisten?
Seit dem ausgehenden 18. Jahrhundert, der Verfassung von Vir
ginia von 1776 und der amerikanischen Bundesverfassung von
1787 sowie der Französischen Revolution von 1789, die den über
kommenen "alten Staat" (Ale xis de TocqueviIIe) und seine aus
sich selbst heraus legitimierte monarchische Ordnung gestürzt hat,
wird unter dem Begriff der "Verfassung" die Summe der Regeln,
Normen und Prinzipien verstanden, die die Einrichtung, Organi
sation und Ausübung der Staatsgewalt bestimmen und die Grund
sätze des Verhältnisses von Staat und Gesellschaft sowie der
Stellung des Einzelnen im Staat anleiten (vgI. grundlegend Grimm
1991A: 11 sowie Badura 19873: 3737). Dabei fallen der Verfas
sung drei wesentliche Funktionen zu, die im folgenden etwas nä
her untersucht werden sollen: (1.) die Funktion der Staatsorganisa
tion, (2.) die legimtationsstiftende und konfliktvermindemde
Funktion der Integration der Bürger in ihren Staat und (3.) die in
haltliche Funktion der Dokumentation grundlegender rechtlicher
Maßstäbe des Zusammenlebens der Bürger in einem Staat.
Die erste und historisch wirkungsmächtigste Funktion der
Verfassung ist es, einen grundsätzlichen Rahmen für die Organi
sation und Verteilung von Macht in einem Staat bereitzustellen
(Duchacek 1973: 3; Böckenförde 1991A: 29; Böckenförde 1991B:
58). Hierzu gehört die Funktion der Verfassung, die obersten
Staatsorgane zu benennen, ein Regelwerk ihrer Funktionsweise,
ihrer grundsätzlich begrenzten Kompetenzen und ihres wechsel
seitigen Verhältnisses zu schaffen und die Stellung des Einzelnen
zu diesen Staatsorganen zu definieren. Auf diese Weise legt die
Verfassung die Rahmenbedingungen und Verfahrensregeln für
den politischen, d.h. von Konflikt- und Konsensbildungsprozessen
und dem Ringen um Macht und Einfluß geprägten Handlungspro
zeß fest und begründet legitime staatliche Gewalt, indem sie
rechtmäßige von unrechtmäßigen Herrschaftsansprüchen unter
scheidet. Ergänzt werden diese staatorganisatorischen Festiegun
gen durch Grundrechtsbestimmungen, die die Machtausübung des
Staates auf seine Bürger begrenzen, den Bürger vor staatlicher
Willkür, Machtmißbrauch und Gewaltherrschaft schützen sowie
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die Kontrolle der staatlichen Machtausübung durch die Bürger
ermöglichen. Hierzu gehören die Freiheits- und Gleichheitsrechte
des einzelnen sowie der grundgesetzliehe Schutz gesellschaftlicher
Institutionen wie der Ehe, der Familie, der Kunst, der Wissen
schaft, der Kirche, der Religion, des Eigentums und des Erbrechts,
die Grundrechtsbindung der staatlichen Gewalt, die Presse-, Rede
und Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit, die Meinungs
freiheit, die richterliche Unabhängigkeit usw. Des weiteren gehö
ren auch die Partizipationsrechte der Bürger an der staatlichen
Entscheidungsfindung in diesen Zusammenhang; hierzu zu rech
nen sind das Wahlrecht, das Petitionsrecht, die Freiheit der Grün
dung von Parteien und Vereinigungen usw. Die historisch zentrale
Bedeutung der Staatsorganisationsfunktion der Verfassung besteht
darin, daß durch sie die staatliche Herrschaft dem Recht unter
worfen wird: Die Staatsgewalt wird auf bestimmte Normen, Prin
zipien und Regeln ihrer Machtausübung festgelegt, die diese
Macht kontrollieren und prinzipiell begrenzen, während die staat
liche Herrschaft in vor-konstitutionellen Zeiten, z.B. während des
absolutistischen Zeitalters, keiner rechtlichen Bindung unterlag und
das Verhalten ihrer Untertanen frei bestimmen konnte (Grimm 1994:
37). Nun jedoch wird dem Handeln des Staats durch die Verfassung
ein Rahmen vorgegeben, der die Grundlage für die Findung politi
scher Entscheidungen abgibt, der Macht ihre Willkür und Beliebig
keit nimmt und dessen Einhaltung über die Legitimität des Staates
entscheidet. Zudem kann die Rechtmäßigkeit der Machtausübung
des Staates vor dem Hintergrund des Regelwerks "Verfassung"
durch die Verfassungsgerichtsbarkeit hinterfragt werden, wodurch
diese justitiabel und rechtlich durchsetzbar wird.
Dieser Konzeption von Verfassung liegt die Einsicht zugrun
de, wonach VerfassungenJragmentarischen Charakter haben, d.h.
Verfassungen enthalten neben den detaillierten Regelungen und
Kompetenzabgrenzungen der Staatsorgane hauptsächlich Prinzipi
en und Ziele. Die Entscheidungen über die Wege zu deren Ver
wirklichungen bleiben jedoch in der Verfassung selbst offen und
damit dem politischen Handlungs- und Entscheidungsprozeß über
lassen (Böckenförde 1991B: 86f.). Die Verfassung ersetzt folglich
die Politik nicht, determiniert sie auch nicht, sondern legt lediglich
die Grundlagen, den Verfahrensweg und einzelne inhaltliche
Richtpunkte (Grundrechte!) für den Prozeß "er politischen Wil
lensbildung fest. Verbunden mit dieser Einsicht sind zwei unmit
telbare Konsequenzen für den konkreten Inhalt von Verfassungen:
Einerseits dürfen sie nicht zu weit ins Detail gehende Regelungen
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